(Радуто В. И.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 2)
О ПРАВОВОМ НАПОЛНЕНИИ ПОНЯТИЯ «СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА» <*>
В. И. РАДУТО
——————————— <*> Raduto V. I. On legal essence of the concept of «social protection».
Радуто В. И., старший научный сотрудник отдела проблем организации медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов Института проблем медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов федерального государственного учреждения «Санкт-Петербургский научно-практический центр медико-социальной экспертизы, протезирования и реабилитации инвалидов им. Г. А. Альбрехта Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию».
В статье автор исследует категорию «социальная защита», ее конституционное и законодательное измерение, связь с правоприменительной практикой в отношении различных категорий граждан.
Ключевые слова: социальная защита, социальная защита отдельных категорий граждан, социальная защита инвалидов.
The author of the article studies the category of «social protection», its constitutional and legislative essence, connection with law-application practice with regard to various categories of citizens.
Key words: social protection, social protection of certain categories of citizens, social protection of disabled people.
Определение смыслового наполнения понятия «социальная защита», обозначаемого нормами правовых актов, имеет не только научное, но и практическое значение, прежде всего в рамках: — различного рода предоставлений, осуществляемых государством в отношении определенных социальных групп; — функционирования систем органов и организаций; — определения предмета отрасли права. В данной связи необходимо отметить, что анализ положений Конституции Российской Федерации <1>, а также иных нормативных правовых актов позволяет вкладывать различное содержание в понятие «социальная защита». С точки зрения конституционных положений оно может рассматриваться как минимум в трех аспектах, принимая во внимание: ——————————— <1> Российская газета. 1993. 25 дек. N 237.
— структуру ст. 7, неразрывность толкования ее двух частей как единого целого; — положения ч. 1 ст. 7 и иные положения Конституции; — положения ч. 2 ст. 7, ст. 39, ч. 1 ст. 72 Конституции. Поскольку Российская Федерация провозгласила себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека <2>, то термином «социальная защита» могут охватываться мероприятия в области социального обеспечения <3>, здравоохранения <4>, образования <5> и т. д. ——————————— <2> См.: ч. 1 ст. 7 Конституции РФ. <3> См.: ст. 39 Конституции Российской Федерации. <4> См.: ст. 41 Конституции Российской Федерации. <5> См.: ст. 43 Конституции Российской Федерации.
Систематический анализ ч. 1 ст. 72 Конституции позволяет говорить о несколько ином наполнении термина «социальная защита», обусловливающего прежде всего обозначение неких отраслевых правовых формирований с отдельными предметами правового регулирования. В данном случае следует принимать во внимание положения ч. 2 ст. 7, а также ст. 39, выделяя обеспечение государственной поддержки инвалидов, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты, поощрение благотворительности. Анализ федеральных законодательных актов также показывает разнообразие подходов к определению смыслового наполнения понятия «социальная защита». Прежде всего это обусловлено целями правового регулирования — наличием стремления обозначить этим понятием конкретный круг мероприятий в отношении определенных лиц, отграничив его от других понятий с иным кругом мероприятий, подвергая градации полномочия. Например, для граждан, работающих с химическим оружием <6>, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) <7>. меры социальной защиты были в терминологическом плане заменены мерами социальной поддержки, причем круг мероприятий в области социальной поддержки фактически не изменился. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ «О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 46. Ст. 4538. <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
Следует также отметить, что в соответствии с нормами ч. 1 ст. 3 указанного Закона <8> финансовое обеспечение мероприятий по социальной поддержке граждан, занятых на работах с химическим оружием, является расходным обязательством Российской Федерации. ——————————— <8> В редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.
Аналогичная трансформация была осуществлена Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и в отношении: — граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы <9>; ——————————— <9> См.: Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. N 3061-1) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 32. Ст. 1861.
— граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча <10>. ——————————— <10> См.: Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 48. Ст. 5850.
В этих случаях смысловое наполнение понятий «социальная защита» и «социальная поддержка» идентифицируется. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ меры в отношении инвалидов были градированы на меры социальной защиты и меры социальной поддержки. Анализ отдельных положений <11> Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <12> (далее — Федеральный закон «О социальной защите инвалидов») показывает, что градация различных мер осуществлена с целю разграничения субъектов предоставления (федеральный центр и субъекты Российской Федерации). ——————————— <11> См.: ч. 2 преамбулы (введена Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ), ст. 2. <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4563.
Обозначение понятий «социальная защита» и «социальная поддержка» нормами Федерального закона «О социальной защите инвалидов» <13>, иные положения закона не дают четкого представления об их смысловом наполнении, соотношении и субъектах предоставления. ——————————— <13> См.: ст. 2.
На первый взгляд меры социальной поддержки являются частью социальной защиты, а значит, и мерами социальной защиты <14>. Вместе с тем соответствии с ч. 2 преамбулы Федерального закона «О социальной защите инвалидов» предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. ——————————— <14> См.: ч. 2 преамбулы, ч. 1 ст. 3, ст. 5 (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 10.
С другой стороны, положения п. 6 ст. 5 презюмируют предоставление дополнительных мер социальной поддержки инвалидам на региональном уровне за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Но ведь дополнительные меры могут предоставляться в любом случае сверх обязательных, предоставление которых при определенной позиции толкователя может осуществляться и на федеральном уровне, что по смыслу ч. 2 преамбулы не представляется возможным. Градация мер в данном случае чрезвычайно важна, так как, например, реабилитация инвалидов в соответствии с нормами ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О социальной защите инвалидов» является мерой социальной защиты, а значит, входит в компетенцию федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов. А если учесть, что нормы пп. 24 п. 2 ст. 26.3 <15> Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <16> обозначают полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), среди которых следует выделить социальную поддержку и социальное обслуживание инвалидов, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации <17>, можно говорить о легитимности образования правового вакуума в области реабилитации инвалидов на региональном уровне. ——————————— <15> Введена как структурная часть главы IV.1 Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709. <16> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005. <17> См.: ч. 2 преамбулы Федерального закона «О социальной защите инвалидов».
Определение смыслового наполнения понятия «социальная защита» представляется также важным в рамках функционирования организационного механизма в части распределения соответствующих полномочий, установления ответственности — наличие ранее определенных систем органов и организаций в различных сферах деятельности (здравоохранения, образования, социальной защиты). В связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти <18>, их функциональной направленности к органам и организациям в области социальной защиты следует относить органы и подведомственные им организации в области социального развития, продуцируя тем самым функционирование двух подсистем (здравоохранения и социального развития). ——————————— <18> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2290.
При определенной позиции толкователя, принимая во внимание, например, положения ч. 2 ст. 7, ст. 39, п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, такое отраслевое формирование системы права, как право социального обеспечения, в свете всего вышесказанного может обозначаться как право социальной защиты или, принимая во внимание структуру федеральных органов исполнительной власти, право социального развития. Таким образом, нормы федерального законодательства не обозначают унифицированного понятия «социальная защита». Смысловое наполнение указанного понятия должно осуществляться исходя из систематического толкования норм конкретного нормативно-правового акта применительно к конкретным видам правоотношений.
