Баев В. Г., заведующий кафедрой конституционного права Института права Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина, профессор, кандидат юридических наук.
Шуняева А. Е., студентка Института права Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина.
Актуальность категории социального государства вызвана причинами как теоретического, так и политико-социального свойства. Если социальное понимать как общественное, в этом смысле социальным может быть названо любое государство. Однако в данном случае под социальным государством будет пониматься государство, которому присущи особые юридические признаки. Понятие «социальное государство» столь многогранно, что специалистам так и не удалось прийти к единому мнению. Тем не менее, резюмируя мнения российских и зарубежных ученых, а также обобщая практику конституционного закрепления принципа социального государства и его реализации в ряде стран мира, П. К. Гончаров констатирует, что «социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности» <1>. Несколько иначе звучит определение социального государства в статье социолога: «Социальное государство — особый тип государства, возникший в результате широкого исторического компромисса разнонаправленных политических и социальных сил в интересах всех слоев общества, основанного на осознании зоны объективных общих интересов контрагентов социального противоборства и необходимости ее дальнейшего расширения с помощью активной, опирающейся на экономическую эффективность и политическую стабильность, социальной политики» <2>. М. В. Баглай полагает, что «социальное государство берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности» <3>. Как видим, исследователи усматривают особенности социального государства в том, что оно, регулируя экономическую и другие сферы общественной жизни, акцент делает на проведении социальной политики. ——————————— <1> Гончаров П. К. Социальное государство: сущность и принципы // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Политология». 2000. N 2. С. 51. <2> Храмцов А. Ф. Социальное государство. Практики формирования и функционирования в Европе и России // Социологические исследования. 2007. N 2. С. 23. <3> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Издательская группа «Норма-Инфра-М», 1998. С. 118 — 119.
Идеология социального государства официально сформулирована в ст. 7 Конституции Российской Федерации 1993 г. В соответствии с ней Российская Федерация — это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Но конституционное закрепление этого принципа не явилось гарантией его реализации на практике, что пришлось подтвердить Правительству Российской Федерации <4>. ——————————— <4> См.: Российская Федерация. Национальный доклад к Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития // Общество и экономика. 1995. N 5.
В самом деле, данный принцип относится к конституционно-правовому статусу государства, что предполагает конституционные гарантии экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина и соответствующие обязанности государства: а) охранять труд и здоровье людей; б) устанавливать минимальный гарантированный размер оплаты труда; в) обеспечивать государственную поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидам и пожилым гражданам; г) развивать систему социальных служб; д) устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты <5>. Представляется, что подобное определение порождает неверные представления о сущности социального государства, ведь совершенно ясно, что содержание приведенного понятия не исчерпывается исполнением государством вышеперечисленных конституционных обязанностей. ——————————— <5> См.: http://www. lawmix. ru/termins. php? id=3413.
О юридических индикаторах социального государства, выработанных российской правовой наукой, речь пойдет дальше. Сначала необходимо выяснить, в какой историко-политической обстановке происходило формирование понятия социального государства. Исследователи сходятся во мнении, что идея социальной государственности сформировалась в конце XIX — начале XX в. как результат социально-экономических процессов, происходящих в обществе. В середине XIX в. по территории многих стран прошла мощная волна революций и кризисов. Установки индивидуальной свободы и невмешательства государства в экономику перестали действовать, что грозило крахом существующим политическим режимам. В такой политической ситуации, когда налицо была опасность социального взрыва, правящей элите не оставалось другого выбора, как пойти на уступки и провозгласить новую миссию государства. Термин «социальное государство» был введен в научный оборот немецким государствоведом и экономистом Лоренцем фон Штейном (1815 — 1890) в 1850 г. Большое влияние на его творчество оказала философия Гегеля. Социальное государство, по мнению Штейна, должно сознательно служить интересам народа. Уничтожить классы не представляется возможным; власть выражает интересы господствующего класса — класса имущих; класс же неимущих представляет потенциальную опасность для государства. Важнейшей задачей государства является «поднятие» низших классов. Следуя логике Штейна, вся система социального обеспечения существует для того, чтобы поддерживать баланс интересов между различными классами; как верно заметил Дж. Кеннеди, если свободное общество не сможет помочь многим бедным, оно не сможет защитить немногих богатых. Проблему предлагалось решить при помощи социальной мобильности как средства преодоления классовых различий и комплекса мер социального характера. Сущность социального государства Штейн определил так: оно «обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной самоопределяющейся личности благодаря своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо в конечном счете развитие одного выступает условием развития другого и именно в этом смысле следует понимать социальное государство» <6>. ——————————— <6> См. об этом: Милецкий В. П. Социальное государство: эволюция идей, сущность и перспективы становления в современной России. Политические процессы в России в сравнительном измерении. СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 1997. С. 82.
Говоря о зарождении данной концепции, нельзя не упомянуть труды других немецких ученых XIX в.: А. Вагнера (идея «государства культуры и всеобщего благоденствия»), Ф. Наумана, Ю. Оффнера. Очевидно, есть какая-то взаимосвязь между двумя событиями: оформлением доктрины социального государства в работах именно немецких исследователей и ее провозглашением впервые в Конституции Федеративной Республики Германии в 1949 г. Характерная особенность трактовки социальной государственности у немецких ученых заключается в их взгляде на нее сквозь призму увязывания деятельности государства по социальной защите граждан и рыночной экономики. Значительный вклад в развитие теории и практики социального государства внес «Новый курс» Франклина Делано Рузвельта. Явившись средством преодоления кризисных явлений в экономике, он в то же время стал базой для изменения охранительной роли государства и установления этой концепции в США благодаря обширной, продуманной и эффективной программе реформ, включающей в себя огромный блок мер социального характера: борьбу с безработицей, законодательное закрепление права рабочих на коллективный договор и организацию профсоюзов, установление максимальной продолжительности рабочей недели, введение системы государственного социального страхования по старости и безработице и др. С этой позицией полностью согласен П. К. Гончаров: «Новый курс» представлял собой американский вариант интенсивного внедрения практики социального государства, предотвратил весьма вероятную социальную революцию, на многие десятилетия предопределил основные направления социальной политики американского государства» <7>. ——————————— <7> Гончаров П. К. Указ. соч. С. 48.
Конкретной цели по установлению данной доктрины в США, как нам представляется, не было поставлено, так как меры противодействия кризису Рузвельт определял интуитивно, опираясь на реальные потребности общества, а не на теоретические постулаты. Но та политическая обстановка, в которой происходило социальное реформирование в эпоху мирового экономического кризиса, дает основания полагать, что единственной альтернативой разрушению капиталистического общества явилось перераспределение национального пирога в пользу малообеспеченных слоев и соответственно обеспечение гражданам достойного уровня жизни и гарантий социальной защиты. Целью любого государства является сохранение социально-политической стабильности. Ради этого оно идет на уступки обществу и, как результат, становится социальным. «Государство так же заинтересовано трансформироваться в социальное, как оно заинтересовано в своем самосохранении», — утверждает Л. Н. Кочеткова <8>. ——————————— <8> Кочеткова Л. Н. Социальное государство: европейская теория и российская практика // Власть. 2008. N 4. С. 41.
Важнейшую роль в воплощении концепции в жизнь сыграло возникновение Советского государства, где была законодательно закреплена социальная направленность политики. За образец в данном случае не может быть взят политический режим как таковой, поскольку тоталитаризм идет вразрез с институтами демократии и гражданского общества, но, несмотря на это, комплекс мер социального характера выглядит в социалистических государствах весьма впечатляюще. Катализатором процесса развития идеи социального государства за рубежом явился так называемый план Бевериджа 1942 г. Автор предусматривал «всеохватывающую политику социального прогресса», включающую гарантирование единого национального минимального дохода, социальное обеспечение через расширение системы социального страхования и направленность на создание полной занятости. Таким образом, идея социальной государственности занимала умы ведущих ученых разных наций уже с конца XIX в., и разработанные теории адаптировались в конкретном политическом пространстве по-разному, с учетом национальных особенностей отдельных государств. Когда доктрина социального государства приобрела концептуальное выражение (после Второй мировой войны), настал новый этап в ее развитии — конституционное закрепление. Этому типу государства присущи особые, специфические функции, которые заслуживают быть отображенными в тексте конституции. Как уже упоминалось, первой провозгласила себя социальным государством Федеративная Республика Германия, указав в ч. 1 ст. 20 Основного Закона: «Конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства…» Несколько позже, в 1978 г., в ч. 1 ст. 1 Конституции Испании было отмечено: «Испания конституируется в социальное и демократическое правовое государство, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка свободу, справедливость, равенство и политический плюрализм» <9>. Так или иначе данное положение законодательно отображено в Конституциях Португалии, Греции, Турции, Дании, Швеции, Нидерландов и других стран. ——————————— <9> См.: Конституции государств Европы: В 3 томах. Т. 1 — 2. М.: Норма, 2003.
Россия не отстала в этом смысле от европейских стран, определив себя в ст. 7 Конституции РФ 1993 г. как социальное государство. Но если оценивать реализацию данной концепции в нашей стране, например по модели П. К. Гончарова (т. е. на трех уровнях: на научном — как идею и ее развитие в целом ряде концепций, на нормативном — как конституционный принцип, на эмпирическом — как реальную практику деятельности государственных институтов по решению социальных проблем общества и социальных групп), то можно прийти к выводу, что формирование социального государства в России находится на самом раннем этапе: разработка концепции только начинается. Государственное управление в большинстве случаев осуществляется без реальной опоры на юридическую доктрину, нормативная база — неполная, определены лишь некоторые конституционные обязанности Российского государства в области социальной политики по отношению к его гражданам. О практической реализации вообще говорить не приходится, так как отсутствуют концептуальный и нормативный элементы. В настоящее время большая часть развитых стран фактически являются социальными. Логично предположить, что материя социальности накладывается на их политические режимы по-разному, приобретая в разных государствах различные формы (как, например, практика «норвежского социализма»). Соответственно трудно найти универсальные компоненты данной концепции, определяющие ее сущность и содержание во всех социальных государствах. Удачной представляется их классификация, предложенная В. Е. Чиркиным. Первое место в ряду положений, относящихся к концепции социального государства, по мнению ученого, занимает положение о социальной функции частной собственности, что совершенно справедливо, ведь «собственность является тем объектом, грамотное использование которого дает человеку возможность без вмешательства государства самостоятельно решать свои жизненные проблемы, не опускаться, но, наоборот, подниматься по социальной лестнице, пополнять свое благосостояние» <10>. Исторически именно она стала одним из факторов образования государственности, значение ее не уменьшается и теперь. Сигналом, свидетельствующим о становлении концепции социального государства, стало конституционное закрепление роли собственности: «собственность обязывает», «частная собственность должна служить общественным интересам, общей пользе». В тексте Конституции Российской Федерации словосочетание «общая польза» отсутствует. Между тем нагрузка на наше государство, несущее тяжелое бремя социального обеспечения, снизилась бы, если бы реализация рассматриваемой нами концепции была основана на том, что индивид сам в состоянии обеспечить себе достойный уровень жизни, пользуясь принадлежащими ему экономическими правами и гарантиями. Но такая трактовка сущности социального государства заставила бы резко изменить существующие механизмы обеспечения «достойного развития человека» и переключить внимание на экономическую сферу общественной жизни, а перераспределение национального богатства кругу представителей крупного капитала дается непросто. ——————————— <10> Алейников Б. Н. Социальное государство и собственность // Государство и право. 2008. N 1. С. 8.
Второе положение, связанное с концепцией социального государства, — социальное партнерство. Определение его дает ст. 23 Трудового кодекса РФ: это система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Проблема в том, что данные нормы относятся к сфере труда и не исчерпывают всего многообразия отношений, возникающих между гражданином и государством. В сфере конституционного права социальное партнерство должно осуществляться в следующих формах, как считает В. Е. Чиркин: соглашения работников и работодателей, представленных их организациями, по экономическим вопросам, политических партий — по принципиальным вопросам жизни общества, принцип и порядок мирного разрешения социальных конфликтов, участие различных слоев населения в решении общенациональных задач <11>. ——————————— <11> См.: Чиркин В. Е. Социальное государство: юридические индикаторы // Российский юридический журнал. 2007. N 4. С. 54.
Следующий постулат — социально-экономическое равноправие индивидов и их общностей. Социальные и экономические права человека также неотчуждаемы и естественны, как личные, принадлежащие каждому от рождения. Уравнять всех и во всем — это утопическая мысль, но вполне реально предоставить индивидам равные социально-экономические возможности в соответствии с их статусом в обществе. Это одна из целей социального государства. Социальная справедливость — важнейший теоретический аспект концепции. Около трети рассматриваемых в Конституционном Суде жалоб относится, по существу, к вопросам ее обеспечения <12>. Практически это связано с решением вопросов инфраструктуры, установлением минимального размера оплаты труда, потребительской корзины: то ли минимум оказывается слишком мал, то ли корзина слишком «легкая». Между тем социальная справедливость — принцип, который социальное государство должно гарантировать. В. Е. Чиркин высказывает мысль, что данный тип государства выступает социально-политическим арбитром, так как регулирует экономическую, социальную, политическую и даже духовную сферы жизни общества. ——————————— <12> См.: Зорькин В. Д. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 1. С. 48.
При осуществлении этих позиций главным остается финансовый вопрос, поскольку без капиталовложений даже самая продуманная программа реформ начнет «буксовать». Ввиду этого невозможно существование социального государства без социально ориентированной экономики. Не умаляя значения вышеперечисленных принципов, автор полагает, что реализация концепции должна базироваться на формировании стабильной рыночной экономики, при которой граждане будут опираться на помощь государства не столько в смысле социальной поддержки в классическом ее понимании, сколько в создании условий для самостоятельного обеспечения гражданином своих потребностей. При воплощении в жизнь эта идея заставит направить государственные властные механизмы по другому руслу и позволит решить огромную массу задач в социальной сфере, но здесь есть проблема. Для граждан России остается доминирующей «установка «разочарованного патернализма»: люди не могут и не решаются чего-то требовать от государства, но ждут от него «отеческой заботы» и, разумеется, жалуются на недостаточность таковой» <13>. Другими словами, ориентации власти на социальное государство недостаточно, только при наличии движущей силы снизу изменения в социальной политике государства будут достижимы. ——————————— <13> Заостровцев А. П. Конституционная экономика, общественный договор и российское общество // Общественные науки и современность. 2008. N 1. С. 59.
Ошибочным является мнение, согласно которому государство, гарантируя гражданам социальные права и создавая условия для их свободного развития, делает это себе в ущерб. Опираясь на опыт зарубежных стран, отметим, что выбранный курс на социальную ориентацию экономики, осуществление принципов социального партнерства и справедливости спасли капиталистическое общество от разрушения (в эпоху мирового экономического кризиса) и определили дальнейший прогресс в развитии этих государств (как это было в послевоенной Германии). Правоведы оценивают сегодняшнее состояние социального государства в России на уровне первой половины 20-х годов XX в. Разработанная в 2004 г. концепция социального государства не реализуется <14>. Мы предприняли попытку найти адекватное современности понятие социального государства, определить его содержание и конституционное закрепление. Связать же между собой доктринальную и нормативную составляющие концепции социального государства и осуществить ее на практике — задача государства. ——————————— <14> См.: Основные проблемы социального развития России-78 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. N 15.
