(Лескова Ю. Г.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 1)
ПРАВО ПЕНСИОНЕРА НА ДОСТОЙНУЮ ПЕНСИЮ (В АСПЕКТЕ НОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)
Ю. Г. ЛЕСКОВА
Лескова Ю. Г., доцент кафедры гражданского и предпринимательского права СамГУ, кандидат юридических наук.
Конституция РФ провозглашает РФ социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека (ст. 7). Одним из приоритетных направлений любого государства, безусловно, является создание достойной жизни лицам пенсионного возраста. По мнению Ю. В. Беляниновой, «пенсионная реформа полностью соответствует требованиям Конституции, что показывает практическое исполнение ФЗ от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» на протяжении уже значительного времени» <1>. Не все ученые, специалисты в сфере пенсионного права, а также сами пенсионеры соглашаются с такой позицией. Большинство наших сограждан считают, что современное пенсионное законодательство не позволяет решить задачу сохранения после выхода на пенсию уровня жизни, соизмеримого с доходом в период трудовой деятельности <2>. На практике такая позиция четко прослеживается в банковской деятельности. Например, одним из распространенных требований, предъявляемых банками (например, в Первом объединенном банке, Райффайзен-банке, Акбарс-банке и др.), является определенный возраст заемщика — кредит выдается гражданам, максимальный возраст которых определяется условием, что к моменту погашения последнего платежа по кредиту возраст не будет превышать пенсионного возраста, установленного законодательством РФ <3>. Такое требование связано не только с тем, что средняя продолжительность жизни в России 70 — 75 лет (поскольку кредиты могут быть краткосрочными (потребительскими) и заемщик может спокойно расплатиться до момента достижения им 70 — 75 лет), но и с тем, что лицо, достигшее пенсионного возраста, получающее только пенсию, гарантированную государством, вряд ли рассматривается как платежеспособный заемщик. И в этой связи справедливым оказываются слова Президента РФ Д. А. Медведева: «Нам необходимо грамотно выстроить пенсионную систему, которая бы действительно обеспечила нашим людям достойную старость, чтобы выход на пенсию перестал ассоциироваться с концом жизни, с бедностью и социальной неустойчивостью» <4>. В своем Послании Федеральному Собранию от 25 мая 2009 г. Президент РФ подчеркнул: «Пенсионная система должна обеспечивать достойный уровень жизни граждан пожилого возраста… Должна быть ликвидирована бедность среди пенсионеров…» <5>. Что же предпринято в настоящее время законодателем, чтобы действительно разрешить проблему бедности пенсионеров в нашей стране? ——————————— <1> Белянинова Ю. В. Комментарий к ФЗ от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (постатейный) // КонсультантПлюс. <2> См.: Выговская И. Г. Пенсионное обеспечение как основа социальной политики в РФ // Социальное и пенсионное право. 2009. N 1. <3> См.: Фальковская Я. М. Механизм проведения кредитных операций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 10. <4> Январские тезисы Дмитрия Медведева // Российская газета. 2008. 24 января. <5> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах» // Парламентская газета. 29.05.2009. N 28.
С 1 января 2010 г. многие нормы пенсионного законодательства действуют в новой редакции. И одним из направлений повышения уровня жизни пенсионеров становится норма, введенная в ФЗ от 17.07.1999 N 178-ФЗ (ред. от 24.07.2009) «О государственной социальной помощи» <6>, согласно которой пенсионерам, доход которых ниже прожиточного минимума, гарантируется государственная социальная помощь в виде доплаты к пенсии до уровня прожиточного минимума в целом по РФ (из федерального бюджета) и до уровня прожиточного минимума в субъекте РФ (из бюджета субъекта РФ). Таким образом, государство гарантирует пенсионеру соответствующий уровень материального (социального) обеспечения, которым должен стать прожиточный минимум. Ряд ученых в настоящее время стоят на позиции установления государственных стандартов в области социального обеспечения и связывают реализацию принципа установления уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека, с установлением законодателем пенсий, пособий и иных видов социального обеспечения не ниже прожиточного уровня <7>. Казалось бы, законодателем введены нормы, вступающие в силу с 1 января 2010 г., повышающие уровень жизни отдельных пенсионеров, и можно говорить о реализации названного принципа социального обеспечения. Однако, как нам представляется, такой вывод является поспешным. Во-первых, как справедливо отмечает Н. П. Слугина, прожиточный минимум не отражает реальные потребности человека, необходимые для нормальной жизнедеятельности его и его жизни <8>; во-вторых, получение доходов в размере прожиточного минимума позволяет говорить о состоянии «умеренной бедности» — об уровне жизни, при котором удовлетворяются элементарные потребности (физиологические, социальные), но нет возможности удовлетворить потребности более сложные и высокие <9>. Отсюда ориентироваться на прожиточный минимум в праве социального обеспечения не всегда представляется верным, по крайней мере применительно к размерам пенсий и определению достойной жизни пенсионера, проработавшего длительное время. Подтверждению сказанному служат и нормы международных актов. Так, Конвенция Международной организации труда 1952 г. N 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» устанавливает, что пенсия по старости должна составлять при 30-летнем стаже не менее 40% заработной платы по стране, а при большем стаже — не менее 40 — 50% <10>. Европейская социальная хартия предусматривает, что минимальная пенсия должна быть не менее 55% средней заработной платы по стране <11> (к сожалению, эти международные документы РФ не ратифицированы, а следовательно, не обязательны для применения). В этой связи представляет интерес мнение председателя правления Пенсионного фонда РФ А. В. Дроздова по вопросу о достойной пенсии россиянам: «Мы ориентируемся на международные нормы — 40% от заработка человека, с которого уплачивались взносы на пенсионное страхование, при общем стаже 30 лет. На такой уровень пенсионного обеспечения могут рассчитывать те, кто начал трудовую деятельность после 2002 года» <12>. Возникает вопрос: почему же уровень пенсионного обеспечения в размере 40% от среднего заработка лица не гарантируется гражданам, у которых стаж 30 лет, но трудовая деятельность началась до 2002 г.? На наш взгляд, указанным пенсионерам, к сожалению, не может быть установлен достаточный уровень пенсионного обеспечения в связи с тем, что до 2002 г. не придавалось значения страховым взносам и страховому стажу, и, соответственно, у данных лиц может оказаться незначительным пенсионный капитал, а пенсионных накоплений может и не быть (поскольку родились до 1967 г.)? Как справедливо отмечает М. Л. Захаров, пенсионный капитал, исчисляемый по установленным правилам до 1 января 2002 г., значительно занижен (почти вдвое) у всех граждан, которые имели заработок несколько выше среднего <13> (и вряд ли мы увидим резкое повышение пенсий за счет валоризации). Считаем, что достойная пенсия должна гарантироваться государством вне зависимости от того, когда началась трудовая деятельность пенсионера; важной задачей любого социального государства является уровень благосостояния его граждан, и прежде всего граждан пожилого возраста, проработавших большую часть своей жизни. Основное предназначение пенсий (исходя из законодательного закрепления <14>) — компенсация прежнего заработка. Значит, государство должно гарантировать пенсионерам нормы пенсионного обеспечения исходя из их прежнего заработка. Можно согласиться с Е. В. Чупровой в том, что «под правом граждан на пенсионное обеспечение в условиях рыночной экономики следует понимать гарантированную государством возможность в случае наступления страховых рисков, закрепленных в законе, ежемесячно получать денежный платеж (пенсию) в размере, соизмеримом, как правило, с прошлым заработком, обеспечивающим достойную жизнь пенсионера, а в случаях назначения пенсий без учета трудовой деятельности — в размерах, соизмеримых с соответствующим социальным стандартом» <15>, которым, по нашему мнению, может служить прожиточный минимум. Многие ученые сегодня подчеркивают необходимость реформирования пенсионной системы и установления института пенсионного страхования, который обеспечивал бы для наемных работников возможность зарабатывания пенсий не менее 50 — 60% от их заработной платы <16>. В то же время при определении пенсионных стандартов, как справедливо отмечается в юридической литературе, нельзя не учитывать продолжительность трудовой деятельности, в течение которой производилась уплата страховых взносов в Пенсионный фонд РФ (продолжительность страхового стажа). ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 1999. N 29. Ст. 3699. <7> См., напр.: Гусева Т. С. К вопросу о необходимости государственных стандартов в области социального обеспечения // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1; Право социального обеспечения России: Учебник. 3-е изд. М., 2004. С. 121; Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2000. С. 33; Ерофеева О. В. Гарантии права граждан на пенсионное обеспечение: понятие и их классификация // Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2008. С. 466. <8> Слугина Н. П. Правовая защита работников с семейными обязанностями в сфере труда и социального обеспечения: Автореф. к. ю.н. М., 2007. С. 13. <9> См.: Челнокова Г. Б. Социальное законодательство, направленное на защиту от бедности в России: Науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 23. <10> Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда: В 2 т. Т. 1. 1919 — 1956. Женева: Международное бюро труда, 1991. <11> Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. В. А. Картышкин, Е. А. Лукашева. М., 1998. С. 570 — 581. <12> Интервью председателя правления ПФР А. В. Дроздова. РИА Новости. 2 июня 2008 г. URL: http://www. pfrf. ru/content/view/4099/131. <13> См.: Захаров М. Л. Основные принципы определения уровня трудовой (страховой) пенсии: реальность и перспективы // Журнал российского права. 2009. N 7. <14> См.: ст. 2 ФЗ от 17.12.2001 N 173-ФЗ (ред. от 24.07.2009) «О трудовых пенсиях» и ст. 2 ФЗ от 15.12.2001 N 166-ФЗ (ред. от 24.07.2009) «О государственном пенсионном обеспечении». <15> Чупрова Е. В. Право на пенсионное обеспечение и его реализация в условиях рыночной экономики: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 1999. С. 10 — 11. <16> См., напр.: Роик В. Д. Достойная заработная плата и пенсия: зарубежный и отечественный опыт // Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения: Материалы Международной научно-практической конференции / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2008. С. 297.
В настоящее время для определения размера трудовой пенсии по старости не имеет значения продолжительность страхового стажа, законодателем определяются лишь условия для получения трудовой пенсии по старости: пять лет страхового стажа и достижение пенсионного возраста (общие условия, предусмотренные ст. 7 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»). С 1 января 2010 г. изменен порядок определения размеров трудовых пенсий. Так, трудовая пенсия по старости для лиц, родившихся до 1967 г., будет состоять только из страховой части, которая будет включать в себя фиксированный размер страховой части. Для лиц, родившихся после 1967 г., трудовая пенсия по старости будет включать в себя страховую часть и накопительную (ст. 14 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»). Трудовая пенсия по инвалидности, так же как и трудовая пенсия по случаю потери кормильца, будет состоять только из страховой части, включающей фиксированный размер страховой части соответствующей пенсии (ст. ст. 15, 16 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»). Фиксированный размер страховой части пенсии по старости будет зависеть от возраста (достижения 80 лет), наличия иждивенцев, места проживания, специального стажа (стажа работы на Крайнем Севере или в приравненных к районам Крайнего Севера местностях). Фиксированный размер трудовой пенсии будет зависеть от группы инвалидности, наличия иждивенцев, места проживания, специального стажа. Фиксированный размер страховой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца будет зависеть от того, является ли получателем данной пенсии ребенок, потерявший обоих родителей, или нет. С 2015 г. законодателем изменены правила определения размера трудовой пенсии по старости в части условий, влияющих на размер фиксированного размера страховой части трудовой пенсии по старости. Только при наличии стажа у мужчин 30 лет, а у женщин 25 лет фиксированный размер будет определяться в твердой денежной сумме, установленной ФЗ «О трудовых пенсиях» (с 1 января 2010 г. размер составляет 2562 руб.). Если требуемого стажа нет — фиксированный размер будет понижаться на 3% за каждый полный год, недостающий до 30 лет для мужчин и 25 лет для женщин, и ежегодно будет увеличиваться до достижения продолжительности требуемого стажа (причем из смысла ФЗ «О трудовых пенсиях» важен не факт работы, а период после достижения лицом пенсионного возраста) (п. 18 ст. 14 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»). Правила о повышении фиксированного размера страховой части трудовой пенсии в случае недостаточности стажа применяются к лицам, впервые обратившимся за трудовой пенсией начиная с 1 января 2015 г. (т. е., например, женщина, достигшая 56 лет и впервые обратившаяся за пенсией, будет иметь право на повышение страхового стажа на 1 год). Здесь, соответственно, встает вопрос: лицо, продолжающее работать (что ведет к увеличению страхового стажа), и лицо, прекратившее трудовую деятельность (стаж также увеличивается), приравнены в правах получать фиксированный размер страховой части, увеличивающийся каждый год на три процента. Думается, здесь законодателем не до конца проработан вопрос о пенсионном обеспечении указанных лиц. С 1 января 2015 г. будут действовать и правила о повышении фиксированного размера страховой части трудовой пенсии, согласно которым фиксированный размер страховой части трудовой пенсии по старости за каждый год страхового стажа, превышающего 30 лет для мужчин и 25 лет для женщин, увеличивается на 6% (п. 17 ст. 14 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»). Причем в страховой стаж, влияющий на увеличение фиксированного размера страховой части трудовой пенсии по старости, включаются не все периоды, учитываемые при определении права на трудовую пенсию по старости, предусмотренные ст. 10 и ст. 11 ФЗ «О трудовых пенсиях»; не будут включаться период получения пособия по обязательному социальному страхованию в период временной нетрудоспособности, период получения пособия по безработице, период участия в оплачиваемых общественных работах и период переезда по направлению государственной службы занятости в другую местность для трудоустройства, период содержания под стражей лиц, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности, необоснованно репрессированных и впоследствии реабилитированных, и период отбывания наказания этими лицами в местах лишения свободы и ссылке (п. 19 ст. 14 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»). На наш взгляд, исключение данных периодов из страхового стажа, влияющего на увеличение фиксированного размера страховой части трудовой пенсии по старости, вряд ли можно назвать логичным. Мы согласны с тем, что страховой стаж для назначения трудовой пенсии по старости должен состоять главным образом из периодов работы и (или) иной деятельности застрахованного лица, за которые уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ. Именно эти периоды определяют страховую сущность стажа. Вместе с тем нельзя не учитывать периоды, когда человек по объективным причинам лишен возможности работать. Любое правовое государство принимает решение о зачете наиболее значимых из них (с социальной точки зрения) в страховой стаж наравне с работой. И такие периоды определяются в норме ст. 11 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ», однако применительно к вопросу о повышении уровня пенсионного обеспечения законодателем включаются не все указанные в норме ст. 11 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» нестраховые периоды. Здесь встают вопросы: почему женщина, решившая родить и воспитать ребенка, не имеет права на включение в страховой стаж, влияющий на размер трудовой пенсии по старости, период получения пособия по беременности и родам; почему лица, пострадавшие на производстве в связи с несчастным случаем на производстве, также не будут приобретать право на включение в страховой стаж, влияющий на размер трудовой пенсии, период получения пособия по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве? И так далее. К сожалению, ответы на данные вопросы законодателем не определены. Вместе с тем в юридической литературе многие ученые сегодня подчеркивают значительную роль в обществе женщины-матери. Так, М. Л. Захаров считает необходимым включить в стаж те периоды, когда женщина готовиться стать матерью, становится ею и ухаживает за ребенком в первые годы жизни <17>. В настоящее время в страховой стаж для назначения трудовой пенсии по старости включаются периоды временной нетрудоспособности, в течение которых уплачивались пособия по обязательному социальному страхованию (по беременности и родам), период ухода за ребенком до 1,5 лет (в общей сложности 3 года). На наш взгляд, включение периода ухода за ребенком до 1,5 лет — недостаточный период, поскольку женщина в ряде случаев в настоящее время вынуждена посвятить уходу за ребенком значительно большее время (прежде всего это связано с отсутствием необходимого количества детских садов). В тех случаях, когда женщина решила посвятить себя уходу за несколькими детьми в первые годы их жизни, в страховой стаж будет включен только период 3 года. Если же говорить о законодательстве, вступающем в силу с 1 января 2015 г., то женщины вообще не смогут повысить фиксированный размер страховой части трудовой пенсии по старости за счет периодов получения пособия по беременности и родам, что вряд ли является правомерным с точки зрения гарантированности государством принципа всеобщности права на социальное обеспечение. Конечно, можно опровергнуть данную позицию по причине того, что стаж, необходимый женщине для установления предусмотренного законодателем фиксированного размера страховой части трудовой пенсии по старости, на пять лет меньше, однако считаем в этом вопросе необходимым согласиться с М. Л. Захаровым, предлагающим установить стаж 30 лет как для мужчины, так и для женщины, а в страховой стаж женщины включать все периоды, когда женщина не только ухаживает за ребенком в первые годы жизни (до достижения ребенком трех лет), но и готовится стать матерью <18>. ——————————— <17> См.: Захаров М. Л. Указ. соч. <18> См.: Там же.
Итак, законодателем вводится правило о возможности как повышения, так и понижения размера трудовой пенсии по старости в части фиксированного размера страховой части трудовой пенсии, который определяется в твердой денежной сумме и не соответствует не только среднему заработку лица, но и прожиточному минимуму в целом по стране. Таким образом, может сложиться ситуация, когда лицо, проработавшее 5 лет или больше и имеющее незначительный размер пенсионного капитала, будет получать пенсию меньше прожиточного минимума, как и лицо, не имеющее стажа 5 лет и получающее социальную пенсию. И тот и другой пенсионер будет получать социальную доплату за счет средств бюджетов до уровня прожиточного минимума, а значит, будет приравнен в правах на достойную пенсию. Вряд ли такое положение является верным. Можно согласиться с отрицательной оценкой И. Г. Выговской отказа законодателя от норм, устанавливающих размер пенсии в определенной пропорции к заработку, получаемому перед ее назначением, и исчислением пенсий из страховых взносов работников <19>. ——————————— <19> См.: Выговская И. Г. Указ. соч.
Исходя из сказанного можно сделать следующие выводы: 1) новое пенсионное законодательство, оформившее вновь пенсионную реформу, не гарантирует самого главного — такого уровня пенсий, который бы обеспечил достойную жизнь пенсионеру в настоящее время и в обозримом будущем; 2) разработка концепции реформы пенсионного обеспечения в РФ настоятельно требует изучения и использования международного опыта в совершенствовании и развитии пенсионной системы; 3) считаем необходимым пересмотреть нормы пенсионного законодательства и определить, что фиксированный размер страховой части, как и социальная пенсия, должен соответствовать прожиточному минимуму в РФ (такие стандарты были предусмотрены еще в 1995 г. в Постановлении Правительства РФ от 07.08.1995 N 780 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в РФ» <20>), а сам размер трудовой пенсии по старости для лиц, имеющих страховой стаж 30 лет, не должен быть меньше 40% от их средней заработной платы. ——————————— <20> Собрание законодательства РФ. 1995. N 33. Ст. 3388.
