(Румянцев Ф. П., Коноплева Т. Д.) («Юрист», 2014, N 2)
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ПОНЯТИЮ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ И ИХ РАЗРЕШЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
Ф. П. РУМЯНЦЕВ, Т. Д. КОНОПЛЕВА
Румянцев Федор Полиектович, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Нижегородского института управления — филиала РАНХиГС, доктор юридических наук, профессор.
Коноплева Татьяна Дмитриевна, аспирант кафедры гражданского права и процесса Нижегородского института управления — РАНХиГС.
Исследованы проблемы в теоретических подходах к определению понятия категории земель сельскохозяйственного назначения и видов разрешенного использования земельных участков указанной категории. Предложены авторские определения анализируемых понятий как объектов правового регулирования.
Ключевые слова: категория земель сельскохозяйственного назначения, критерии классификации, разрешенное использование.
Theoretical approaches to the concept of lands of agricultural purpose and permitted use thereof F. P. Rumyancev, T. D. Konopleva
Rumyancev Fedor Poliektovich, head of the chair of civil law and procedure of the Nizhnij Novgorod institute of management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, doctor of juridical sciences, professor.
Konopleva Tat’yana Dmitrievna, graduate student of the chair of civil law and procedure of the Nizhnij Novgorod institute of management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration.
The article researches problems of the theoretical approaches to the definition of the term of agricultural lands and the types of permitted use of agricultural lands. The authors propose their own definitions of investigated terms.
Первенствующее значение среди всех категорий земель занимают земли сельскохозяйственного назначения, что объясняется их социально-экономической важностью и незаменимостью как средства производства в сельском хозяйстве. Выделение категорий земель, в том числе и земель сельскохозяйственного назначения, связано с одним из важнейших принципов земельного законодательства — целевым назначением земель, в соответствии с которым в дальнейшем осуществляется их использование. Именно при руководстве указанным принципом как основанием производится разделение всех земель на соответствующие категории. В юридической литературе отмечается, что институт «категории земель» в России уникален, в правовых системах других государств он отсутствует (за исключением государств — правопреемников республик, ранее входивших в состав СССР). Как в нормативных правовых актах советского периода, так и в действующем Земельном кодексе 2001 г. (ст. 77) к землям сельхозназначения традиционно относили земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей. В Кодексе 2001 г. добавился еще один критерий — нахождение этих земель за границами населенного пункта (в литературе на этот признак земель сельскохозяйственного назначения указывалось и ранее). По мнению В. А. Кабатова, понятие «земли сельскохозяйственного назначения» должно использоваться не для определения правовой категории земель, а для определения целевого назначения земельных участков. По его утверждению, «категория земель сельскохозяйственного назначения в том ее виде, как она понимается в юридической литературе и в законодательстве, не включает в себя всех земельных участков, используемых для целей сельскохозяйственного производства» <1>. ——————————— <1> Кабатов В. А. Правовые формы управления землями сельскохозяйственного назначения в СССР. М.: Госюриздат, 1958. С. 26.
Т. Т. Тагиров раскрывает сущность категории земель сельскохозяйственного назначения через свойство пригодности для использования в качестве главного средства сельскохозяйственного производства <2>. ——————————— <2> Тагиров Т. Т. Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения в СССР: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Алма-Ата, 1980. С. 13.
Отметим, что в действующем законодательстве земельные участки в составе других категорий земель, которые предоставлены для ведения сельского хозяйства, называются землями сельскохозяйственного использования. Об этом же говорит А. П. Анисимов, предлагая отличать земли сельхозназначения как категорию земель в земельном фонде России от территориальной зоны сельскохозяйственного использования, определяемой в результате проведения градостроительного зонирования муниципального образования <3>. ——————————— <3> Анисимов А. П. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. 2006. N 5. С. 70 — 71.
Л. Ю. Грудцына и М. Н. Козлова предлагают наряду с нахождением земельного участка за чертой поселения и тем признаком, что участок предоставлен для нужд сельского хозяйства либо предназначен для этих целей, в качестве критерия, позволяющего отнести земельный участок к категории земель сельскохозяйственного назначения, выделять свойство плодородия <4>. Однако это предложение неприемлемо именно по той причине, что свойством плодородия могут обладать и земельные участки, входящие в другие категории земель. И напротив, земельные участки, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения, по плодородию могут быть малопродуктивными. ——————————— <4> Грудцына Л. Ю., Козлова М. Н. Земля. Справочник собственника и арендатора. М.: Юстицинформ, 2007. С. 1.
Достаточно часто в специальной юридической литературе в качестве синонима понятия «земли сельскохозяйственного назначения» употребляется понятие «сельскохозяйственные угодья». В. Г. Левахин и Р. Т. Бакирова, характеризуя соотношение этих юридических понятий, правильно указывают, что сельскохозяйственные угодья составляют часть земель сельскохозяйственного назначения, используемую для производства сельскохозяйственной продукции <5>. ——————————— <5> Левахин В. Г., Бакирова Р. Т. Понятие и сущность сельскохозяйственных угодий как объектов гражданских прав // Право и политика. 2007. N 11. С. 26.
В соответствии с используемой в советское время земельно-учетной терминологией «сельскохозяйственные угодья составляют основную часть земель сельскохозяйственного назначения, что и определяет специфические черты их правового режима. Под сельскохозяйственным угодьем понимается земельный участок, используемый в сельском хозяйстве как главное средство производства: пашня, залежь, многолетние насаждения (без лесной площади), сенокосы и пастбища» <6>. ——————————— <6> Перечень земельно-учетной терминологии, утвержденный Министерством сельского хозяйства СССР 21 июля 1970 г.
Наряду с сельскохозяйственными угодьями согласно ст. 77 ЗК РФ 2001 г. в состав земель сельскохозяйственного назначения входят также земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенные для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. В Государственном докладе о состоянии и использовании земель Российской Федерации указывается, что к категории земель сельскохозяйственного назначения относятся используемые и потенциально пригодные к использованию в сельскохозяйственном производстве земли, которые по определенным объективным или субъективным причинам временно не используются, в том числе земли фонда перераспределения, а также земли сельскохозяйственного назначения, которые не могут использоваться в качестве средства производства в сельском хозяйстве, т. е. занятые производственными объектами, коммуникациями и внутрихозяйственными дорогами <7>. ——————————— <7> Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2008 году. М., 2009. С. 10 — 12.
С точки зрения оборота земель сельскохозяйственного назначения основной интерес представляют именно сельскохозяйственные угодья. Из этого же исходит и Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <8> (далее — Закон об обороте земель), который в значительной своей части посвящен регулированию отношений по поводу земельных участков, находящихся в общей собственности членов реорганизованных сельскохозяйственных предприятий. А разделу на земельные доли (передаче в общую собственность граждан) подверглись именно сельскохозяйственные угодья. В связи с этим заслуживает внимания предложение об уточнении терминологии названного Федерального закона и использовании в нем термина «земельные участки из состава сельскохозяйственных угодий» вместо термина «земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения» <9>. ——————————— <8> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018. <9> Блинов Р. Н. Право общей долевой собственности на земельный участок из состава сельскохозяйственных угодий: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 18.
Анализ высказанных в литературе точек зрения и действующего законодательства позволяет прийти к выводу о целесообразности уточнения понятия земель сельскохозяйственного назначения, данного в ст. 77. Недостатки этого определения состоят в следующем. В анализируемом определении земли сельскохозяйственного назначения отграничены лишь от земель населенных пунктов (земли, находящиеся за границами населенных пунктов), но не отграничены от земель иных категорий, в составе которых, как говорилось выше, могут быть земельные участки сельскохозяйственного использования, формально подпадающие также под категорию земель сельскохозяйственного назначения (по признаку — «предоставленные для нужд сельского хозяйства»). Вместе с тем следует согласиться с авторами, считающими, что критериями отнесения земель к землям сельскохозяйственного назначения как самостоятельной категории следует считать два основных признака: предназначение этих земель для нужд сельского хозяйства и отграничение данных земель от всех иных категорий земель <10>. ——————————— <10> Голышев Н. А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения: на примере Республики Мордовия: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 5.
Что касается такого признака, как «предназначение для нужд сельского хозяйства», то он вообще является слишком неопределенным. На это обращал внимание еще И. И. Евтихиев, который писал: «Если последнему признаку не придавать ограничительного смысла, то вряд ли найдутся земли в пределах государственной территории, которые не смогли бы быть при известных условиях использованы для сельскохозяйственного производства» <11>. Этот вывод не потерял своей актуальности до сих пор, ведь одно дело — земли фонда перераспределения, предназначенные для нужд сельского хозяйства в силу закона, и другое — любые иные земельные участки, которые «теоретически» могут быть использованы для нужд сельского хозяйства. К последним также могут быть отнесены и земельные участки в составе других категорий. ——————————— <11> Евтихиев И. И. К учению о едином государственном земельном фонде. Горки: Издательство Академии, 1928. С. 48.
Высказывались в литературе и более радикальные предложения: «перейти от разделения земель на категории к планированию территории и установлению перечней видов разрешенного использования для каждого участка сельскохозяйственных земель (т. е. сельскохозяйственных угодий, пригодных для ведения сельского хозяйства, а также иных угодий, занятых сельскохозяйственными объектами)» <12>. Возможно, в перспективе такой подход станет возможным, однако сегодня он неприемлем. Отказаться от деления земель на категории просто — достаточно принять соответствующие нормативные правовые акты (т. е. это работа юридико-техническая). А вот определение «для каждого участка сельскохозяйственных земель» перечней видов разрешенного использования — это колоссальная практическая работа, которая может занять много лет. И пока этого не сделано, категории как таковые следует сохранить. ——————————— <12> Шагайда Н. И. Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве России: Автореф. дис. … д-ра эконом. наук. М., 2007. С. 12.
С учетом изложенного п. 1 ст. 77 Земельного кодекса РФ может быть сформулирован следующим образом: «Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, не относящиеся к иным категориям земель, а также предназначенные для ведения сельскохозяйственного производства, в том числе земли фонда перераспределения». На сегодняшний день нет ясности и в вопросе о видах разрешенного использования применительно к землям сельскохозяйственного назначения <13>. Следует согласиться с мнением О. О. Серова в том, что ни для одной другой категории земель проблема регулирования порядка изменения вида разрешенного использования земельных участков не является такой острой, как для земель сельскохозяйственного назначения <14>. Земельный кодекс РФ в ст. 78 говорит не о «разрешенном использовании», а просто об «использовании» земель сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Кроме того, в ст. 78 — 82 упоминается об использовании земель сельскохозяйственного назначения для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, для сенокошения, выпаса скота, для ведения фермерского и личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства и т. п. ——————————— <13> Минина Е. Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. N 1. <14> Серов О. О. Изменение вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения: особенности правового регулирования и тенденции развития законодательства // Юрист. 2013. N 3.
Все ли из перечисленного является видами разрешенного использования либо здесь имеет место смешение разрешенного использования и форм ведения сельскохозяйственного производства? По нашему мнению, справедливым является именно второе предположение, ведь и сельскохозяйственная организация, и фермерское хозяйство, а иногда и граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, используют земельные участки похожим образом — для выращивания сельскохозяйственной продукции, размещения производственных объектов, выпаса скота и т. п. Поэтому говорить, что ведение фермерского хозяйства, ведение ЛПХ, садоводство, животноводство, огородничество и т. п. — это разные виды разрешенного использования, на наш взгляд, неверно, хотя на практике сложился именно такой подход. Соответственно, особенности использования и оборота земельных участков, предоставленных для отдельных видов «разрешенного использования» (в сложившемся понимании), определяются нормами специальных Федеральных законов: «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Судебная практика неоднозначно решает споры об изменении вида разрешенного использования <15>. В большинстве случаев судебные споры возникают при изменении разрешенного использования с «крестьянского (фермерского) хозяйства» под «дачное строительство». В этих случаях изменение вида разрешенного использования признается законным лишь при условии осуществления изменения категории целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения в иные категории <16>. ——————————— <15> Определение Московского областного суда от 13 мая 2010 г. по делу N 33-9287; Определение ВАС РФ от 20 ноября 2009 г. по делу N ВАС-14403/09; Кассационное определение Верховного Суда Республики Карелия от 30 октября 2009 г. по делу N 3158/2009 // СПС «КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика». <16> Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2011 г. N 07АП-10952/10 по делу N А45-12716/2010 // СПС «КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика».
В связи с недостаточно четким регулированием видов разрешенного использования сельскохозяйственных земель на практике вызывает трудности вопрос о допустимости строительства жилых домов на землях, предоставленных для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, без перевода данного земельного участка в иную категорию земель. По нашему мнению, урегулирование данного вопроса должно быть отражено в специальном Федеральном законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» запретительной нормой о возведении жилых помещений на фермерских землях (по крайней мере на сельскохозяйственных угодьях). В случае же легального дозволения строительства жилых домов начнется их массовая распродажа, и продуктивные сельскохозяйственные земли будут, таким образом, выведены из целевого использования. Зарубежная практика по данному вопросу различна, она отражает исторически возникший уклад землепользования. Так, если в Австрии фермерский хутор, представленный жилыми и хозяйственными домостроениями, является визитной карточкой этой страны, то в Германии преимущественно жилье фермеров расположено в населенных пунктах, а на фермерской земле возводятся лишь хозяйственные вспомогательные сооружения (хранилища, зерносклады и т. п.). Но как бы то ни было, в Земельном кодексе РФ должно быть четко сказано, что понимается под разрешенным использованием земельных участков сельскохозяйственного назначения, и определены виды разрешенного (а может быть, как в Градостроительном кодексе РФ, и условно разрешенного) использования таких участков. Л. Е. Бандорин, специально исследовавший данную проблему, справедливо указывает, что «разрешенное использование земельных участков — это неотъемлемый элемент правового режима земельного участка, установление которого имеет целью определение конкретного, устойчивого способа использования земель, соответствующего целевому назначению земель, из состава которых образован земельный участок. При этом неотъемлемость разрешенного использования земельных участков означает, что оно должно определяться для земельных участков, образованных из состава земель всех категорий (за исключением земель запаса), что обусловлено необходимостью конкретизации правового режима земельных участков, которая не может быть обеспечена лишь посредством деления земель на категории» <17>. ——————————— <17> Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 6.
Заслуживает внимания и дефиниция, предложенная в качестве варианта для обсуждения А. П. Анисимовым: «Разрешенное использование земельного участка — это совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством» <18>. ——————————— <18> Анисимов А. П. Правовые проблемы приватизации гражданами земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения // Юрист. 2005. N 5.
Данное общее понятие должно быть конкретизировано применительно к отдельным категориям земель. В связи с этим разрешенное использование земельных участков сельскохозяйственного назначения предлагается определить как нормативно дозволенные виды осуществления на земельном участке производственной и иной деятельности, обусловленной извлечением полезных естественно-природных свойств плодородия земель сельскохозяйственного назначения, с размещением на них тех объектов, наличие которых способствует обеспечению ведения такой деятельности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анисимов А. П. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. 2006. N 5. 2. Анисимов А. П. Правовые проблемы приватизации гражданами земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения // Юрист. 2005. N 5. 3. Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. 4. Блинов Р. Н. Право общей долевой собственности на земельный участок из состава сельскохозяйственных угодий: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. 5. Голышев Н. А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения: на примере Республики Мордовия: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. 6. Грудцына Л. Ю., Козлова М. Н. Земля. Справочник собственника и арендатора. М.: Юстицинформ, 2007. 7. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2008 году. М., 2009. 8. Евтихиев И. И. К учению о едином государственном земельном фонде. Горки: Издательство Академии, 1928. 9. Кабатов В. А. Правовые формы управления землями сельскохозяйственного назначения в СССР. М.: Госюриздат, 1958. 10. Левахин В. Г., Бакирова Р. Т. Понятие и сущность сельскохозяйственных угодий как объектов гражданских прав // Право и политика. 2007. N 11. 11. Малова Н. Сельскохозяйственные угодья: пахать или строить? // ЭЖ-Юрист. 2010. N 46. 12. Минина Е. Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. N 1. 13. Серов О. О. Изменение вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения: особенности правового регулирования и тенденции развития законодательства // Юрист. 2013. N 3. 14. Тагиров Т. Т. Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения в СССР: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Алма-Ата, 1980. 15. Шагайда Н. И. Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве России: Автореф. дис. … д-ра экономических наук. М., 2007.
