ПРАВОМЕРНОСТЬ РЕКОНСТРУКЦИИ ОБЪЕКТА КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
А. С. АРСЕНЬЕВ
Арсеньев Александр Сергеевич, старший вице-президент по правовым вопросам акционерного общества «ЮИТ Ракеннус». Родился 2 апреля 1978 г. в г. Санкт-Петербурге. В 2000 г. окончил юридический факультет Санкт-Петербургского государственного университета.
Статья посвящена проблеме правомерности и юридической возможности реконструкции объекта культурного наследия. Сделан вывод о том, что реконструкция объекта культурного наследия — это правомерное действие со стороны собственника.
Ключевые слова: реконструкция, объект культурного наследия, памятник, ст. 209 ГК РФ.
Legality of reconstruction of a cultural heritage site A. S. Arsenyev
The article is dedicated to the issue of legality and legal possibility of reconstruction of a cultural heritage site. The conclusion is made that reconstruction of a cultural heritage site constitutes a legally permissible action by an owner.
Key words: reconstruction, cultural heritage site, monument, Article 209 of Civil Code of Russia.
Для городов России с богатым историческим прошлым в области архитектуры и строительства, например, таких как Санкт-Петербург, Москва и других, в которых расположено значительное количество объектов культурного наследия, являются актуальными вопросы пределов осуществления своих прав собственниками и правообладателями объектов культурного наследия. Одно из таких прав — право осуществить реконструкцию объекта культурного наследия.
Вопрос правомерности и юридической возможности осуществления реконструкции объекта культурного наследия стал в последнее время актуальным вследствие того, что объекты культурного наследия представляют интерес для инвестиций, и в рамках таких инвестиций зачастую существует необходимость приспособления объекта культурного наследия для современного использования и осуществления реконструкции в рамках такого приспособления. При этом правоприменительная практика некоторых органов государственной власти предполагает невозможным осуществление реконструкции объекта культурного наследия. В частности, по мнению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии <1>, «…в случае если здание (или сооружение) является объектом культурного наследия, то осуществление работ по реконструкции и (или) капитальному ремонту данного объекта в ходе проведения ремонтно-реставрационных работ путем приспособления объекта культурного наследия для современного использования не представляется возможным». В результате такая практика Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии приводит в некоторых субъектах Российской Федерации (в частности, в Санкт-Петербурге) к отказам в регистрации права собственности на объекты недвижимости, созданные в результате реконструкции объекта культурного наследия. ——————————— <1> Письмо Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 5 марта 2010 г. N 1-1006ф.
Между тем, несмотря на свою актуальность, данный вопрос не являлся до сих пор предметом исследования и публикации на эту тему отсутствуют. Данная статья посвящена проблеме правомерности и юридической возможности реконструкции именно самого объекта культурного наследия и не затрагивает вопросы правомерности осуществления строительства, в том числе реконструкции, на земельном участке, на котором располагается объект культурного наследия. В соответствии с п. 2 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации [1] (далее — ГК РФ) собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Подобная норма содержится в п. 1 ст. 52 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об охране), где указано, что физические и юридические лица осуществляют право пользования объектом культурного наследия по своему усмотрению с учетом требований, установленных Законом об охране и иными нормативными правовыми актами, если это не ухудшает состояние указанных объектов, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц. Таким образом, можно констатировать, что собственник объекта культурного наследия самостоятельно решает, какие действия ему совершать в отношении объекта культурного наследия с учетом установленных Законом об охране ограничений, а именно при условии, что такие действия: не противоречат закону и иным правовым актам; не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц; не ухудшают состояние указанного объекта; не наносят вред окружающей историко-культурной и природной среде. Следовательно, если мы придем к выводу, что реконструкция объекта культурного наследия соответствует всем ограничениям, указанным в предыдущем абзаце, нам придется согласиться, что реконструкция объекта культурного наследия — это правомерное действие со стороны собственника.
Противоречие реконструкции закону и иным правовым актам
В федеральном законодательстве нет прямой нормы, которая запрещала бы реконструкцию объекта культурного наследия. Одним из аргументов в пользу того, что законом реконструкция запрещена, могла бы являться ст. 52 Закона об охране, в которой установлено, что объект культурного наследия используется с обязательным обеспечением неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте. Однако данная норма не устанавливает ограничения на реконструкцию по следующим причинам. Во-первых, данная норма устанавливает не ограничение на реконструкцию, а конкретный запрет на изменение только тех характеристик объекта культурного наследия, которые являются предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте. Это означает, что реконструкция не запрещена, а ограничена тем, что при такой реконструкции объекты охраны не должны быть изменены. Во-вторых, данная норма ограничивает использование, т. е. пользование объекта культурного наследия, тогда как реконструкцию объекта культурного наследия нельзя отнести к действию по пользованию объектом культурного наследия. В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации [2] (далее — ГрК РФ) при реконструкции происходит изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высота, количество этажей, площадь, показатели производственной мощности, объем) и качества инженерно-технического обеспечения. Иными словами, при реконструкции происходит количественное (высота, площадь и т. п.) и одновременно качественное изменение объекта, что, несомненно, позволяет сделать вывод: в результате реконструкции происходит изменение объекта недвижимости, которое приводит к созданию нового объекта недвижимости. Таким образом, действия правообладателя по реконструкции объекта культурного наследия являются действиями по распоряжению объектом, а не действиями по пользованию объектом, тогда как ст. 52 ограничивает пользование, а не распоряжение объектом. Еще одной нормой, которая может толковаться как запрет на реконструкцию объекта культурного наследия, является норма п. 2 ст. 35 Закона об охране, где указано, что проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. При осуществлении реконструкции проведение строительных работ неизбежно, и на первый взгляд п. 2 ст. 35 напрямую это запрещает. Однако это не так. Статья 35 запрещает проведение строительных работ на территории объекта культурного наследия-памятника, при этом разрешает проводить работ по сохранению данного памятника. В соответствии со ст. 40 Закона об охране сохранение объекта культурного наследия — это в том числе приспособление объекта культурного наследия для современного использования. В соответствии со ст. 44 Закона об охране приспособление объекта культурного наследия для современного использования — научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны. Из содержания ст. 44 Закона об охране можно сделать вывод, что проектные и производственные работы на территории объекта культурного наследия разрешены при условии, что такие работы: проводятся в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия и проводятся без изменения особенностей, составляющих предмет охраны объекта культурного наследия. Термин «производственные работы» в Законе об охране не определен, следовательно, необходимо понимать этот термин через его значение, определенное другими нормативно-правовыми актами. Единственный нормативный правовой акт, который дает определение производственных работ, — это Налоговый кодекс Российской Федерации [3] (далее — НК РФ), в п. 1 ст. 254 которого установлено: «К работам производственного характера относятся выполнение отдельных операций по производству (изготовлению) продукции, выполнению работ, оказанию услуг, обработке сырья (материалов), контроль за соблюдением установленных технологических процессов, техническое обслуживание основных средств и другие подобные работы». В соответствии со словарем С. И. Ожегова [4] к производственным отнесены такие работы, в результате выполнения которых что-то делается, выполняется или устраивается. В соответствии с терминологией НК РФ, а также определением из словаря С. И. Ожегова можно утверждать, что термин «строительные работы» и термин «производственные работы» соотносятся как частное и общее: любые строительные работы можно считать производственными, но не любые производственные работы будут являться строительными. Следовательно, если строительные работы на объекте культурного наследия проводятся в целях создания условий для современного использования и без изменения особенностей, составляющих предмет охраны объекта культурного наследия, то закон не запрещает такие строительные работы. Подтверждением данного толкования является, в частности, то, что сам Закон об охране в п. 3 ст. 52 напрямую предусматривает, что на территории объекта культурного наследия возможно проведение строительных работ при условии их согласования, а также при условии, что такие работы являются работами по сохранению объекта культурного наследия (к которым относятся работы по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования). Следовательно, если исходить из того, что любые строительные работы на территории объекта культурного наследия запрещены, придется сделать вывод, что п. 3 ст. 52 невозможно было бы применить. Однако это не так. Строительные работы разрешены при соблюдении условий, указанных в Законе. В соответствии с п. 14 ст. 1 ГрК РФ реконструкция — это такие строительные работы, при выполнении которых происходит изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высота, количество этажей, площадь, показатели производственной мощности, объем) и качества инженерно-технического обеспечения. Соответственно, строительные работы по реконструкции — это частный случай строительных работ. Поскольку законом разрешено проведение строительных работ, следовательно, разрешено проведение и строительных работ по реконструкции при условии, если такие работы проводятся в целях создания условий для современного использования и без изменения особенностей, составляющих предмет охраны объекта культурного наследия. Судебная практика подтверждает такой вывод. Так, решением ВАС РФ от 20 января 2011 г. N ВАС-15090/10 установлено, что п. 3 распоряжения Президента Российской Федерации от 13 апреля 2009 г. N 226-рп, предусматривающего проведение в установленном порядке реконструкции памятника истории и культуры регионального значения «Средние торговые ряды» (г. Москва, Красная площадь, д. 5), не противоречит ГрК РФ и Закону об охране. В Постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2010 г. по делу N А41-44608/09 <2> указано, что реконструкция лечебного корпуса N 6 ФГУ РРЦ «Детство» в границах территории памятника истории и культуры возможна, но должна проводиться на основе специально разработанных проектов, согласованных областным органом охраны объектов культурного наследия. ——————————— <2> Постановлением ФАС Московского округа от 14 октября 2010 г. N КА-А41/12315-10, КА-А41/12315-10-2 данное Постановление оставлено без изменения, и Определением ВАС РФ от 15 марта 2011 г. N ВАС-18369/10 отказано в передаче дела N А41-44608/09 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора.
В Постановлении ФАС Центрального округа от 1 июня 2009 г. по делу N А68-7610/08-438/П <3> указано: «В соответствии со ст. ст. 34, 35 Закона об охране 73-ФЗ осуществление строительства в охранной зоне возможно в случае, если оно не нарушает целостности памятника или ансамбля и не создает угрозу их повреждения, разрушения или уничтожения». ——————————— <3> Определением ВАС РФ от 8 октября 2009 г. N ВАС-12415/09 отказано в передаче дела N А68-7610/08-438/П в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора.
В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 10 мая 2007 г. по делу N А66-7002/2006 указано, что «…осуществление строительных работ на территории объекта культурного наследия возможно», но при этом указано, что такие работы могут проводиться «…только с согласия уполномоченного государственного органа охраны памятников истории и культуры и при условии сохранения целостности памятника или ансамбля и отсутствия угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения». Косвенные выводы о правомерности осуществления реконструкции объекта культурного наследия также были сделаны судами и по другим делам (см., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 2 ноября 2009 г. по делу N А56-9629/2009; Определение ВАС РФ от 17 января 2011 г. N ВАС-15463/10 по делу N А40-27229/07-52-28; Определение ВАС РФ от 20 мая 2010 г. N ВАС-5738/10 по делу N А32-3250/2009-15/72; Определение ВАС РФ от 28 января 2010 г. N ВАС-508/10 по делу N А73-4537/2009; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17 февраля 2011 г. по делу N А56-40544/2009; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 января 2009 г. по делу N А52-825/2008 и др.). Представляется, что последние сомнения в том, что реконструкция объекта культурного наследия — это правомерное действие, должны отпасть после того, как Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 224-ФЗ <4> внесены изменения в ст. 51 ГрК РФ, которые установили, что «…разрешение на строительство выдается в случае осуществления строительства, реконструкции: …5) объекта культурного наследия, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта, — исполнительными органами государственной власти, осуществляющими функции в области охраны объектов культурного наследия в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». ——————————— <4> Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 224-ФЗ «О внесении изменений в статьи 51 и 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. N 159.
Из данной нормы можно сделать следующие принципиально важные выводы: законодатель впервые определил, какой именно орган власти выдает разрешение на реконструкцию объекта культурного наследия, причем именно и только на реконструкцию, поскольку новое строительство объекта культурного наследия вряд ли возможно; если законодатель определил орган власти, который выдает разрешение на реконструкцию объекта культурного наследия, то из этого однозначно можно сделать вывод, что объект культурного наследия можно реконструировать; и наконец, конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия можно менять.
Иные критерии ограничения прав собственника объекта культурного наследия
Что касается таких критериев, как отсутствие (1) нарушения прав и охраняемых законом интересов других лиц; (2) ухудшения состояния объекта культурного наследия; а также (3) вреда окружающей историко-культурной и природной среде, эти критерии являются частными и их наличие и отсутствие должны устанавливаться применительно к каждому конкретному объекту культурного наследия. Применительно к отдельному объекту культурного наследия эти критерии могут как присутствовать, так и отсутствовать. Однако можно однозначно заметить, что эти критерии не могут использоваться как общий признак невозможности осуществления реконструкции объекта культурного наследия. Схожее правовое регулирование возможности проведения строительных работ в отношении памятников существовало и до принятия Закона об охране. В соответствии с п. 32 Постановления Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры» (которое регулировало вопросы охраны памятников до принятия Закона об охране) в пределах зон охраны памятников производство земляных, строительных и других работ возможно только с разрешения Министерства культуры СССР — для зон охраны памятников общесоюзного значения и министерств культуры союзных республик — для зон охраны памятников республиканского и местного значения. В соответствии с п. 40 того же Постановления строительные и другие работы, которые могут создавать угрозу для существования памятников истории и культуры, производятся только по согласованию с государственными органами охраны памятников и после осуществления мероприятий по обеспечению сохранности памятников. Закон об охране базируется на том же правовом подходе, а именно на том, что строительные работы в отношении памятника возможны, но: с согласия уполномоченного государственного органа охраны памятников истории и культуры; а также без изменения особенностей объекта культурного наследия, составляющих предмет охраны. Оба условия проведения строительных работ в отношении памятника существовали и ранее, единственное отличие — в том, что в Постановлении Совмина СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 второе условие названо «мероприятием по обеспечению сохранности памятников».
* * *
На основании изложенного можно сделать следующие выводы: проведение реконструкции объекта культурного наследия не противоречит закону и иным правовым актам; иные критерии ограничения прав собственника объекта культурного наследия на проведение реконструкции не могут использоваться как общий признак невозможности осуществления реконструкции объекта культурного наследия и могут ограничить право только применительно к конкретному объекту культурного наследия; возможность осуществления реконструкции объекта культурного наследия подтверждается судебной практикой. Следовательно, является верным вывод о том, что реконструкция объекта культурного наследия — это правомерное действие со стороны собственника.
Список литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Российская газета. 1994. N 238 — 239. 2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. N 290. 3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340. 4. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1992.
