ИЗ ПРАКТИКИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
Положение закона субъекта РФ, в соответствии с которым некоммерческой организации — объекту инфраструктуры поддержки малого предпринимательства предусмотрено выделение средств из регионального бюджета, признано не противоречащим закону.
Прокурор Омской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 3.5 подраздела 3 раздела 9 целевой программы Омской области «Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006 — 2009 годы» (далее — целевая программа), утвержденной Законом Омской области «О целевой программе Омской области «Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006 — 2008 годы», предусматривающего выделение бюджетных средств на формирование имущества фонда «Омский региональный фонд поддержки и развития малого предпринимательства» в размере 4 млн. руб.
В обоснование требования прокурор указал, что оспариваемая правовая норма противоречит положениям ст. ст. 65 — 80 Бюджетного кодекса РФ, не предусматривающих выделения бюджетных средств на формирование фонда имущества некоммерческих организаций, и ст. 31 ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», также не предусматривающей в перечне форм экономической поддержки, оказываемой органами государственной власти, выделение средств на формирование имущества этих организаций.
Решением Омского областного суда от 9 июля 2008 г. заявление прокурора удовлетворено.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 октября 2008 г. решение суда отменено в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, вследствие чего был применен закон, не подлежащий применению, и не применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению.
Из материалов дала видно, что согласно распоряжению правительства Омской области от 15 августа 2007 г. создана некоммерческая организация «Омский региональный фонд поддержки и развития малого предпринимательства» (далее — Фонд), единственный учредитель которой — Омская область, определен первоначальный имущественный взнос в размере 1,5 млн. руб., а также предусмотрена возможность увеличения этого взноса еще на 4 млн. руб.
Нормативное регулирование развития малого и среднего предпринимательства в РФ осуществляется, согласно ст. 2 ФЗ от 24 июля 2007 г. «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», в соответствии с этим Законом, другими федеральными законами, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в указанной сфере относится в соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 10 ФЗ от 24 июля 2007 г. формирование инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства в субъектах РФ и обеспечение ее деятельности.
Инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства включает в себя в том числе государственные и муниципальные фонды поддержки предпринимательства, что следует из ч. 2 ст. 15 указанного ФЗ.
Правовое положение участников гражданского оборота, в том числе порядок создания и деятельности фондов, определен ст. ст. 2, 48, 118 ГК, ст. ст. 1, 26 ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которым в числе источников формирования имущества некоммерческой организации (фонда) названы регулярные и единовременные поступления от учредителей.
Анализ действующего законодательства РФ приводит к выводу о том, что поскольку субъект РФ выступает учредителем регионального фонда, то имеет в отношении его обязательственные права. Публично-правовое образование вправе предоставлять как разовые, так и регулярные имущественные взносы, в том числе в виде денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности (формирования имущества) учрежденного им юридического лица.
При таких данных ошибочен вывод в решении суда о противоречии оспариваемого положения закона области ст. ст. 17 и 18 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», регулирующим финансовую и имущественную формы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, т. е. правоотношения, не являющиеся предметом рассмотрения по этому делу.
В соответствии со ст. 85 БК расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, в частности, при осуществлении полномочий по предметам ведения субъектов РФ, а также по предметам совместного ведения, указанным в п. п. 2 и 5 ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Поскольку выделение Фонду бюджетных средств в соответствии с целевой программой, утвержденной Законом Омской области «О целевой программе Омской области «Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006 — 2008 годы», стало выполнением обязанности по формированию имущества некоммерческой организации за счет единовременного поступления денежных средств от учредителя в соответствии со ст. 26 ФЗ «О некоммерческих организациях», то нет оснований полагать, что оспариваемый акт не соответствует положениям гл. 10 Бюджетного кодекса РФ.
При таких обстоятельствах вывод суда о противоречии оспариваемого положения правового акта нормам федерального законодательства ошибочен.
Определением суда кассационной инстанции решение суда первой инстанции отменено и постановлено новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявления.
Прекращение производства по делу о защите избирательных прав граждан признано незаконным.
Прокурор Болышечерниговского района Самарской области обратился в суд с заявлением в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц о защите избирательных прав граждан. Заявление мотивировано тем, что администрация муниципального района Большечерниговский не обеспечила охрану и условия для безопасного хранения и эксплуатации комплекса ГАС «Выборы» путем предоставления избирательной комиссии Самарской области ненадлежащего помещения для размещения оборудования, предназначенного для обработки информационных ресурсов ГАС «Выборы». Это обстоятельство, по мнению прокурора, способствует снижению гарантий безопасности и объективности выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, прямо нарушает избирательные права граждан на свободные, объективные и честные выборы, на беспрепятственный доступ к документированной информации о себе, конфиденциальность этой информации.
Решением Большечерниговского районного суда от 27 ноября 2007 г. заявление прокурора удовлетворено: администрация Большечерниговского района обязана обеспечить охрану и условия безопасного хранения и эксплуатации комплекса ГАС «Выборы» путем предоставления избирательной комиссии Самарской области помещения для размещения оборудования, предназначенного для автоматического комплекса ГАС «Выборы», с автоматической охранной и пожарной сигнализацией.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 15 января 2008 г. решение суда первой инстанции отменено, производство по делу прекращено.
Определением судьи Самарского областного суда от 14 мая 2008 г. в передаче представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции отказано.
В представлении заместитель Генерального прокурора РФ просил отменить определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 15 января 2008 г.
Определением судьи Верховного Суда РФ от 2 октября 2008 г. дело передано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 ноября 2008 г. определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 15 января 2008 г. отменено, решение Большечерниговского районного суда от 27 ноября 2007 г. оставлено без изменения.
Отменяя определение суда кассационной инстанции, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала следующее.
Основанием для отмены решения Большечерниговского районного суда от 27 ноября 2007 г. и прекращения производства по делу судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда сочла нарушение судом норм процессуального права, а именно то обстоятельство, что прокурор, обращаясь в суд в интересах неопределенного круга лиц, не указал, какие избирательные права нарушены. Кроме того, в силу ч. 2 ст. 259 ГПК прокурор не назван в числе лиц, имеющих право обратиться в суд в порядке ч. 2 ст. 259 ГПК.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ нашла эти выводы необоснованными и ставящими под сомнение законность оспариваемого определения судебной коллегии Самарского областного суда.
Основанием для обращения прокурора Большечерниговского района Самарской области в суд послужило то, что администрацией муниципального района Большечерниговский не обеспечена охрана и условия для безопасного хранения и эксплуатации комплекса ГАС «Выборы».
Между тем согласно п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
В силу ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ.
Обращаясь в суд с заявлением, прокурор Большечерниговского района указал, что бездействием органа местного самоуправления, который не обеспечил надлежаще оборудованное помещение для размещения комплекса ГАС «Выборы», нарушаются права неопределенного круга лиц — избирателей на свободные, объективные и честные выборы, на конфиденциальность информации о персональных данных избирателей, гарантированные п. 12 ст. 16 ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии со ст. 7 указанного Закона голосование на выборах является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля над волеизъявлением граждан.
Отсутствие охранной и пожарной сигнализации в помещении, в котором расположен комплекс ГАС «Выборы», влияет на уровень предусмотренных законом гарантий для избирателей на конфиденциальность информации, на сохранение тайны голосования.
Таким образом, вывод судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда о том, что прокурор не указал, какие конкретно избирательные права нарушаются бездействием администрации района, является необоснованным.
Также ошибочен вывод судебной коллегии областного суда о том, что ст. 259 ГПК не включает прокурора в перечень лиц, имеющих право на обращение в суд в защиту избирательных прав граждан. Так, в силу указанной статьи избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями органа государственной власти, органа местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан РФ, вправе обратиться с заявлением в суд.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ сочла возможным согласиться с доводами, изложенными прокурором в представлении о нарушении судом норм процессуального права, отменила обжалуемое определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 15 января 2008 г., оставив без изменения решение Большечерниговского районного суда от 27 ноября 2007 г.
Требования о включении в стаж работы в органах прокуратуры времени обучения в высшем учебном заведении в полном объеме для назначения пенсии признаны необоснованными.
Г. обратился в Первомайский районный суд г. Краснодара с заявлением о признании незаконным отказа прокуратуры края во включении в стаж работы в органах прокуратуры времени обучения в высшем учебном заведении, мотивировав свои требования тем, что он с 1 сентября 1970 г. по 22 июня 1975 г. обучался на юридическом факультете Кубанского государственного университета, после окончания обучения проходил военные сборы в войсковой части г. Майкопа (с 1 июля 1975 г. по 28 августа 1975 г.), затем работал в органах прокуратуры Мордовской АССР следователем, помощником прокурора, прокурором г. Ардатова. В 1981 г. он переведен в распоряжение прокурора Краснодарского края и проработал старшим помощником прокурора Тимашевского района, а затем прокурором Кущевского района. В 1989 г. переведен на работу в Азово-Черноморскую природоохранную прокуратуру (г. Симферополь), затем был назначен на должность Керченского межрайонного природоохранного прокурора, где проработал до 7 октября 1991 г.
Согласно произведенной калькуляции сроков выслуги (исчисление пенсионного стажа), составленной прокуратурой Краснодарского края 13 июля 2007 г., общий срок его выслуги в органах прокуратуры на день увольнения из органов прокуратуры СССР составил 17 лет 8 месяцев 6 дней (расчет произведен на основании Постановления Правительства РФ от 12 августа 1994 г. «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семьям», впервые вводившего для прокурорских работников пенсию по выслуге лет). При этом прокуратурой края ему было отказано во включении в указанный стаж учебы в Кубанском государственном университете в полном объеме (вместо зачтенных 2,5 лет).
Этот отказ заявитель посчитал незаконным, поскольку изданным на основе Постановления Президиума Верховного Совета РФ от 12 октября 1992 г. Приказом Генерального прокурора РФ от 12 апреля 1993 г. была изменена редакция п. 3.1 Положения о порядке и сроках выплаты доплат за выслугу лет работникам органов прокуратуры, в силу чего период учебы в высших учебных заведениях полностью включался в срок выслуги лет в органах прокуратуры.
Решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 13 ноября 2007 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 14 февраля 2008 г., заявление Г. удовлетворено.
Обратившись с надзорной жалобой в Верховный Суд РФ, прокуратура Краснодарского края, считая состоявшиеся по делу судебные постановления неправильными, просила их отменить.
По запросу судьи Верховного Суда РФ от 28 июля 2008 г. дело истребовано в Верховный Суд РФ для изучения по его материалам надзорной жалобы.
Определением судьи Верховного Суда РФ от 30 октября 2008 г. надзорная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ.
Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ пришла к выводу о том, что при рассмотрении дела суды допустили существенные нарушения норм материального права, выразившиеся в следующем.
В соответствии с п. 2 ст. 44 Закона о прокуратуре пенсионное обеспечение прокуроров и следователей, научных и педагогических работников и членов их семей осуществляется применительно к условиям, нормам и порядку, которые установлены законодательством РФ для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов их семей.
Виды, назначение, выплата пенсий и пособий, исчисление выслуги лет, а также перерасчет пенсий установлены Законом РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 22 сентября 1993 г., Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семьям».
Указанные нормативные правовые акты подлежали применению при решении вопроса об исчислении выслуги лет Г.
Согласно п. 1.2 Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, имеющим классные чины, и их семьям, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г., в выслугу лет для назначения пенсии в соответствии с п. «а» ст. 13 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» засчитывается также время обучения по юридической специальности, независимо от его формы, в образовательном учреждении высшего или среднего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, в общей сложности в пределах 5 лет из расчета 2 месяца учебы за 1 месяц службы.
Вывод суда первой инстанции о том, что на заявителя должен распространяться порядок учета стажа работы, установленный Приказом Генерального прокурора РФ от 12 апреля 1993 г. «О внесении изменений в Положение о порядке и сроках выплаты доплат за выслугу лет работникам органов прокуратуры», является неправильным, поскольку этим Приказом устанавливался порядок выплаты доплат работникам прокуратуры и не регулировался вопрос исчисления выслуги лет для назначения пенсии.
Кроме того, Г. уже не работал в органах прокуратуры, в связи с чем указанный Приказ не мог на него распространяться.
Принимая во внимание, что по делу не требовалось собирать или проводить дополнительную проверку доказательств, поскольку обстоятельства дела установлены судом первой инстанции полно и правильно, но допущена ошибка в применении норм материального права, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ вынесла новое решение об отказе в удовлетворении требований Г. о признании незаконным отказа прокуратуры Краснодарского края во включении периода учебы в стаж работы в органах прокуратуры.
