(Седельникова М. Г.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2010, N 3)
СОЦИАЛЬНО-ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЕВРАЗЭС: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ
М. Г. СЕДЕЛЬНИКОВА
Седельникова Марина Геннадьевна, заведующая кафедрой юридического факультета Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, кандидат юридических наук, доцент.
Являясь удачным примером международной интеграции на региональном уровне, ЕврАзЭС смог доказать свою жизнеспособность. Однако для достижения целей, поставленных в связи с его созданием, требуется надлежащее правовое сопровождение, а именно принятие целого ряда межгосударственных актов. Предварительная работа по их подготовке в тех или иных сферах общественных отношений осуществляется с различной степенью интенсивности. К сожалению, в сфере социального обеспечения говорить о наличии каких-либо объективно выраженных результатов пока рано. Это объясняется рядом причин. Во-первых, российское законодательство о социальном обеспечении, которое могло и должно было стать основой для разработки межгосударственного акта, находится в состоянии постоянного реформирования. У российского законодателя, к сожалению, отсутствует внятная концепция его развития, а попытки улучшения носят фрагментарный характер. Зачастую принимаемые решения являются конъюнктурными и не учитывают как принципов социального страхования, так и идут вразрез с экономической целесообразностью. Например, подлежащий принятию Федеральный закон «О профессиональных пенсионных системах», необходимость появления которого была закреплена в ст. 27 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», до сих пор не принят. В условиях действия страховых принципов формирования трудовых пенсий это фактически означает, что лица, которым пенсия назначается со снижением общеустановленного пенсионного возраста в соответствии со ст. 27 упомянутого Закона, получают ее за счет других пенсионеров. Поэтому финансовые проблемы, связанные с необходимостью выплаты пенсии ранее общеустановленного срока значительному количеству лиц, продолжают нарастать. При этом законодатель не только игнорирует необходимость их решения, но и одновременно принимает акты популистской направленности. Например, 10 мая 2010 г. был принят Федеральный закон «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности», который предусматривает установление ежемесячной доплаты к пенсии шахтерам за счет дополнительных взносов, уплачиваемых организациями угольной промышленности в бюджет Пенсионного фонда РФ. Повышение налоговых ставок или введение новых финансовых обременений даже в условиях динамично развивающейся экономики может негативно сказаться на производственной сфере. Общепризнано, что в условиях финансового кризиса подобные действия могут не только нивелировать эффект от стимулирующих мер, но и привести к стагнации экономических процессов. В то же время проблема создания профессиональных пенсионных систем так и не решена. Во-вторых, отчетливо прослеживается непоследовательность законодателя по отношению к трудовым мигрантам. С одной стороны, можно усмотреть определенную логику в законодательных решениях, устанавливающих ограничения на рынке труда для лиц, не являющихся гражданами РФ, или снижающих суммарную квоту на привлечение рабочей силы из других государств в условиях экономического кризиса. В то же время разовые, тактические решения не должны становиться определяющими в формировании стратегического видения интеграционных процессов. Государства — члены ЕврАзЭС расширяют свое сотрудничество во всех сферах, что проявляется в том числе и в нарастающей трудовой миграции. Работники-мигранты вправе рассчитывать не только на соответствующий объем прав в области социального обеспечения, но и на стабильность правового регулирования в этой сфере. В-третьих, сегодня в рамках как Российской Федерации, так и всех государств — членов ЕврАзЭС необходимо четкое осознание пределов интеграции и формирование на этой основе концептуальных подходов к законодательному регулированию социально-обеспечительных отношений. В отличие от трудовых отношений, где создание равных условий для работников с различной государственной принадлежностью не требует серьезных финансовых обременений, гарантированность прав в области социального обеспечения является достаточно затратным. Среди государств — членов ЕврАзЭС относительно высокий уровень социального обеспечения достигнут в России. Например, средний уровень российской пенсии на порядок выше, а условия ее получения более льготные. Это с неизбежностью увеличит число потенциальных получателей российской пенсии. Подобные примеры уже имели место и были связаны с повышением пенсионного возраста в Республике Казахстан. Аналогичные сравнения можно провести и в области медицинского страхования, защиты от безработицы. Сложная демографическая ситуация, сложившаяся в РФ, обусловила необходимость установления достаточно широкого круга мер государственной помощи гражданам, имеющим детей, что, в свою очередь, нехарактерно для стран с высокой рождаемостью. Движение миграционных потоков очевидно, именно наша страна в силу объективных причин является принимающим государством. Готова ли Россия принять на себя соответствующий объем социальных обязательств? Целесообразно ли это? Каков объем этих обязательств? Каким будет их финансовое обеспечение? От ответов на эти вопросы зависит содержательная составляющая межгосударственных документов. В-четвертых, России необходимо сделать своевременные выводы из имеющегося европейского опыта. Служивший для нас долгое время ориентиром Европейский союз переживает трудные времена, и не в последнюю очередь эти сложности порождены избыточными социальными обязательствами, взятыми на себя государствами. «Элементы государства всеобщего благосостояния были внедрены в Европе после Второй мировой войны. Они были признаны воспрепятствовать повторению Великой депрессии и послевоенной разрухи. Но надо помнить, что в те годы были совсем другие тенденции в демографии и экономике. Население быстро росло, что обеспечивало экономику новыми рабочими руками. Продолжительность жизни была такова, что пенсионные выплаты не были чрезмерными. Были значительно меньше распространены хронические заболевания, что означало невысокие расходы на здравоохранение. Быстро росла производительность труда за счет технологических изменений, что обеспечивало быстрые темпы роста при доступности кредитных ресурсов по плану Маршалла. По прошествии пятидесяти-шестидесяти лет все эти переменные — от демографии до продолжительности трудовой недели — резко изменились. Разработанные для прежних условий соцобеспечения теперь чрезмерно дороги. Государства оказались просто не в состоянии их поддерживать на прежнем уровне» <1>. С мнением главного экономиста по Европе исследовательского центра HIS Global Insight Говарда Арчера сложно спорить. Социальные расходы в европейских государствах составляют настолько значительную часть национального дохода, что это существенно сказывалось и продолжает сказываться на развитии экономики. Альтернатив их сокращению практически нет. Российские граждане, как и европейцы, должны понимать стоимость социальных предоставлений и механизм их финансирования. При этом не стоит забывать и о том, что даже при прочих равных условиях уровень производительности труда в нашей стране существенно ниже, чем в Европе. ——————————— <1> Кокшаров А., Сумленный С. Союз для хорошей погоды // Эксперт. 2010. N 19. С. 21 — 22.
В-пятых, выход из экономического кризиса возможен на основе модернизационных процессов, в которых центральное место занимает производство товаров с высокой, вновь созданной стоимостью. Это автоматически означает увеличение доли заработной платы в себестоимости товара. Обременение фонда оплаты труда высокими социальными налогами не только не позволит достигнуть европейского уровня социального обеспечения, но и поставит непреодолимые препятствия на пути возрождения экономики. Это необходимо учесть при определении принципов финансирования социальных обязательств. Резюмируя сказанное, полагаем, что при разработке концепции Основ законодательства о социальном обеспечении ЕврАзЭС должны быть приняты во внимание следующие моменты: 1. На уровне Основ могут быть сформулированы и закреплены минимальные стандарты социального обеспечения 2. Должен быть сформулирован единый понятийный аппарат, позволяющий использовать его сквозным образом — как в рамках национального, так и наднационального законодательства. 3. Ведущую роль призвано играть социальное страхование. Необходим единообразный подход к определению видов страхования, страховых рисков, страхового обеспечения и т. д. 4. Должен быть сформирован единообразный подход к финансовому обеспечению социальных обязательств как с точки зрения размера отчислений (страховых взносов и т. п.), так и механизма взаимных расчетов между государствами — членами ЕврАзЭС. 5. Социальное обеспечение на уровне государства может подкрепляться корпоративным обеспечением. 6. Государство и гражданин несут общую ответственность за социальное обеспечение. Следует стимулировать личную заинтересованность граждан участвовать в дополнительных системах социального обеспечения (пенсионного, медицинского, на случай безработицы и т. п.).
