(Бутенко Е. И.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 1)
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ИНВАЛИДНОСТИ В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Е. И. БУТЕНКО
Бутенко Е. И., аспирант кафедры трудового права и права социального обеспечения Юридического института Томского государственного университета.
Инвалидность исходя из ст. 1 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» представляет собой такое нарушение здоровья человека со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, которое приводит к ограничению жизнедеятельности и вызывает необходимость социальной защиты такого субъекта. Ограничение жизнедеятельности может выражаться в полной или частичной утрате лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Социологами было сформулировано общее понятие ограничения жизнедеятельности: «Это любое ограничение или отсутствие (в результате нарушения) возможности осуществлять деятельность способом или в рамках, которые считают нормальными для человека данного возраста» <1>. ——————————— <1> Комплексная реабилитация инвалидов: Учеб. пособие для студ. вузов / Под ред. Т. В. Зозули. М., 2005. С. 28. Соответственно, инвалидность в социологии трактуется как социальная недостаточность, т. е. такие социальные последствия нарушения здоровья индивида, при которых он полностью или частично не может выполнять обычную для его положения роль в жизни (исходя из пола, возраста, социального и культурного положения). См. также: Ярская-Смирнова Е. Р., Наберушкина Э. К. Социальная работа с инвалидами. 2-е изд., перераб. и доп. СПб., 2004. С. 9, 15 — 21. Обзор различных моделей инвалидности см.: Блинков Ю. А., Ткаченко В. С., Клушина Н. П. Медико-социальная экспертиза лиц с ограниченными возможностями. Ростов-на-Дону, 2002. С. 8 — 13.
Для права социального обеспечения инвалидность является прежде всего самостоятельным юридическим фактом, порождающим, как правило, в совокупности с другими обстоятельствами право на получение того или иного социального предоставления. В этом аспекте инвалидность имеет значение в первую очередь для пенсионного обеспечения, поскольку является основанием предоставления пенсии по инвалидности. Кроме того, инвалидность является основанием получения ежемесячной денежной выплаты в соответствии со ст. 28.1 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ». Согласно ст. 5 ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» инвалиды, нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению, имеют право на социальное обслуживание, осуществляемое в государственном и негосударственном секторах системы социального обслуживания. На основе этих примеров можно сделать вывод, что инвалидность имеет важное значение в самых различных институтах права социального обеспечения, а также в подотрасли пенсионного права. Поэтому обращение к процедуре установления инвалидности является достаточно обоснованным и логичным, особенно принимая во внимание, что по состоянию на 1 января 2006 г. общая численность инвалидов в нашей стране составила около 12546000 человек <2>. ——————————— <2> См.: Российский статистический ежегодник. 2006. М.: Росстат, 2006. С. 278. См. также: Ярская-Смирнова Е. Р., Наберушкина Э. К. Указ. соч. С. 21 — 29.
Порядок признания лица инвалидом регулируется соответствующими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95. Данный документ раскрывает содержание условий, при которых гражданин может быть признан инвалидом, определяет срок установления инвалидности, порядок проведения медико-социальной экспертизы (далее — МСЭ), переосвидетельствования, обжалования решения бюро МСЭ. Как правило, гражданин направляется на МСЭ организацией, оказывающей лечебно-профилактическую помощь, т. е. лечебным учреждением (больницей, поликлиникой и т. п.). Такое направление выдается после проведения необходимых диагностических, лечебных и реабилитационных мероприятий при наличии данных, подтверждающих стойкое нарушение функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами. Это объясняется тем, что для признания инвалидом простого расстройства здоровья недостаточно; оно должно носить стойкий характер, т. е. не поддаваться лечению обычно применяемыми приемами и средствами. Форма соответствующего направления утверждена Приказом Минздравсоцразвития России от 31 января 2007 г. N 77. В направлении указываются данные о гражданине (фамилия, имя, отчество, пол, дата рождения, основная профессия и др.), направляемом на МСЭ, в том числе сведения о состоянии здоровья, отражающие степень нарушения функций органов и систем, состояние компенсаторных возможностей организма, а также результаты проведенных реабилитационных мероприятий. Направление подписывается членами врачебной (клинико-экспертной) комиссии, принявшей решение о направлении гражданина на МСЭ. Вместе с направлением выдается также обратный талон, в котором после прохождения экспертизы указываются основные сведения о состоянии здоровья обследуемого (диагноз, имеющиеся осложнения, виды нарушений функций организма и степень их выраженности и др.), а также решение о признании инвалидом либо причины отказа в установлении инвалидности. Обратный талон подлежит возврату в учреждение здравоохранения, выдавшее направление на МСЭ. Как подчеркивается в литературе, должна быть изжита практика отказа в выдаче направления на МСЭ только на том основании, что врачи того или иного учреждения здравоохранения не видят оснований для установления лицу инвалидности, равно как и предрешение ими вопроса о том, какая группа инвалидности должна быть установлена МСЭК <3>. Это недопустимо с точки зрения врачебной этики и является нарушением законных интересов гражданина. ——————————— <3> Блинков Ю. А., Ткаченко В. С., Клушина Н. П. Указ. соч. С. 81.
Гражданин может быть направлен на МСЭ не только лечебным учреждением, но и органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, или органом социальной защиты населения (п. п. 15, 17 Правил признания лица инвалидом). Орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, а также орган социальной защиты населения вправе направлять на медико-социальную экспертизу гражданина, имеющего признаки ограничения жизнедеятельности и нуждающегося в социальной защите, при наличии у него медицинских документов, подтверждающих нарушения функций организма вследствие заболеваний, последствий травм или дефектов. В направлении <4> указываются данные о гражданине, место и адрес работы, социальная категория, профессия, семейное положение, роль в семье, вид имеющегося жилья, признаки ограничения жизнедеятельности, указывающие на необходимость социальной защиты, с приложением перечня подтверждающих медицинских документов. ——————————— <4> Форма направления на МСЭ, выдаваемого органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, или органом социальной защиты населения, утверждена Приказом Минздравсоцразвития России от 25 декабря 2006 г. N 874.
В случае отказа в выдаче направления на МСЭ соответствующий орган или учреждение выдает гражданину справку, на основании которой гражданин (его законный представитель) имеет право обратиться в бюро МСЭ самостоятельно. В этом случае специалисты бюро проводят осмотр гражданина и по его результатам составляют программу дополнительного обследования гражданина и проведения реабилитационных мероприятий, после выполнения которой рассматривают вопрос о наличии у него ограничений жизнедеятельности. Установление инвалидности осуществляется специализированными государственными учреждениями — бюро МСЭ <5>. Система этих учреждений имеет три уровня. Основная часть работы по признанию граждан инвалидами выполняется районными (городскими) бюро МСЭ, являющимися филиалами главного бюро. Бюро МСЭ создаются с учетом численности того или иного административно-территориального образования из расчета одно учреждение на 70 — 90 тыс. человек при условии освидетельствования от 1,8 до 2 тыс. человек в год <6>. В 2007 г. общее число граждан, освидетельствованных филиалами ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Томской области», составило 25455 человек, из которых 18612 человек были признаны инвалидами (73,1%) <7>. С учетом сложившихся социально-демографических, географических и других особенностей регионов бюро МСЭ могут создаваться из иного расчета численности населения и подлежащих освидетельствованию граждан. ——————————— <5> Бюро МСЭ определяет группу и причины инвалидности, время ее наступления, а также степень ограничения способности к трудовой деятельности в отношении всех субъектов. Военно-врачебные комиссии обязаны выявлять и аргументировать факт отсутствия связи увечья или заболевания военнослужащего с исполнением обязанностей военной службы, тогда как определение группы и причины инвалидности, времени ее наступления и периода, а также степени ограничения способности к трудовой деятельности отнесено к компетенции МСЭК (ст. ст. 20, 21 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»). Кроме того, в РФ созданы и действуют межведомственные экспертные советы, основной задачей которых является установление причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан с воздействием радиационных факторов, однако факт инвалидности при этом также устанавливается МСЭК. См.: Положение о межведомственном экспертном совете по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан, подвергшихся воздействию радиационных факторов (утверждено Приказом Минздравсоцразвития России от 21 апреля 2005 г. N 289). <6> См.: п. 3 Постановления Правительства РФ «О порядке организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы» от 16 декабря 2004 г. N 805. <7> Здесь и далее информация о показателях инвалидности в Томской области приводится в соответствии со статистическим сборником «Показатели инвалидности в Томской области. 2007 год».
Как правило, бюро МСЭ создаются на базе существующих учреждений здравоохранения (больниц, поликлиник, госпиталей). В зависимости от уровня, структуры заболеваемости и инвалидности создаются бюро МСЭ общего, специализированного (для освидетельствования больных туберкулезом, лиц с психическими расстройствами, заболеваниями и дефектами органов зрения, онкологическими заболеваниями, детей и др.) и смешанного профиля. В состав медико-социальной экспертной комиссии входят три врача различных специальностей <8>, специалисты по реабилитации и социальной работе, психолог, а также медсестра, медицинский регистратор и шофер <9>. При проведении сложных экспертиз к работе штатного персонала бюро могут привлекаться специалисты других отраслей знаний (консультанты), участвующие в заседании комиссии на праве совещательного голоса. На практике в качестве таких консультантов чаще всего привлекаются специалисты по функциональной диагностике, профориентации, физиологии труда, педагоги, сурдопереводчики <10>. ——————————— <8> Традиционно в состав экспертов входят терапевт, невропатолог и хирург, что соответствует принятой в медицине классификации болезней: нервные болезни и неврологические состояния входят в компетенцию невропатолога, нарушения опорно-двигательного аппарата и костно-мышечной системы — в компетенцию хирурга, внутренние болезни — в компетенцию терапевта. См.: Блинков Ю. А., Ткаченко В. С., Клушина Н. П. Указ. соч. С. 66. <9> См.: Антипьева Н. В. Социальная защита инвалидов в РФ: Правовое регулирование: Учеб. пособие для студ. вузов. М., 2002. С. 41 — 42. <10> См.: Экономика и управление здравоохранением: Учебник / Л. Ю. Трушкина, Р. А. Тлепцеришев, А. Г. Трушкин и др. 4-е изд. Ростов-на-Дону, 2005. С. 257.
Медико-социальная экспертиза может проводиться на дому в случае, если гражданин не может явиться в бюро МСЭ по состоянию здоровья, что подтверждается заключением организации, оказывающей лечебно-профилактическую помощь, или в стационаре, где гражданин находится на лечении, или заочно по решению соответствующего бюро. Например, в 2007 г. филиалами Главного бюро МСЭ по Томской области было проведено 369 выездных заседаний (19,1% от общего числа заседаний, связанных с освидетельствованием граждан). Медико-социальная экспертиза проводится по заявлению гражданина (его законного представителя). Заявление подается в бюро МСЭ на имя руководителя в письменной форме с приложением направления на медико-социальную экспертизу, выданного организацией, оказывающей лечебно-профилактическую помощь (органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, органом социальной защиты населения), и медицинских документов, подтверждающих нарушение здоровья. После изучения представленных документов они регистрируются и гражданину выдается или высылается по почте приглашение-вызов на МСЭ. Такая процедура целесообразна при проживании гражданина в другой местности, чтобы он мог в спокойной обстановке подготовиться к освидетельствованию. Это также позволяет регулировать число освидетельствуемых в течение рабочего дня. Как правило, на одного человека отводится 20 — 30 минут рабочего времени, поэтому в течение рабочего дня члены МСЭК могут принять решения по делам 16 — 18 граждан <11>. Так, в Томской области в 2007 г. средняя нагрузка на одно заседание МСЭК составила 13,2 человека (для сравнения — в 2006 г. этот показатель был 13,8 человека). В приглашении указываются время и место проведения МСЭ, а также перечень документов, которые гражданин должен иметь с собой (паспорт, трудовая книжка, медицинские документы и др.). Если гражданин имеет трудности в самообслуживании, то при освидетельствовании целесообразно присутствие сопровождающего его лица для оказания необходимой помощи. ——————————— <11> Блинков Ю. А., Ткаченко В. С., Клушина Н. П. Указ. соч. С. 84.
Медико-социальная экспертиза проводится специалистами бюро МСЭ путем обследования гражданина, изучения представленных им документов, анализа социально-бытовых, профессионально-трудовых, психологических и других данных гражданина. Врачи-эксперты изучают представленные медицинские документы, собирают анамнез больного (собственная характеристика его состояния), проводят личный осмотр, вносят соответствующие записи в медицинские документы. Процедура освидетельствования происходит в кабинете, в котором размещаются все специалисты, хотя иногда такой порядок может вызвать определенные затруднения (например, в работе психолога необходима атмосфера доверия между ним и освидетельствуемым гражданином, которой намного проще достичь при отсутствии посторонних лиц). При необходимости врач может запросить дополнительные сведения. При оценке состояния здоровья человека, определении степени выраженности ограничений основных категорий жизнедеятельности, а также степени ограничения способности к трудовой деятельности применяются классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы (утверждены Приказом Минздравсоцразвития от 22 августа 2005 г. N 535) <12>. Следует отметить, что на практике нередко возникают трудности, связанные с «переводом» медицинского диагноза в правовую категорию. Если с медицинской оценкой состояния здоровья гражданина у экспертов бюро МСЭ трудностей и разногласий обычно не возникает, то этого нельзя сказать о присваиваемых степенях ограничения жизнедеятельности. Например, один эксперт полагает, что лицу нужно установить I-ю степень ограничения способности к самообслуживанию, а, по мнению другого, налицо II-я степень. Это происходит как из-за субъективного, человеческого фактора, так и в силу того, что невозможно предусмотреть в законодательстве четкий алгоритм определения этих степеней, это можно сделать только путем общих, подчас абстрактных формулировок, с неизбежностью порождающих разногласия. Решение же принимается простым большинством голосов. ——————————— <12> По вопросам, касающимся медицинских аспектов процедуры установления инвалидности, см., напр.: Врачебно-трудовая экспертиза и социально-трудовая реабилитация инвалидов: Сб. науч. тр. / ЦИЭТИН. 1974. Вып. 1; Врачебно-трудовая экспертиза и социально-трудовая реабилитация инвалидов: Сб. науч. тр. / ЦИЭТИН. 1975. Вып. 2.
В литературе обращается внимание, что деятельность врачей-экспертов МСЭК существенно отличается от работы лечащих врачей. Действия врачей МСЭК «направлены не столько на выявление наличия болезни, дефекта, сколько на определение остаточных возможностей освидетельствуемого лица, стойкости его патологических отклонений, ограничивающих жизнедеятельность» <13>. ——————————— <13> Блинков Ю. А., Ткаченко В. С., Клушина Н. П. Указ. соч. С. 67.
В проведении МСЭ гражданина по приглашению руководителя бюро МСЭ могут участвовать с правом совещательного голоса представители государственных внебюджетных фондов, Федеральной службы по труду и занятости, а также специалисты соответствующего профиля (консультанты). Решение о признании гражданина инвалидом либо об отказе в признании его инвалидом принимается простым большинством голосов специалистов, проводивших МСЭ, на основе обсуждения результатов обследования. Решение объявляется гражданину, проходившему медико-социальную экспертизу (его законному представителю), в присутствии всех специалистов, которые в случае необходимости дают по нему разъяснения. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением, что «решение ВТЭК <14> не является юридическим фактом, входящим в сложный юридический состав, вызывающий движение (возникновение, изменение, прекращение) пенсионного правоотношения. ВТЭК лишь фиксирует существующее фактическое состояние — состояние инвалидности, с которым закон связывает право на пенсию» <15>. Решение экспертной комиссии (акт МСЭ) является лишь правоподтверждающим документом, документально оформляющим результат проведенного экспертного обследования, тогда как юридическим фактом выступает сама инвалидность, своего рода социальная неполноценность, недостаточность человека. ——————————— <14> Врачебно-трудовая экспертная комиссия — так именовались учреждения, к ведению которых было отнесено установление инвалидности, в течение социалистического этапа развития права социального обеспечения. Это наименование очень точно отражало подход законодателя: инвалидность всегда предполагала неспособность к труду, оцениваемую с использованием медицинских критериев. <15> Тарасова В. А. Юридические факты в области пенсионного обеспечения. М., 1974. С. 64. М. И. Флястер обратил внимание на такую функцию решения экспертной комиссии, как регулирование труда инвалида. См.: Флястер М. И. Трудовые права инвалидов (вопросы социального обеспечения и условия труда). М., 1968. С. 36 — 55.
По результатам МСЭ гражданина составляется акт, который подписывается руководителем соответствующего бюро и специалистами, принимавшими решение, а затем заверяется печатью. Заключения консультантов, привлекаемых к проведению МСЭ, перечень документов и основные сведения, послужившие основанием для принятия решения, заносятся в акт медико-социальной экспертизы гражданина или приобщаются к нему. Срок хранения акта медико-социальной экспертизы гражданина составляет 10 лет. В случаях, требующих специальных видов обследования гражданина в целях установления структуры и степени ограничения жизнедеятельности (в том числе степени ограничения способности к трудовой деятельности), реабилитационного потенциала, а также получения иных дополнительных сведений, может составляться программа дополнительного обследования, которая утверждается руководителем соответствующего бюро МСЭ. Указанная программа доводится до сведения гражданина, проходящего МСЭ, в доступной для него форме. Программа дополнительного обследования может предусматривать проведение необходимого дополнительного обследования в медицинской, реабилитационной организации, получение заключения главного бюро или Федерального бюро, запрос необходимых сведений, проведение обследования условий и характера профессиональной деятельности, социально-бытового положения гражданина и другие мероприятия. После получения данных, предусмотренных программой дополнительного обследования, специалисты бюро МСЭ принимают решение о признании гражданина инвалидом либо об отказе в признании его инвалидом. В случае отказа гражданина (его законного представителя) от дополнительного обследования и предоставления требуемых документов решение МСЭК принимается на основании имеющихся данных, о чем делается соответствующая запись в акте медико-социальной экспертизы гражданина. Для гражданина, признанного инвалидом, специалистами бюро МСЭ разрабатывается также индивидуальная программа реабилитации, которая утверждается руководителем соответствующего бюро <16>. Например, за 2007 г. специалистами филиалов Главного бюро МСЭ по Томской области была разработана 18461 программа реабилитации. ——————————— <16> Форма индивидуальной программы реабилитации утверждена Приказом Минздравсоцразвития России от 29 ноября 2004 г. N 287. В данном документе, в частности, указываются меры медицинской, профессиональной, социальной, психолого-педагогической реабилитации. По окончании срока выполнения данной программы составляется заключение о выполнении индивидуальной программы реабилитации, в котором отражаются достигнутые результаты. См. также: Блинков Ю. А., Ткаченко В. С., Клушина Н. П. Указ. соч. С. 134 — 200; Белов В. П., Ефимов И. Н. Методология врачебно-экспертного обследования и принципы реабилитации инвалидов // Врачебно-трудовая экспертиза и социально-трудовая реабилитация инвалидов: Сб. науч. тр. / ЦИЭТИН. 1975. Вып. 2. С. 5 — 23. Нужно отметить, что результат реабилитационных мероприятий в значительной степени зависит от самого инвалида. Нередко инвалиды не заинтересованы в реализации своего права на реабилитацию в силу боязни утраты льгот и средств к существованию.
Выписка из акта МСЭ гражданина, признанного инвалидом, направляется соответствующим бюро МСЭ в орган, осуществляющий его пенсионное обеспечение, в 3-дневный срок со дня принятия решения о признании гражданина инвалидом. Сведения обо всех случаях признания инвалидами военнообязанных или граждан призывного возраста представляются бюро МСЭ в соответствующие военные комиссариаты. Гражданину, признанному инвалидом, выдается справка, подтверждающая факт установления инвалидности, с указанием группы инвалидности и степени ограничения способности к трудовой деятельности либо с указанием группы инвалидности без ограничения способности к трудовой деятельности, причины инвалидности, срока, на который она установлена <17>, а также индивидуальная программа реабилитации. ——————————— <17> Форма справки, подтверждающей факт установления инвалидности, а также форма выписки из акта освидетельствования гражданина, признанного инвалидом, утверждены Постановлением Минтруда России от 30 марта 2004 г. N 41.
Гражданину, не признанному инвалидом, по его желанию выдается справка о результатах медико-социальной экспертизы. Гражданину, имеющему документ о временной нетрудоспособности и признанному инвалидом, группа инвалидности и дата ее установления проставляются в указанном документе. Как правило, инвалидность устанавливается на определенный срок, по истечении которого инвалид должен пройти переосвидетельствование, по результатам которого ему может быть сохранена или изменена группа инвалидности, а также может быть установлено восстановление его здоровья, исключающее признание данного лица инвалидом. Переосвидетельствование инвалидов I группы проводится 1 раз в 2 года, инвалидов II и III группы — 1 раз в год, а детей-инвалидов — 1 раз в течение срока, на который ребенку установлена категория «ребенок-инвалид». Переосвидетельствование гражданина, инвалидность которому установлена без указания срока переосвидетельствования, может проводиться по его личному заявлению (заявлению его законного представителя), либо по направлению организации, оказывающей лечебно-профилактическую помощь, в связи с изменением состояния здоровья, либо при осуществлении главным бюро, Федеральным бюро контроля за решениями, принятыми соответственно бюро, главным бюро. Переосвидетельствование инвалида может осуществляться заблаговременно, но не более чем за 2 месяца до истечения установленного срока инвалидности. Переосвидетельствование инвалида ранее установленного срока проводится по его личному заявлению (заявлению его законного представителя), либо по направлению организации, оказывающей лечебно-профилактическую помощь, в связи с изменением состояния здоровья, либо при осуществлении главным бюро, Федеральным бюро контроля за решениями, принятыми соответственно бюро, главным бюро. Например, в Томской области в 2007 г. в порядке контроля было освидетельствовано Главным бюро МСЭ 76 человек, при этом 10 решений бюро МСЭ было изменено (за 2006 г. эти показатели составили соответственно 98 и 13). В Томской области контроль над деятельностью первичных бюро МСЭ осуществляется Главным бюро МСЭ в соответствии с годовым планом по графику, с ежегодной проверкой каждого филиала. По результатам проверок, проведенных в 2007 г., было отмечено, что в основном медико-экспертные документы оформляются согласно установленным требованиям, а экспертные решения выносятся в соответствии с нормативно-правовыми документами по МСЭ. Однако имеют место случаи, когда неполно, нечетко оформляются медицинские акты, недостаточно сведений, подтверждающих клинико-экспертный диагноз, профессионально-трудовые данные, что ведет к тому, что экспертные решения выглядят неубедительными. С целью улучшения качества МСЭ Главным бюро МСЭ по Томской области регулярно проводятся совещания для специалистов («Единый методический день») по различным вопросам МСЭ, разборы сложных экспертных случаев, во время выездных проверок эксперты Главного бюро проводят совещания с врачами районных больниц, ежегодно проводятся совместные совещания с учреждениями, участвующими в реабилитации инвалидов (Фонд социального страхования, протезно-ортопедическое предприятие и др.), специалисты по МСЭ принимают активное участие в региональных и межрегиональных научно-практических конференциях, проводимых в Томской области. Гражданин (его законный представитель) может обжаловать решение бюро в Главное бюро в месячный срок на основании письменного заявления, подаваемого в бюро, проводившее МСЭ, либо непосредственно в Главное бюро. Бюро, проводившее МСЭ гражданина, в 3-дневный срок со дня получения заявления направляет его со всеми имеющимися документами в Главное бюро. Главное бюро не позднее 1 месяца со дня поступления заявления гражданина проводит его медико-социальную экспертизу и на основании полученных результатов выносит соответствующее решение. Так, в 2007 г. Главным бюро МСЭ по Томской области было рассмотрено 411 жалоб, в 64 случаях (15,6%) решение бюро МСЭ было изменено. В целом граждане довольно активно пользуются правом на обжалование решений бюро МСЭ в Главное бюро, что говорит о целесообразности данного способа защиты. В случае обжалования гражданином решения Главного бюро главный эксперт по медико-социальной экспертизе по соответствующему субъекту Российской Федерации с согласия гражданина может поручить проведение его медико-социальной экспертизы другому составу специалистов Главного бюро. Решение Главного бюро может быть обжаловано в месячный срок в Федеральное бюро на основании заявления, подаваемого гражданином (его законным представителем) в Главное бюро, проводившее медико-социальную экспертизу, либо в Федеральное бюро. Нужно отметить, что п. 32 Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (утверждены Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г. N 789) предусмотрена возможность обжалования решения Главного бюро МСЭ в орган социальной защиты населения субъекта РФ, который может поручить проведение переосвидетельствования пострадавшего другому составу специалистов необходимого профиля указанного учреждения. Эта норма, хотя формально и не отменена, противоречит Правилам признания лица инвалидом (раздел VI), Постановлению Правительства РФ «О порядке организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы» и фактически не применяется. Подобный порядок обжалования имел право на существование, когда вопросами установления инвалидности занимались ВТЭК, организационно входившие в систему органов социального обеспечения субъекта РФ, но в настоящее время он устарел и не подлежит применению. Федеральное бюро не позднее 1 месяца со дня поступления заявления гражданина проводит его медико-социальную экспертизу и на основании полученных результатов выносит соответствующее решение. Решения бюро, Главного бюро, Федерального бюро могут быть обжалованы в суд гражданином (его законным представителем) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При этом довольно часто суды назначают судебно-медицинскую экспертизу с целью определения состояния здоровья истца, проводимую экспертами в области МСЭ из другого региона (например, в Главном бюро МСЭ соседней области). Такая практика объясняется тем, что для установления состояния инвалидности необходимы не просто медицинские, а узкоспециальные знания именно в области экспертизы инвалидности. Согласно п. 6 Постановления Правительства РФ N 805 «О порядке организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы» Федеральное и Главное бюро МСЭ имеют право проводить по собственной инициативе повторное освидетельствование граждан, прошедших первичное освидетельствование в нижестоящих бюро МСЭ (главном бюро и бюро МСЭ соответственно), и при наличии оснований изменять либо отменять решения бюро. Данная норма корреспондирует п. 39 Правил признания лица инвалидом, согласно которому предусмотрено переосвидетельствование инвалидов в порядке контроля, осуществляемого вышестоящими бюро. Однако порядок реализации данных норм порождает множество вопросов. Во-первых, законодательство не устанавливает основания для повторного освидетельствования. Во-вторых, непонятно, будут ли компенсироваться инвалиду расходы на проезд, проживание и питание, связанные с таким освидетельствованием, поскольку вышестоящие бюро могут находиться в другом районе субъекта РФ или даже в другом субъекте (Федеральное бюро), а для освидетельствования по общему правилу требуется личное присутствие гражданина. Если Федеральное бюро МСЭ, расположенное в Москве, примет решение о повторном освидетельствовании гражданина, признанного инвалидом, скажем, Главным бюро Амурской области или Приморского края, то для освидетельствуемого лица, зачастую имеющего в качестве единственного источника существования лишь пенсию по инвалидности, это повлечет такие расходы, понести которые оно просто не сможет. В-третьих, и это самое главное, такое повторное освидетельствование нарушает принцип стабильности правового статуса инвалида, поскольку над ним постоянно висит дамоклов меч повторного прохождения процедуры установления инвалидности и, как возможное следствие, утраты статуса инвалида, с которым законодательство связывает право на получение различных социально-обеспечительных предоставлений. По сути, человек может оказаться вообще без всяких средств к существованию, один на один со своей бедой (например, трудиться он не может по состоянию здоровья, но оно не настолько тяжелое, чтобы гражданин мог быть признан инвалидом), что абсолютно недопустимо в государстве, провозглашающем себя социальным (ст. 7 Конституции РФ). Кроме того, в случае отмены решения нижестоящего бюро в связи с необоснованным признанием им лица инвалидом также возникают вопросы о компенсации ущерба, причиненного органам социального обеспечения. Будет ли такая обязанность возлагаться на бюро МСЭ, принявшее необоснованное решение, остается неясным <18>. ——————————— <18> См.: Антипьева Н. В. Правовой статус учреждений медико-социальной экспертизы… С. 58 — 60.
——————————————————————
Вопрос: Подполковник запаса, прописан и проживаю в Санкт-Петербурге. Увольнялся в запас из войсковой части Минобороны России, дислоцированной в Республике Армения. В части получал ежемесячную денежную выплату как ветеран боевых действий, есть запись в денежном аттестате. В районном управлении ПФР г. Санкт-Петербурга денежный аттестат не смотрели, отправили запросы в фонд социального страхования Республики Армения. Из-за отсутствия ответов не могу получить причитающуюся мне по Закону от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ компенсацию. («Право в Вооруженных Силах», 2010, N 1)
Вопрос: Подполковник запаса, прописан и проживаю в Санкт-Петербурге. Увольнялся в запас из войсковой части Минобороны России, дислоцированной в г. Гюмри Республики Армения. По 8 марта 2009 года в части получал ежемесячную денежную выплату как ветеран боевых действий, о чем была сделана запись в денежном аттестате. В управлении Пенсионного фонда Российской Федерации в Невском районе г. Санкт-Петербурга денежный аттестат не изъявили желание посмотреть, а отправили уже два запроса на имя руководителя государственного фонда социального страхования Республики Армения, таков порядок. Ответов нет, и нет никакой гарантии, что они придут. В итоге я в течение длительного периода времени не могу получить причитающуюся мне по закону компенсацию, и когда это произойдет — неизвестно. Кроме того, при нынешней инфляции стоимость компенсации со временем существенно уменьшается. Поверьте на слово, в таком положении не один я. Подскажите, пожалуйста, что надо предпринять, как получить положенную по Закону (от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) выплату. Очень прошу ответить.
Ответ: В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ «О ветеранах» право на ежемесячную денежную выплату имеют, в частности, ветераны боевых действий (ст. 23.1). В развитие указанной нормы Закона издан Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 30 ноября 2004 г. N 294 «Об утверждении Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации». В соответствии с правилами, содержащимися в Порядке осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации, утвержденном указанным Приказом, граждане подают письменное заявление о назначении ежемесячной денежной выплаты в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации по месту жительства. Граждане могут обращаться за ежемесячной денежной выплатой в любое время после возникновения права на нее путем подачи соответствующего заявления со всеми необходимыми документами. Ежемесячная денежная выплата назначается со дня обращения за ней, но не ранее возникновения права на указанную выплату. Днем обращения за назначением ежемесячной денежной выплаты считается день приема территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации заявления со всеми необходимыми документами. При направлении заявления и всех необходимых документов по почте днем обращения за ежемесячной денежной выплатой считается дата, указанная на почтовом штемпеле организации федеральной почтовой связи по месту отправления данного заявления. Решение о назначении ежемесячной денежной выплаты в размере, предусмотренном законодательством Российской Федерации, выносится территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации не позднее чем через 10 дней со дня приема этого заявления со всеми необходимыми документами. Ежемесячная денежная выплата начисляется с учетом волеизъявления гражданина об отказе от получения социальных услуг (социальной услуги), предусмотренных Федеральным законом «О государственной социальной помощи». Заявление об отказе от получения социальных услуг (социальной услуги) подается гражданином в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации ежегодно в срок до 1 октября текущего года лично или иным способом. Начисленные суммы ежемесячной денежной выплаты, которые не были востребованы гражданином своевременно, выплачиваются за прошедшее время не более чем за три года, предшествующие обращению за их получением. Ежемесячная денежная выплата, не полученная гражданином своевременно по вине органов, осуществляющих указанную выплату, выплачивается за прошедшее время без ограничения каким-либо сроком. При этом в соответствии с указанным нормативным правовым актом к заявлению гражданина (ветерана боевых действий), обратившегося за назначением ежемесячной денежной выплаты в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ «О ветеранах», должны быть приложены документы: — удостоверяющие личность, возраст, место жительства, принадлежность к гражданству; — о признании ветераном боевых действий, указанным в подп. 1 — 4 п. 1 ст. 3 Закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ. Кроме того, в необходимых случаях прилагаются документы: — о месте пребывания или фактического проживания на территории Российской Федерации; — удостоверяющие личность и полномочия законного представителя (усыновителя, опекуна, попечителя). При этом в качестве документа, подтверждающего статус ветерана боевых действий, указанного в подп. 1 — 4 п. 1 ст. 3 Закона от 12 января 1995 г., принимается удостоверение ветерана боевых действий, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 763, или свидетельство о праве на льготы, выданное в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 января 1983 г. N 59-27. К сожалению, управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Санкт-Петербурге не имеет права назначить Вам выплату до получения документального подтверждения прекращения производства Вам выплаты по предыдущему месту жительства. По предыдущему месту жительства (при прохождении военной службы в Армении) выплата Вам производилась в соответствии с Порядком, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 329. При этом сведения о Вас должны были содержаться в специальном сегменте Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, Порядок ведения которого предусмотрен Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 20 декабря 2004 г. N 317. Процедура осуществления сверки данных в целях предотвращения фактов дублирования информации о получателях ежемесячной денежной выплаты осуществляется в соответствии с Соглашением между Министерством обороны Российской Федерации и Пенсионным фондом Российской Федерации. В связи с изложенным представляется, что управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Санкт-Петербурге в Вашем случае должно было обратиться с запросом в уполномоченный в соответствии с указанным Соглашением орган Министерства обороны Российской Федерации.
С. В.Шанхаев Кандидат юридических наук, капитан юстиции, преподаватель Военного университета
