ОСОБЕННОСТИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ
Д. Е. БОГДАНОВ
Богданов Дмитрий Евгеньевич, доцент кафедры гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, кандидат юридических наук.
Представленная статья посвящена такой актуальной и непростой проблеме, как особенности привлечения к ответственности публично-правовых образований за причиненный вред. Д. Е. Богданов анализирует основания и условия данной ответственности, отмечает недостатки судебной практики по данной категории дел.
Features of liability for damage, caused by publicly-legal formations D. E. Bogdanov
Presented article is devoted to such actual and difficult problem, as features of legal prosecution of publicly-legal formations for the injury. Associate professor of the Department of civil law of the Russian Law Academy of the Russian Federation Ministry of Justice, Doctor of Law D. E. Bogdanov analyzes bases and conditions of this liability, notes weaknesses of practice of system of justice on this category of cases.
В соответствии со статьей 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Указанное конституционное положение детализируется правилами статей 16, 1069 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которыми вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования. В суде от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств (ст. 158 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, «действующее законодательство предусматривает возмещение вреда, причиненного не только в области «управления», то есть деятельности исполнительной власти, а в сфере деятельности государственной власти вообще, в сфере властвования, независимо от того, незаконной деятельностью какой власти причинен вред — законодательной, исполнительной или судебной» <1>. ——————————— <1> Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 98, 99.
В науке гражданского права правила о возмещении вреда, причиненного публично-правовыми образованиями, традиционно рассматриваются в качестве специального деликта. Как указано в одном из определений Конституционного Суда РФ, по своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается в соответствии с предписанием закона причинитель вреда (ст. 1064 ГК РФ). В частности, статья 1069 ГК РФ содержит конкретную норму об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Применение данной нормы предполагает наличие как общих условий деликтной (т. е. внедоговорной) ответственности (наличие вреда, противоправность действий его причинителя, наличие причинной связи между вредом и противоправными действиями, вины причинителя), так и специальных условий такой ответственности, связанных с особенностями субъекта ответственности и характера его действий <2>. Такие специальные условия ответственности публично-правовых образований, как условия, относящиеся к правовому статусу причинителя вреда и к характеру его деятельности, традиционно выделяются и в науке гражданского права <3>. ——————————— <2> Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2009 г. N 1005-О-О // СПС «КонсультантПлюс». <3> Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. С. 69; Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. С. 253.
Ответственность публично-правовых образований будет наступать только в том случае, если вред был причинен при осуществлении властной деятельности, реализации публичных функций, иначе данные образования отвечали бы вообще за любые действия государственных органов и должностных лиц. Согласно указанной норме властные действия могут выражаться как в форме издания властного акта, так и путем совершения фактических действий органами и их должностными лицами. Как верно указывает А. Л. Маковский, применение ответственности по правилам статьи 1069 ГК РФ зависит не от наименования соответствующего образования и не от его организационно-правовой формы, а от наличия или отсутствия у него (даже если это не вполне соответствует природе соответствующего образования) функций публичной власти <4>. Действительно, имеются случаи делегирования публичных, властных функций лицам, формально не отвечающим признакам органов государственной власти. Например, законодатель наделил некоторыми властными полномочиями государственные корпорации (некоммерческие организации). Применение специального условия ответственности — характер деятельности субъекта, позволит привлекать к ответственности публично-правовые образования в случае реализации «нетипичными» субъектами (в частности, госкорпорациями) делегированных властных функций. ——————————— <4> Маковский А. Л. Указ. соч. С. 103.
По мнению ряда ученых, особенность исследуемого деликта заключается не только в наличии специальных условий ответственности, но и в том, что в указанной сфере не применяется элемент принципа генерального деликта — презумпция противоправности причинения вреда, т. е. «всякая властная деятельность предполагается правомерной» <5>. Поэтому именно на потерпевших должно возлагаться бремя доказывания незаконности действий государственных (муниципальных) органов и должностных лиц. ——————————— <5> См., например: Тактаев И. А. Отдельные виды ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 7 / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М., 2003. С. 239; Гражданское право: В 4 т. / Под ред. Е. А. Суханова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. Т. 4: Обязательственное право С. 658; и др.
Данная позиция, к сожалению, прочно укоренившаяся в правоприменительной практике и повторяемая многими учеными, является «наследием», доставшимся нам от советской эпохи и основывается на работах 30 — 40-летней давности <6>. Следует отметить: непосредственно в действующем гражданском законодательстве нет указаний на то, что бремя доказывания противоправности должно возлагаться на потерпевших. ——————————— <6> См., например: Кун А. П. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1984. N 3.
Другие авторы утверждают, что с принятием новых Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ положение дел изменилось, поскольку согласно статье 249 ГПК РФ и статье 200 АПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Таким образом, презумпция противоправности причинения вреда распространена и на случаи причинения вреда актами власти <7>. ——————————— <7> Гражданское право: Учебник: В 3 т. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А. П. Сергеева и Ю. К. Толстого. М., 2004. Т. 3. С. 26.
Необходимо учитывать следующее: при причинении вреда властной деятельностью наиболее рельефно проявляется то, что слабой стороной в деликтных отношениях является потерпевший. Поэтому исходя из требований принципа справедливости необходимо возлагать бремя доказывания на то лицо, которому легче его вынести, т. е. на публично-правовое образование. В связи с этим вызывает интерес пункт 5 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами», где отмечается, что, требуя возмещения вреда, истец обязан представить доказательства, обосновывающие противоправность акта, решения или действий (бездействия) органа (должностного лица), которыми истцу причинен вред. При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта или решения либо для совершения таких действий (бездействия), лежит на ответчике. Из анализа данного пункта документа видно, что происходит некоторое перераспределение бремени доказывания противоправности причинения вреда в пользу потерпевшего как слабой стороны отношения, поскольку, несмотря на обязанность потерпевшего представить доказательства противоправности действия (бездействия) властных органов или должностных лиц, суд будет оценивать их противоправность с учетом обстоятельств, послуживших основанием для таких действий (бездействия), обязанность доказывания которых в силу части 1 ст. 65 АПК РФ лежит на ответчике. В качестве отличительного признака данного деликта многие ученые указывают и на особый механизм установления противоправности, необходимость предварительного признания властного акта недействительным <8>. Анализ судебной практики также показывает, что в большинстве случаев суды основываются на традиционной доктринальной установке, что незаконность действий публичной власти должна быть установлена вступившим в силу судебным актом. При этом такой судебный акт должен иметь преюдициальное значение в соответствии с положениями статьи 69 АПК РФ <9>. ——————————— <8> См., например: Научно-практический комментарий к части первой ГК РФ для предпринимателей. 2-е изд. М., 1999. С. 83. <9> См., например: Киличенкова М. А. Обобщение судебной практики по делам о возмещении вреда, причиненного в результате неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц // Арбитражные споры. 2008. N 3.
Однако есть и другие суждения по данному вопросу. Как справедливо отмечает К. Нам, согласно существующему законодательству и правовой логике отсутствуют препятствия для взыскания с государства убытков, причиненных незаконными действиями субъектов власти, без предварительного судебного признания таких действий незаконными <10>. ——————————— <10> Нам К. Через тернии к государству за убытками // ЭЖ-Юрист. 2008. N 40.
В связи с этим рассмотрим позицию Президиума ВАС РФ, выраженную в пункте 4 информационного письма от 31 мая 2011 г. N 145, указавшего на то, что если ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа — незаконными, само по себе это не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). В этом случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда. Таким образом, по мнению Президиума ВАС РФ, осуществление защиты нарушенного права путем возмещения вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (ст. 16 ГК РФ), не ставится в зависимость от необходимости оспаривания этих действий (бездействия) по правилам, установленным главой 24 АПК РФ. Если истец обратится в суд с иском о возмещении вреда, а не с заявлением о признании недействительным властного акта, в целях установления наличия или отсутствия условий для привлечения публично-правового образования к гражданско-правовой ответственности на основании статьи 1069 ГК РФ суд при рассмотрении данного требования должен будет оценить властный акт на предмет его законности. Следует отметить, что ранее Президиум ВАС РФ просто указывал на возможность соединения в одном исковом заявлении требований о возмещении вреда и признания ненормативного акта недействительным <11>. ——————————— <11> См.: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Существенной спецификой отличается порядок возмещения вреда, причиненного нормативным правовым актом, под которым, согласно позиции Пленума Верховного Суда РФ, понимается акт, изданный в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом <12>. ——————————— <12> См.: пункт 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3.
Так, в связи с этим представляет интерес пункт 6 рассматриваемого информационного письма, согласно которому требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, может быть удовлетворено в случае, если такой нормативный правовой акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции, арбитражного суда. Позиция Президиума ВАС РФ обосновывается тем, что нормативный характер правового акта предполагает его общеобязательность, неоднократность применения и действие в отношении неопределенного круга лиц. Исходя из этого, процессуальное законодательство предусматривает специальный порядок и правовые последствия установления несоответствия такого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Так, согласно пункту 2 ч. 2 ст. 195 АПК РФ следствием установления незаконности нормативного правового акта является признание его недействующим полностью или частично. В силу позиции Конституционного Суда РФ, закрепленной в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», нормативный характер правового акта предопределяет невозможность прекращения действия любых его положений, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан без официального опубликования для всеобщего сведения судебных решений, аннулирующих такие нормы. Исключение признанных судом общей юрисдикции, арбитражным судом недействующими нормативных актов из сферы правоприменения обеспечивается правилами части 3 ст. 253 ГПК РФ, статьи 196 АПК РФ. Поскольку установление незаконности нормативного правового акта в процессе о возмещении вреда в качестве условия удовлетворения соответствующего требования не могло бы привести к прекращению действия такого акта в отношении неопределенного круга лиц (ст. 69 АПК РФ) и способствовало бы созданию правовой неопределенности в этом вопросе, требование о возмещении вреда может быть удовлетворено только в том случае, если соответствующий нормативный правовой акт признан недействующим судебным решением по другому делу либо если истцом требование о возмещении вреда соединено с требованием о признании нормативного правового акта недействующим и судом последнее признано подлежащим удовлетворению. Представляется необходимым указать и на то, что проблемы возмещения вреда, причиненного публично-правовыми образованиями, обусловлены не только трудностями в установлении противоправности их действий, но и тем, что зачастую правоприменители слишком вольно трактуют очевидно противоправную деятельность в качестве правомерной. В продолжение темы приведем следующее дело. В отношении общества с ограниченной ответственностью таможенным органом было возбуждено дело об административном правонарушении, товар был изъят и передан на ответственное хранение третьему лицу. Решением арбитражного суда общество было привлечено к административной ответственности, так как суд установил факт незаконного использования обществом товарного знака товарищества. Однако суд апелляционной инстанции решение отменил, в удовлетворении заявления таможенного органа о привлечении общества к административной ответственности отказал, признав, что обозначение, используемое обществом, не является сходным до степени смешения с товарным знаком товарищества. Поскольку вследствие изъятия таможенным органом товара на период производства по делу об административном правонарушении истцом допущена просрочка по договору поставки, заключенному с индивидуальным предпринимателем, и обществом в добровольном порядке уплачена неустойка, предусмотренная данным договором за нарушение сроков поставки, общество обратилось в арбитражный суд с требованием к Российской Федерации о возмещении причиненного таможенным органом вреда в сумме выплаченной предпринимателю неустойки. Арбитражный суд первой инстанции в удовлетворении требования общества отказал, указав, что на момент возбуждения дела об административном правонарушении таможенный орган располагал сведениями, дающими основания предположить, что истцом могло быть совершено соответствующее правонарушение. Произведенное таможенным органом изъятие товара как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении являлось необходимым условием для проведения производства по такому делу. Нарушений предусмотренного статьей 27.10 КоАП РФ порядка изъятия не установлено. Доказательства того, что изъятие произведено таможенным органом с нарушением преследуемых изъятием целей, без учета принципа соразмерности или иных заслуживающих внимания обстоятельств, сопровождалось злоупотреблением со стороны таможенного органа, в материалах дела отсутствуют. Поскольку таможенный орган с точки зрения законодательства об административных правонарушениях действовал правомерно и закон в этом случае не предусматривает ответственности за вред, причиненный правомерными действиями (п. 3 ст. 1064 ГК РФ), арбитражный суд в требовании о возмещении вреда истцу отказал <13>. ——————————— <13> См.: пункт 8 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145.
Как видно из анализа данного дела, суд отказал в возмещении вреда невиновному лицу, не совершавшему правонарушения, возложив на него бремя несения неблагоприятных последствий ошибок правоприменителей, что явно несправедливо, особенно в сопоставлении с правилами главы 18 УПК РФ «Реабилитация». Думается, обоснование вывода о правомерности действий властных органов лишь тем, что они «располагали сведениями, дающими основания предположить, что потерпевшим могло быть совершено соответствующее правонарушение», угрожает подрывом принципа законности.
Библиография
Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. Гражданское право: В 4 т. / Под ред. Е. А. Суханова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. Т. 4: Обязательственное право. Гражданское право: Учебник: В 3 т. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А. П. Сергеева и Ю. К. Толстого. М., 2004. Т. 3. Киличенкова М. А. Обобщение судебной практики по делам о возмещении вреда, причиненного в результате неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц // Арбитражные споры. 2008. N 3. Кун А. П. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1984. N 3. Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. Нам К. Через тернии к государству за убытками // ЭЖ-Юрист. 2008. N 40. Научно-практический комментарий к части первой ГК РФ для предпринимателей. 2-е изд. М., 1999. Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. Тактаев И. А. Отдельные виды ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 7 / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М., 2003.
