ПРЕДПОСЫЛКИ И НЕОБХОДИМОСТЬ КОДИФИКАЦИИ ПЕНСИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А. Н. ЧАШИН
Современное российское законодательство в области пенсионного обеспечения населения состоит из ряда крупных нормативно-правовых актов, принятых в форме федеральных законов.
Основными источниками пенсионного права являются: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» <1>, Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» <2>, Закон РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» <3>, Федеральный закон от 6 марта 2001 г. N 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» <4>, Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» <5>, Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» <6>, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» <7>, Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» <8>. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. N 51. Статья 4831. <2> Собрание законодательства Российской Федерации от 24 декабря 2001 г. N 52. Часть I. Статья 4920. <3> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 4 марта 1993 г. N 9. Статья 328. <4> Собрание законодательства Российской Федерации от 12 марта 2001 г. N 11. Статья 998. <5> Собрание законодательства Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. N 51. Статья 4832. <6> Собрание законодательства Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 14. Статья 1401. <7> Собрание законодательства Российской Федерации от 29 июля 2002 г. N 30. Статья 3028. <8> Собрание законодательства Российской Федерации от 11 мая 1998 г. N 19. Статья 2071.
Действующая система пенсионного законодательства, включающая вышеперечисленные Законы, обладает определенными предпосылками к началу процесса ее кодификации на основе принятия единого нормативно-правового акта, основными из которых являются следующие. Чрезмерное количество бланкетных статей. Все без исключения законы федерального уровня, регулирующие пенсионные правоотношения, содержат бланкетные статьи, то есть отсылающие правоприменителя к другому нормативно-правовому акту. Причем особенность пенсионного законодательства заключается в том, что большинство бланкетных статей содержат ссылку к одному из восьми основных Законов в области пенсионного обеспечения. То есть восемь пенсионных Законов содержат множество ссылок друг на друга при наличии небольшого количества ссылок на нормативно-правовые акты, не относящиеся напрямую к пенсионному законодательству. Так, ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» содержит четырнадцать ссылок на Федеральный закон «О трудовых пенсиях в РФ» (статьи 3, 7, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 24, 25) и три ссылки на Закон «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (статьи 8, 15, 25). Всего в ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» пятнадцать бланкетных статей при общем объеме нормативного материала, распределенного в двадцати восьми статьях. Количество бланкетных статей составляет более половины всех норм данного Федерального закона. ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» содержит пять ссылок на ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (статьи 1, 4, 5, 8, 9), две ссылки на Закон «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (статьи 1, 11), четыре ссылки на ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (статьи 3, 6, 10, 18) и одну ссылку на ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (статья 13). Всего в ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» одиннадцать бланкетных статей на тридцать норм Закона. Количество бланкетных статей составляет более одной трети всех норм Федерального закона N 173-ФЗ. Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» содержит пять ссылок на ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (статьи 2, 7, 10, 46, 51), что составляет около 7% нормативного материала (количество статей в Законе — 65). ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» содержит четыре ссылки на ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (статьи 2, 9, 17, 20), одну ссылку на ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (статья 1) и одну ссылку на ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (статья 17). Соотношение бланкетных статей по отношению ко всем статьям Закона составляет 4:34, то есть 11,7%. ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» содержит две ссылки на ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (статьи 6, 12). При общем количестве статей (20) это составляет 10%. ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» содержит три ссылки на ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (статьи 2, 3, 13), четыре ссылки на ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (статьи 8, 36.3, 36.19, 36.22), семь ссылок на ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (статьи 25, 36.13, 36.14, 36.16, 36.23, 36.24, 36.25) и три ссылки на ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (статьи 36.2, 36.8, 36.13). Названный Закон содержит девятнадцать бланкетных статей при общем объеме нормативного материала, распределенного в тридцати восьми статьях. Количество бланкетных норм составляет половину всех статей данного Федерального закона. Федеральные законы «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы РФ» и «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» содержат лишь общие отсылки к пенсионному законодательству. Для наглядности представим долю бланкетных норм в отдельных источниках пенсионного законодательства графически (см. рис. 1).
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0% О государ — О трудовых О пенсионном Об обязатель — Об индиви — О негосудар- ственном пен — пенсиях обеспечении ном пенсион — дуальном ственных пен- сионном обес — в РФ лиц, про — ном страховании (персонифи — сионных фондах печении в РФ ходивших в РФ цированном) военную учете в сис- службу… теме обяза- тельного пен- сионного страхования
количество статей из них бланкетных
Рис. 1. Доля бланкетных норм в отдельных источниках пенсионного законодательства
Всего исследуемые нами восемь пенсионных Законов содержат 214 статей, из них 56 являются бланкетными, что составляет более 26% к общему количеству норм (см. рис. 2).
56 небланкетные
158 бланкетные
Рис. 2. Соотношение бланкетных и небланкетных статей пенсионного законодательства
Наличие такого количества взаимоотсылающих статей пенсионного законодательства делает затруднительным его эффективное применение. При сложившемся положении вещей в процессе обращения к столь запутанному законодательству в области регулирования пенсионных отношений сознание правоприменителя вырисовывает довольно сложную схему взаимодействия пенсионного законодательства (см. рис. 3) <9>. ——————————— <9> Рис. 3. Схема внутренних отсылок пенсионного законодательства. Не приводится.
Необходимо отметить, что эта схема может уложиться в сознании лишь должным образом подготовленного специалиста, имеющего опыт юридической либо социальной работы. Сознание же среднего гражданина таких схем не приемлет. По этой причине мы имеем законодательство, ориентированное только на государственного служащего пенсионных органов, но никак не на рядового россиянина. При таких обстоятельствах нельзя проводить дальнейшую эффективную пенсионную политику, так как ее конечный объект — работник (пенсионер) — испытывает значительные трудности при ознакомлении со своими пенсионными правами и обязанностями. Таким образом, необходимость устранения излишнего бланкетного материала в пенсионном законодательстве есть первая причина необходимости кодификации данной отрасли. Дублирование правовых норм в статьях пенсионного законодательства. Закрепление каждой разновидности пенсионных правоотношений в отдельном нормативно-правовом акте не позволило исключить повторы содержания некоторых правовых норм. Так, одна и та же норма права закреплена в части 1 статьи 8 ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и в статье 1 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Другой пример: пункт 4 статьи 1 «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» и пункт 6 статьи 3 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» одновременно дают определение понятия «страховые взносы», причем определения не идентичны. Дублирование нормативного материала увеличивает общий объем пенсионного законодательства, делает его менее обозримым, чем затрудняет процесс его применения. Указанные недостатки также должны быть устранены в процессе кодификации законодательства, регулирующего пенсионные правоотношения. Наличие общих для всех нормативно-правовых актов положений. Пенсионное законодательство включает в себя не только специальные нормы, направленные на регулирование отдельных видов пенсионных правоотношений, но и общие положения. Так, положение о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим законом, применяются правила международного договора, закреплены в части 2 статьи 1 ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ», части 2 статьи 1 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ», части 4 статьи 2 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» и части 4 статьи 2 ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ». Подобные нормы общего характера составляют значительный массив большинства действующих пенсионных законов и не способствуют повышению эффективности их применения. Схожесть структурных элементов отдельных пенсионных законов. Действующие пенсионные законы структурно построены по схожим моделям, количество которых меньше количества самих законов, то есть по одной модели строится больше одного нормативно-правового акта. Единообразие структуры некоторых пенсионных законов позволяет эффективно объединить их в один крупный кодификационный нормативно-правовой акт с одновременным уменьшением общего нормативного объема и усилением взаимосвязи отдельных элементов. Изучение действующего пенсионного законодательства позволило нам выделить основные структурные элементы, которые могут быть положены в основу разработки проекта Пенсионного кодекса РФ. Нами предлагается следующая структура Пенсионного кодекса: Глава I. Общие положения. Раздел 1. Законодательство о пенсионном обеспечении в РФ. Раздел 2. Виды пенсий в РФ. Раздел 3. Исчисление стажа. Глава II. Право на пенсию. Раздел 1. Право на государственное пенсионное обеспечение. Раздел 2. Право на пенсионное обеспечение по труду. Раздел 3. Право на пенсионное обеспечение военнослужащих и работников правоохранительных органов. Глава III. Пенсионный процесс. Раздел 1. Назначение пенсии. Раздел 2. Выплата и доставка пенсии. Раздел 3. Перерасчет пенсии. Раздел 4. Выплата пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за пределы РФ. Глава IV. Финансово-организационные основы пенсионного дела. Раздел 1. Деятельность пенсионных фондов. § 1. Государственный пенсионный фонд. § 2. Негосударственные пенсионные фонды. Раздел 2. Обязательное пенсионное страхование. Раздел 3. Персонифицированный учет в системе обязательного пенсионного страхования. Раздел 4. Инвестирование средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии. Глава V. Переходные положения. Принятие единого кодификационного нормативно-правового акта, регулирующего пенсионные правоотношения, в форме кодекса позволит устранить дублирование нормативного материала, уменьшить количество бланкетных норм, сделать пенсионное законодательство легко обозримым, и в первую очередь для рядового гражданина России, что повысит эффективность всей современной отечественной пенсионной системы. Одновременно считаем нецелесообразным проводить кодификацию пенсионного законодательства в составе единого Социального кодекса РФ, как это предлагается некоторыми авторами <10>. Создание такого массивного нормативно-правового акта, как Социальный кодекс РФ, вряд ли возможно: хотя предметом его регулирования и являются социальные отношения, однако такие отношения не являются однородными по своему содержанию и специфичны в различных сферах. Различия медицины, пенсионного дела и социальной защиты населения настолько сильны, что кодификация должна идти по пути создания трех специализированных кодексов: медицинского, пенсионного и социальной защиты, по подобию системы природоресурсных и транспортных кодификационных нормативно-правовых актов. Каждый из предлагаемых кодексов, по нашему мнению, будет призван урегулировать свою, относительно узкую грань общественных отношений, при этом пенсионное дело должно строиться на положениях Пенсионного кодекса Российской Федерации. ——————————— <10> См.: Лисица В. Н. Об основных направлениях кодификации законодательства в сфере социального обеспечения // Трудовое право. 2003. N 10. С. 16 — 23; Галаганов В. П. Российское социальное обеспечение: Проблемы и перспективы развития // Государство и право. 1992. N 12. С. 38 — 46.
