(Родионова О. В.) («Право и политика», 2006, N 11)
ПРОБЛЕМА ДЕТЕРМИНИРОВАННОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ФОРМАМИ ГОСУДАРСТВА
О. В. РОДИОНОВА
Родионова Ольга Владимировна — кандидат философских наук, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Ивановского государственного университета.
Проблема многоаспектного анализа социальной функции государства является, пожалуй, одной из самых актуальных проблем современных гуманитарных наук, т. к. эта функция с неизбежностью проявляется в самых различных государствах, существующих в рамках индустриального и постиндустриального общества. Современные государства проявляются во множестве форм организации публичной власти, политического режима, территориального устройства. Существует ли какая-либо взаимосвязь между формами государства и степенью развития и активности социальной функции? Существует ли взаимосвязь подобного рода между объемом и качеством социальной функции, с одной стороны, и формами государства — с другой? Это вопросы, на которые в российской науке на сегодняшний день нет однозначного ответа. Более того, нет сколько-нибудь серьезных теоретических исследований, посвященных анализу этих проблем. Основное внимание мы сфокусируем на некоторых политических и экономических механизмах реализации социальной функции, которые активизировались на современном этапе во всех социальных государствах, независимо от форм организации. Некоторые современные западные ученые, в частности Петер Холл, Джудит Голдстейн и Роберт Кохан, уже предпринимали подобные попытки <1>, но не выявили детерминанты взаимосвязи политических механизмов с формами государства и, в частности, с определенным типом социального государства. ——————————— <1> См.: Hall P., ed. 1989. The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism Across Nations, Princeton, N. Y.: Princeton University Press; Goldstein J. and Keohane R., eds. 1993. Idea and Foreign Policy: Belief, Institutions, and Political Change. Ithaca, N. Y.: Cornell University Press.
На наш взгляд, существует прямая зависимость между политическим режимом и степенью активизации социальной функции. Бесспорным является тот факт, что при всех демократических режимах в той или иной форме осуществляется социальная функция. Так, социал-демократические режимы и, соответственно, социал-демократические социальные государства (например, Швеция) предполагают наиболее активную роль публично-властных органов и организаций в деле осуществления социальной функции, что, в свою очередь, ведет к большим затратам из государственного бюджета, чем при других демократических режимах. Либерально-демократические политические режимы также предполагают довольно активную реализацию социальной функции. Либерально-демократические социальные государства предполагают максимальную активизацию роли структур гражданского общества в процессе осуществления социальной функции и возможную минимизацию затрат на социальную сферу из государственного бюджета. Так, в Великобритании уже в 80-е гг. XX века активизировался союз промышленности и правительства, обеспечивая консолидированное финансирование колледжей, без которого осуществлять продуктивную деятельность могли лишь очень немногие технические колледжи. Сегодня в Великобритании структуры гражданского общества активно и систематически выступают в качестве соактора публично-властным структурам в финансировании подготовки работников по востребованным специальностям, что обеспечивает кадрами производство и в настоящий момент, и в перспективе <2>. ——————————— <2> Powell М. & Hewitt М. Welfare state and welfare change. Buckingham: Open University Press, 2002. Р. 47 — 48.
Корпоративная модель социального государства, с преобладанием либеральных тенденций, характеризующих политический режим, предполагает некий усредненный вариант: умеренно активная роль публично-властных структур и умеренно активная роль корпораций и индивидов, т. е. структуры публично-властные и структуры гражданского общества выступают в роли соакторов, в роли партнеров в деле осуществления социальной функции (Япония, Германия). Причем, в зависимости от этнонационального и культурного контекстов, более активными становятся различные институты гражданского общества. Так, в Японии это семья, а в Германии — частная корпорация. По нашему мнению, особое внимание следует уделить восточноазиатским социальным государствам, поскольку долгое время типологии социальных государств вообще рассматривались исключительно в рамках Запада. Но сегодня некоторые авторы рассматривают Японию как представителя отдельного типа социального государства восточноазиатского типа <3>. Причем Роджер Гудман и Ито Пенг считают, что в Японии семейные обязательства обусловлены юридическими и экономическими требованиями, наряду с историческими и культурными традициями. В этом культурно-историческом контексте категория «семейные обязанности» является базовой категорией для понимания социального государства восточноазиатского типа: индивидуум всегда рассматривается не сам по себе, а как часть семьи, как совокупность определенных семейных обязанностей. Эти моменты и обусловливают особенности проявления социальной функции в Японии. ——————————— <3> См.: Goodman R. & Peng I. The East Asian Welfare States: Peripatetic Learning, Adaptive Change and Nation-Building // Esping-Andersen G. (ed.) Welfare States in Transitions: National Adaptations in Global Economies. London. 1996.
Хотя имеют место определенные различия в моделях социального обеспечения Японии, Южной Кореи и Тайваня, все же у них есть и некоторые общие черты, отличающие их от западных типов социального государства. В частности, Роджер Гудман и Ито Пенг <4> утверждают, что Япония характеризуется такой стабильной системой семейной поддержки, что последняя предопределяет отсутствие необходимости государственной социальной помощи, а также системой социального страхования, базирующейся на разделении по общественному положению (сегрегирование). Неотъемлемой характерной составляющей являются и профессиональные корпоративные программы социальной поддержки для постоянных работников. Основные черты этой модели можно выявить и в Южной Корее, и в Тайване. ——————————— <4> Goodman R. & Peng I. Op. cit.
Следует подчеркнуть некоторые моменты, которые можно считать весьма существенными для современных социальных государств любого типа, т. е. универсальными для любого политического режима. В современных социальных государствах расходы на социальное обеспечение являются распространенным источником политического давления. Поддержание на определенном уровне или сокращение затрат на социальное обеспечение является одним из самых политизированных финансовых вопросов в любом современном государстве. Но социальные расходы из государственного бюджета требуют постоянного пополнения и некоторой стабилизации бюджета. Во время хронического бюджетного дефицита именно способность государства собирать налоговые поступления стабилизирует уровень государственных социальных расходов. Эффективные меры по сбору налогов делают политически возможным поддержание определенного уровня расходов во время бюджетного кризиса, что в целом обеспечивает устойчивость политической обстановки в государстве. Но расходы из бюджета бывают различными. И эти моменты обусловлены во многом тем или иным государственным режимом. Если взять в качестве примера два некие гипотетические государства с примерно равным количеством населения, равным количеством нуждающихся и другими равными показателями, кроме различных политических режимов, то вырисовывается следующая картина. Либеральные политические режимы, как правило, более экономно расходуют бюджетные средства на социальную деятельность, тогда как социальные государства, которым присущи социал-демократические политические режимы, в большей степени осуществляют социальную функцию за счет средств из государственного бюджета. Исследования изменений социального государства в послевоенный период в плане количественных показателей приходят к заключению о том, что затраты на социальное обеспечение возрастают при приходе к власти социалистических партий <5>. Часто в них выделяются разные категории затрат на социальное обеспечение. Например, Фред Пампель и Джон Уильямсон <6> показывают, что общий объем затрат на социальное обеспечение (состоящий в основном из социальных льгот) определяется процентным отношением пенсионеров по возрасту от всего населения. В недавних компаративистских исследованиях 21 страны ОЭСД Фрэнсисом Кастлзом <7> выявлено, что занятие высоких должностей левыми не обязательно ассоциируется с высокими целевыми затратами на нужды социального обеспечения, здоровья и образования; однако оно совершенно определенно ассоциируется с общим высоким объемом затрат на социальные нужды. ——————————— <5> См.: Castles F. Comparative Public Policy: Patterns of Post war Trasformation. London: Edward Elgar, 1998; Crepaz M. L. Incclusion Versus Exclusion: Political Institutions and Welfare Expenditures // Comparative Politics. Vol. 31. N 1. 1998. P. 61 — 80; Hicks A. and Misra J. Political Resources and the Growth of the Welfare State in Affuent Capitalist Democracies, 1960 — 1982 // American Journal of Sociology. Vol. 99. N 3. 1993. P. 750 — 763; Huber E., Ragin C., Stephens J. D. Social Democracy, Christian Democracy, Constitutional Structure and the Welfare State // American Journal of Sociology. Vol. 99. N 3. 1993. P. 711 — 749; Pampel F. C. and Williamson J. B. Welfare Spending in advanced industrial democracies, 1950 — 1980 // American Sociological Review. Vol. 50. 1988. P. 1424 — 1456. <6> Pampel F. C. and Williamson J. B. Op. cit. <7> Castles F. Op. cit.
В скандинавских социальных государствах, для которых свойственна высокая промышленная концентрация при открытости экономики, в 60 — 70-е гг. активно действовали профсоюзные организации, превалировали социалистические правительства и уже тогда хорошо был развит институт коллективного договора, что в итоге привело к расширению государственного сектора в экономике <8>. В скандинавских странах, а также в Австрии и Швейцарии, где также имеет место значительный государственный сектор в экономике, институционализированы социальные затраты на инвестиции и субсидии, а также доходы в виде социальной помощи, получаемой через органы и учреждения публичной власти из государственного бюджета <9>. ——————————— <8> Kato J. Regressive Taxation and the Welfare State: Path Dependence and Policy Diffusion (Cambridge Studies in Comparative Politics). Cambridge, 2003. P. 35. <9> Kato J. Op. cit. P. 36.
Интересным аспектом настоящей темы является тот факт, что социальная функция свойственна не только демократическим, но и антидемократическим режимам. Социальная функция — это имманентное свойство любого государственного образования, развивающегося в рамках индустриального общества. Проявляться она может различно, различные институты могут реализовывать ее, но социальная функция всегда имеет место в государственно-организованном обществе, осуществившем переход с аграрной на индустриальную стадию развития. Так, в частности, политический режим в СССР принято квалифицировать как тоталитарный. С этим трудно поспорить. Но в Советском Союзе социальная функция осуществлялась довольно активно, особенно в таких аспектах, как право на труд, право на медицинскую помощь, право на образование и т. д. Пожалуй, современное российское государство в этом плане может еще поучиться у Советского Союза, хотя политический режим в современной России можно квалифицировать как демократический режим либерального толка. Хотя сегодня можно отметить тенденции переходного периода от либерального к корпоративному типу социального государства в России. Тенденции вполне оправданные, т. к. именно корпоративный тип социального государства является для России наиболее оптимальным по причине принадлежности не только к европейским, но и к восточноазиатским культурным ценностям, которые являются для полисемантичной культуры России в некоторых аспектах более значимыми, чем европейские. Если понимать социальное государство как цивилизационную ценность, то в этой связи интересно рассмотреть такую категорию, как «правовое социальное государство». Может ли правовое государство быть социальным? Безусловно, может. Иначе не каждый гражданин сможет реализовать свое право на свободу образования, право на жилище, право на труд и другие права в соответствии со своими способностями, потребностями и пожеланиями. Для инвалидов, для детей и для престарелых принцип свободы может оказаться декларативным, если публично-властные структуры откажутся от выполнения некоего минимума по социальной защите этих групп населения. Временно безработные также требуют определенной социальной поддержки. Но в последнем случае проблема должна решаться дифференцированно. И здесь крайне важной является деятельность не только публично-властных структур, но и частных корпораций, заинтересованных в той или иной квалификации работника. Деятельность публично-властных структур может ограничиваться пособием по безработице на незначительные сроки и законодательное регламентирование деятельности частных структур по переквалификации работника. Если частной структуре требуется работник определенной квалификации и специальности, то было бы справедливым и подготовку этого работника возложить на данную структуру хотя бы в какой-то части, т. е. здесь деятельность публично-властных структур и бюджетные расходы должны субсидиарно дополняться деятельностью структур гражданского общества и, соответственно, расходами из бюджета частных корпораций. Но для того чтобы такого рода институты существовали, необходима их нормативно-правовая регламентация. Именно она будет регулировать социальную деятельность такого рода. В части правовой регламентации социальной деятельности акторами ее реализации могут выступать исключительно публично-властные структуры. Структуры гражданского общества не имеют и не должны иметь полномочий по подмене публично-властных структур в решении этого вопроса в обозримом будущем. Системы добровольного страхования, различные частные фонды и т. п. менее бюрократизированы, но и менее стабильны, чем публично-властные структуры, что обусловливает обязательное вмешательство последних в решение социальных проблем, особенно в рамках современного государственно-организованного общества. Для России этот момент тем более актуален, т. к. имеет место недостаточная зрелость структур гражданского общества. Но и в любом другом современном государстве публично-властные структуры обязаны играть роль некой «социальной лонжи», которая готова подменить, подстраховать структуру гражданского общества, коль скоро она не сможет исполнять роль главного актора в осуществлении конкретного вида социальной деятельности. Таким образом, даже при наличии развитых структур гражданского общества в роли субсидиарного актора осуществления социальной функции с необходимостью выступают публично-властные структуры. Может ли правовое государство не быть социальным? Да, может. Но в этом случае государство утрачивает целый ряд необходимых свойств. Во-первых, такое свое качество, как стабильность, т. к., отказываясь даже от минимальной защиты всех категорий граждан, государство не имеет права претендовать на исполнение обязанностей со стороны своих граждан. В этом случае нарушается принцип взаимности, свойственный любому правоотношению, в том числе и правоотношению гражданства. Государство, отказывающее в минимальной социальной помощи нуждающимся гражданам, не имеет будущего, его потенциал неизбежно будет сокращаться. Демографические проблемы в этом случае встанут не просто остро, а будут определяться на уровне катастрофы. Демографический фактор с неизбежностью порождает проблемы трудовых ресурсов и, как следствие, проблемы пенсионного обеспечения по старости. Но, что еще более важно, встает вопрос территориальной целостности государства. Для России с ее огромными территориями это проблема первостепенной важности. Она уже существует в Дальневосточном и Забайкальском регионах, и если не будет изыскана возможность ее решения, то в недалеком будущем Россия может утратить эти территории. Обязано ли правовое государство быть социальным? Да, как и всякое другое государство, и правовое государство в том числе, обязано быть социальным исходя из устойчивой правовой связи гражданина и государства, т. е. исходя из правоотношения гражданства. Во-вторых, пренебрегая социальной функцией, государство утрачивает и такое свое качество, как гуманность, и претензия на современное демократическое государство остается всего лишь декларацией, фикцией, не имеющей ничего общего с реальностью. И мы не можем согласиться с мнением С. В. Королева, который утверждает, что социальное и правовое государство как «атрибуты государства приобретают ясный смысл ТОЛЬКО В АЛЬТЕРНАТИВНОМ (выделено мной. — О. Р.), а не кумулятивном режиме употребления» <10>. Такой атрибут государства, как социальная функция, является имманентным атрибутом любого типа государства, развивающегося в рамках индустриального или постиндустриального общества. В том числе и правового государства. Таким образом, употребление этих атрибутов в кумулятивном режиме и допустимо, и возможно, и логично. Мы полностью согласны с уважаемым автором, что в кумулятивном режиме возможно и такое словоупотребление, как «тоталитарное социальное государство»; но абсолютно расходимся с ним во мнении, что «правовое государство НЕ ОБЯЗАНО (выделено мной. — О. Р.) быть социальным» <11>. Обязано, как и любое другое государство, развивающееся в рамках индустриального или постиндустриального общества. Обязано, если желает существовать как государственное образование. Обязано, если претендует на демократичность режима и гуманное отношение к своим гражданам. Обязано, если желает, чтобы граждане выполняли свои гражданские обязанности по отношению к государству на базе основного принципа права — принципа взаимности. ——————————— <10> Королев С. В. Конституционно-правовое регулирование бюджетного федерализма: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2005. С. 26. <11> Королев С. В. Указ. соч.
Другой вопрос, в какой форме оно, государство, эти обязанности выполняет. При наличии развитого гражданского общества со стороны публично-властных структур возможна лишь законодательная регламентация и осуществление контроля за соблюдением и исполнением социального законодательства, а также за практикой по реализации социальной функции. В этом случае для публично-властных структур возможна роль субсидиарного субъекта в плане финансирования социальной деятельности. А при отсутствии развитого гражданского общества публично-властные структуры становятся основным и практически единственным актором осуществления социальной функции. Любое современное государство, существующее в эпоху постмодерна, вынуждено учитывать тенденции времени, рационализм эпохи. И реконструкция социального государства сегодня происходит не только на уровне теории, но и на эмпирическом уровне. Весь цивилизованный мир решает проблему оптимизации бюджетных расходов на социальные нужды, максимально привлекая структуры гражданского общества и индивидуальных субъектов к финансированию различных социальных программ. Если говорить о современной России, то следует учитывать тот факт, что современное российское общество характеризуется слабым развитием структур гражданского общества, следовательно, основные нагрузки по осуществлению социальной функции сегодня обязаны возложить на себя публично-властные структуры на основании правоотношения гражданства. Это вовсе не означает, что в ближайшей перспективе структуры гражданского общества не станут активными соакторами осуществления социальной функции, а в далекой перспективе и единственными акторами ее осуществления. Все возможно и все зависит от того, по какому пути развития пойдет российское государство, какие институты гражданского общества станут наиболее активно развиваться в нем в эпоху постмодерна. Если говорить о взаимосвязи формы правления и социальной функции, то следует отметить, что тут нет прямой зависимости. Более того, даже косвенную зависимость проследить крайне сложно. Так, Япония является монархией, но одновременно достаточно развитым социальным государством, если квалифицировать ее по уровню жизни населения, по уровню образования и оказания качественных медицинских услуг. С определенной долей условности ее можно отнести к социальному государству корпоративного типа, если следовать классификации Г. Эспинг-Андерсена. Хотя в Японии не столько корпорация несет основное бремя по осуществлению социальной функции, сколько семья, что отличает Японию от, например, Германии. Хотя и Германию, которой присуща республиканская форма правления, также практически все исследователи относят к классическому примеру корпоративного типа развитого социального государства. И таких примеров достаточно, чтобы сделать выводы подобного рода. Таким образом, нет какой-либо зависимости в проявлениях социальной функции государства от формы правления. Здесь прямая зависимость прослеживается опять же от того, на каком уровне развития находится общество: если на индустриальном или постиндустриальном, то социальная деятельность является имманентным атрибутом деятельности государственно-организованного общества, если на аграрном уровне — осуществляется фрагментарно. Аналогичным образом решается вопрос с зависимостью социальной функции от территориального устройства государства. Ни тип социального государства, ни качество социальной деятельности не зависят от формы территориального устройства. Так, например, Дания является унитарным государством. Ей присущ социально-демократический тип социального государства, высокий уровень развития социальной функции, специфичность которой определяется этнокультурными особенностями, а в целом — постиндустриальным обществом, в рамках которого существует данное государственное образование. Швейцария является федеративным государством. Но и ей присущ тот же тип социального государства, что и Дании, т. к. определяющим критерием степени развитости и качества социальной деятельности является не форма территориального устройства, а уровень развития общества и этнокультурные особенности. Разница лишь в организационных моментах реализации социальной функции, которая во многом обусловлена унитарным или федеративным способом территориальной организации того или иного государства. И примеров, подтверждающих данную точку зрения, можно привести множество. Таким образом, прямая зависимость степени развитости и объема реализации социальной функции от форм государства прослеживается только в случае с политическим режимом, тогда как ни формы правления, ни территориальное устройство не являются детерминантами социальной функции государственно-организованного общества.
