(Суханов Е. А.) («Вестник гражданского права», 2011, N 2)
О ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦАХ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Е. А. СУХАНОВ
Суханов Е. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права МГУ им. М. В. Ломоносова.
Статья Е. А. Суханова посвящена очень актуальной проблеме — конструкции юридического лица публичного права. Исследование данного понятия приобретает особенную актуальность в связи с текущим реформированием гражданского законодательства. Автор статьи, обратившись к зарубежному опыту и всесторонне проанализировав достижения отечественного правопорядка, приходит к выводу об отсутствии необходимости прямого заимствования конструкции «юридического лица публичного права» из иностранных правовых систем.
Ключевые слова: юридические лица, юридическое лицо публичного права, государственная корпорация, государство, реформа Гражданского кодекса.
The article is devoted to one of the most debatable construction in private law theory of legal persons — the notion of so called «legal person of public law». This subject seems to be the burning issue of the day because of the modern civil law reform in Russia. The author bases his study on comparative law method, as well as on the analysis of national legal thought and practice. As a result, he points, that there is no necessity to transplant the notion of «public law legal person» into Russian legal framework.
Key words: legal persons, legal person of public law, state corporations, state, Civil code reform.
Появление в отечественном правопорядке государственных корпораций, правовое положение которых не укладывается не только в привычные рамки юридического лица, но и — в некоторых отношениях — в рамки обычного здравого смысла, вызвало довольно широкую научную дискуссию, в ходе которой многие ее участники пришли к выводу о необходимости определенного изменения правового положения госкорпораций <1>. Суть дела, разумеется, состоит не в их крайне неудачном названии (в действительности такие не имеющие членства организации не могут считаться корпорациями; будучи частными собственниками своего имущества, юридически они не являются и государственными организациями; большинство из них не может быть отнесено к числу некоммерческих организаций, хотя их статус в общем виде определяется ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <2> (далее — Федеральный закон «О некоммерческих организациях»)) и даже не в исключительном характере их правового статуса, выведенного из-под действия многих общих норм гражданского и административного права, а в предоставляемой этой организационно-правовой форме широкой возможности практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств. ——————————— <1> Подробнее об этом см., например: Ткачев В. Н. Госкорпорации в России: некоторые аспекты реформирования правового статуса и эффективности деятельности // Законодательство. 2010. N 11. С. 18, а также литературу, указанную в работе: Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В. П. Мозолина, А. В. Турбанова. М., 2011. С. 11 (сн. 1). <2> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Отрицательное отношение к этой разновидности юридических лиц было закреплено Концепцией развития гражданского законодательства РФ <3>, а затем ежегодным (2009 г.) Посланием Президента РФ Федеральному Собранию, в котором была отмечена бесперспективность этой формы и необходимость постепенного перевода большинства госкорпораций в контролируемые государством акционерные общества <4>. Неслучайно также первыми шагами в этом направлении стали инициированные Президентом РФ прокурорская проверка деятельности государственных корпораций, а затем внесение изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» <5>, открывших возможность контроля за деятельностью госкорпораций со стороны Счетной палаты и других государственных органов (ранее прямо исключавшуюся специальными законами о статусе отдельных госкорпораций), а также предусмотревших публичную отчетность этих юридических лиц. Примечательно, что с 2008 г. новые государственные корпорации не создаются. ——————————— <3> Принята Советом при Президенте РФ по совершенствованию и кодификации гражданского законодательства 7 октября 2009 г. и одобрена Президентом Российской Федерации 13 октября 2009 г. (Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / Вступ. ст. А. Л. Маковского. М., 2009. С. 70 — 71). <4> Российская газета. 2009. 13 нояб. <5> Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 49.
Понятно, что отмеченная выше «привлекательная» возможность распоряжения выделенными госкорпорациям бюджетными средствами стала базой для откровенных попыток их сохранения под «новыми вывесками». Первой из них стало создание Государственной компании «Российские автомобильные дороги» <6>, статус которой ничем, кроме названия, не отличается от статуса государственной корпорации (хотя и закрепляется специальными нормами ст. 7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Второй такой попыткой следует считать инициированное самими госкорпорациями предложение Минэкономразвития РФ о сохранении хотя бы некоторых из них в организационно-правовой форме «юридического лица публичного права» <7>. Поскольку такая конструкция по существу ничего не меняет в реальном положении госкорпораций, она вполне устраивает инициаторов данной идеи. С этой точки зрения целесообразность введения рассматриваемой категории, как говорится, лежит на поверхности и вряд ли нуждается в каких-либо дополнительных комментариях и оценках. ——————————— <6> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3582. <7> Подробнее об этом см.: Ткачев В. Н. Указ. соч. С. 19 — 20.
Однако весьма скоро в поддержку конструкции «юридического лица публичного права» с одновременной резкой критикой соответствующих положений Концепции развития гражданского законодательства РФ выступили некоторые ученые-юристы во главе с В. П. Мозолиным, попытавшиеся обосновать необходимость признания ГК РФ категории «публичных юридических лиц, имеющих индивидуальную правовую форму», в качестве примеров которых были названы Центральный банк РФ, Российская академия наук, а также и госкорпорации, прежде всего ставшее таковой Агентство по страхованию вкладов (статус которого, как известно, полностью скопирован с американской Федеральной корпорации страхования депозитов — Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)) <8>. В отличие от Минэкономразвития РФ названных авторов, разумеется, невозможно заподозрить в лоббировании интересов госкорпораций и их учредителей, поэтому выдвигаемые ими предложения о законодательном закреплении этой новой для нашего правопорядка категории нуждаются в серьезном обсуждении. ——————————— <8> Мозолин В. П. Юридические прятки // Право и экономика. 2010. N 12; Баренбойм П. Д. Законопроект о реформе Гражданского кодекса игнорирует интересы российских вкладчиков и мировой опыт антикризисной работы на финансовых рынках // Право и экономика. 2010. N 11; Гаджиев Г. А. Академическая и экономическая свобода как конституционно-правовые основы правового статуса Российской академии наук (к вопросу о юридических лицах публичного права) // Право и экономика. 2011. N 2; Мозолин В. П., Лафитский В. И. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2011. N 1; Турбанов А. В. Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» как юридическое лицо публичного права // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. N 2 и др. В обобщающем виде эта позиция изложена в уже упоминавшейся коллективной работе: Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран. Следует отметить, что в пользу признания российским правом категории юридических лиц публичного права еще раньше высказывались некоторые отечественные конституционалисты (см. особенно: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007).
Прежде всего следует отметить, что проблематика юридических лиц публичного права вовсе не сводится к определению индивидуального правового статуса отдельных организаций (тем более что сама по себе эта категория и не дает возможности его четкого установления, будучи лишь очередным обобщающим понятием, за которым фактически может скрываться кто угодно — от государства, муниципального образования и органа публичной власти до государственного предприятия или акционерного общества со стопроцентным государственным участием). Речь идет о гораздо более серьезных вопросах, касающихся гражданско-правового статуса государства и других публично-правовых образований и правового режима публичной собственности. Следует также иметь в виду условность самого термина «юридическое лицо публичного права». Из его буквального смысла как будто бы следует, что речь идет об участниках публично-правовых, а не гражданских правоотношений. Но если бы все обстояло таким образом, то никакой проблемы вообще не возникло бы, ибо речь шла бы о субъектах отношений, не входящих в предмет гражданского (частного) права. В том-то и дело, что такие организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота и тем самым субъектами гражданского, а не публичного права. От обычных «юридических лиц частного права» они отличаются лишь тем, что возникли (были созданы учредителями) вне сферы гражданских правоотношений, на основе и в сфере публично-правового регулирования, хотя признание за ними самостоятельной правосубъектности имеет целью прежде всего предоставить им возможность участия именно в гражданских (частных) правоотношениях, поскольку для признания их участниками публично-правовых отношений статус юридического лица публичного права вовсе не требуется. Поэтому названный статус и нельзя понимать буквально. Данное обстоятельство подтверждается всей историей появления и развития рассматриваемого понятия, особенно в развитых зарубежных правопорядках. В традиционном для большинства из них признании государства «юридическим лицом публичного права» заключается не только и не столько особый юридический смысл, сколько идеология организации классического частнокапиталистического хозяйства, предполагающая исключение прямого участия государства в экономических отношениях и непризнание его самостоятельным субъектом гражданского (частного) права. Но в действительности-то государство может, а иногда просто обязано непосредственно участвовать в гражданско-правовых отношениях наряду с другими субъектами гражданского права (и даже по возможности на равных началах с ними, следуя экономико-правовой природе соответствующих имущественных отношений). Поэтому свое участие в гражданском обороте государство «маскирует» специальной терминологией, объявляя себя то «казной» (фиском), то «юридическим лицом публичного права», хотя в современной зарубежной литературе прямо говорится о том, что «казной называется государство как субъект частного права» («Fiscus heisst der Staat als Privatrechtssubjekt») <9>. ——————————— <9> См., например: Jauernig O. u. a. Burgerliches Gesetzbuch. 6. Aufl. Munchen, 1991. S. 30).
Неслучайно с середины XX в. конституции многих западноевропейских государств стали прямо признавать возможность государства (публично-правового образования) в целом непосредственно участвовать в экономических отношениях, не скрываясь за традиционной «маской» юридического лица публичного права. Последовательно выдержать «классический» подход не удавалось даже в XIX в.: государство в лице своей «казны» выступало заказчиком в поставках и подрядах для государственных (публичных) нужд, выпускало займы, а по необходимости непосредственно участвовало и в других гражданско-правовых отношениях, что и потребовало признания за ним определенной гражданской правосубъектности. Более того, уже в то время от «казны» («фиска»), представлявшей собой «само государство с хозяйственной его стороны», постепенно отделяются в качестве самостоятельных субъектов права, во-первых, местное самоуправление (муниципальные образования), во-вторых, обладающие «обособленным» (хотя и не всегда собственным) имуществом организации, которые «причисляются казенному управлению», т. е. относительно самостоятельные «казенные» ведомства и учреждения с правами юридического лица (в дореволюционной России к ним, в частности, относились «удельное ведомство», университеты, монастыри и церкви) <10>. В результате категория «публичных юридических лиц», или «юридических лиц публичного права», стала охватывать три группы субъектов: ——————————— <10> См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. Т. I. М., 2005. С. 157 (Классика российской цивилистики).
1) государство в целом (нередко прямо именуемое «фиск» — казна), а во многих случаях и его отдельные регионы (провинции, земли, кантоны и т. п.); 2) различные муниципальные образования: округа, районы, «общины» (Gemeinden), коммуны и т. п.; 3) некоторые находящиеся под прямым управлением и контролем государства («казенные») юридические лица. Речь, таким образом, шла о возможности участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований в целом и некоторых созданных ими организаций. Все они, будучи субъектами публичного (конституционного и административного) права, получили возможность участвовать в гражданском обороте в качестве «приравненных» к традиционным юридическим лицам юридических лиц, созданных на основе и в сфере публичного права и в силу этого составивших особую группу субъектов гражданского права. Поэтому в качестве характерных признаков, отличающих их от обычных юридических лиц, в зарубежной (прежде всего, в немецкоязычной) литературе обычно называют: — во-первых, наличие властного акта или специального закона, на базе которого возникло и действует такое юридическое лицо; — во-вторых, публичные (общественные или государственные), «идеальные» (а не коммерческие) цели и задачи их деятельности; — в-третьих, наличие у рассматриваемых организаций некоторых властных полномочий («принудительных средств» — Zwangsmitteln) в отношении третьих лиц, которые могут, но не обязаны быть ими использованы. Но при этом даже и совокупность всех трех названных признаков может оказаться недостаточной для четкого определения статуса конкретной организации <11>. ——————————— <11> Medicus D. Allgemeiner Teil des BGB. 10. Aufl. Munchen, 2010. S. 447; Koziol H., Welser R., Kletecka A. Grundriss des burgerlichen Rechts. Bd. I. 13. Aufl. Wien, 2006. S. 70. Обращение в этом вопросе к германской правовой науке обусловлено и тем, что именно из нее пришли само понятие и термин «юридическое лицо» (во французской литературе обычно говорилось о «моральных лицах», вследствие чего, например, в § 26 австрийского Общего гражданского уложения (ABGB) 1811 г., создававшемся под влиянием французского Code civil 1804 г., до сих пор говорится о «моральном лице» как «объединении лиц»; в англо-американской литературе юридические лица и сейчас считаются фиктивными образованиями, искусственно наделенными правосубъектностью).
Поэтому к перечисленным признакам нередко добавляют и некоторые другие черты, характеризующие их особый гражданско-правовой статус, в частности: создание такого юридического лица только публично-правовым образованием; невозможность его реорганизации (преобразования) в юридическое лицо частного права (что тем не менее не исключает приватизации государственных хозяйственных организаций); судебная оценка его действий (сделок) с позиций известной доктрины ultra vires (т. е. фактически признание за ним строго целевой, а не общей правоспособности); особый порядок обращения взыскания на его имущество по его долгам (в частности, запрет обращения взыскания на вещи, обеспечивающие выполнение его публичных функций); невозможность банкротства такого юридического лица <12>. Кроме того, особый статус юридических лиц публичного права выражается еще и в том, что по общему правилу споры с их участием решают административные суды или другие компетентные государственные органы, но если они выступают за пределами «властной» (административной) сферы, т. е. в гражданском обороте, и действуют «коммерчески» (gewerblich), на них распространяется действие частного (гражданского) права, включая нормы об имущественной ответственности за неисполнение обязательств или причинение вреда (но, как правило, исключая возможность банкротства), а соответствующие споры с их участием рассматривают обычные гражданские суды. ——————————— <12> В современном германском праве по общему правилу допускается банкротство «юридических лиц публичного права», созданных «общинами» (муниципальными образованиями), а во многих случаях, предусмотренных законодательством «земли» (региона), — также и банкротство юридических лиц, созданных этими публично-правовыми образованиями (Prutting H., Wegen G., Weinreich G. BGB-Kommentar. 2. Aufl. Luchterhand, 2007. S. 72).
В целом, однако, в зарубежной правовой доктрине не сложилось достаточно четкого и общепризнанного подхода к характеристике особенностей статуса юридических лиц публичного права. Следует согласиться с мнением А. В. Венедиктова, давно отмечавшего, что теоретическая литература по этому вопросу чаще всего ограничивается «простыми утверждениями» о наличии юридических лиц публичного права, после чего предлагает их перечень <13>. По этому же традиционному пути следуют и современные российские сторонники данного подхода. ——————————— <13> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. II. М., 2004. С. 368 — 369 (Классика российской цивилистики). Здесь же он отметил и относительно «большее внимание», которое уделяется юридическим лицам публичного права в германской правовой теории (Там же. С. 369 (сн. 1)).
Между тем А. В. Венедиктов давно подметил, что противопоставление юридических лиц публичного и частного права «затемняет тот основной факт, что все организации, принимающие участие в гражданском обороте в качестве самостоятельных носителей гражданских прав и обязанностей, являются в этом своем «качестве» субъектами — а следовательно, и юридическими лицами — гражданского права, хотя бы их внутренняя структура определялась нормами не гражданского, а иного права…» <14>. Критикуя понятие юридического лица административного права (аналог юридических лиц публичного права), он подчеркивал, что использующие эту категорию цивилисты и административисты «упускают, однако, из виду самый существенный момент. Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т. е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, как к юридическим лицам именно гражданского права». ——————————— <14> Венедиктов А. В. Правовая природа государственных предприятий // Указ. соч. С. 289.
По словам А. В. Венедиктова, «в Прусском земском уложении 1794 г. и в Саксонском гражданском уложении 1863 г. эта идея получила более ясное выражение, чем в буржуазных гражданских кодексах конца XIX и начала XX вв.»: первое в ч. II § 81 прямо говорило о том, что корпорации и общины представляют собой «юридическое лицо в области гражданско-правовых сделок», а второе в § 52 определяло, что «право личности принадлежит государству, поскольку оно вступает в гражданско-правовые отношения»; «на опасность затемнения понятия юридического лица — при перенесении его из области частноправовых имущественных отношений в сферу государственного права — указывал еще Савиньи. Но позднейшая литература сошла с этой простой и ясной позиции, что, бесспорно, повлекло за собой и менее ясную формулировку идеи гражданской правоспособности так называемых юридических лиц публичного права в Германском и Швейцарском гражданских уложениях» <15>. Справедливости ради стоит все же отметить, что в современной германской литературе обычно подчеркивается, что юридическое лицо публичного права несет ответственность по правилам абз. 1 § 89 BGB (а это единственная норма названного Кодекса, в которой упоминается данный термин), лишь «поскольку оно действует как субъект частного права»; данное правило закона «в отношении ответственности уравнивает юридические лица публичного права, поскольку они действуют как субъекты частного права (privatrechtlich) (а государство — как фиск) с юридическими лицами частного права» <16>. ——————————— <15> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность // Указ. соч. С. 367. <16> Sacker J. u. a. Munchener Kommentar zum Burgerlichen Gesetzbuch. Bd. 1. Allgemeiner Teil. 3. Aufl. Munchen, 1993. S. 692; Schulze R. u. a. Burgerliches Gesetzbuch. Handkommentar. 2. Aufl. Baden-Baden, 2002. S. 40.
В настоящее время в западноевропейских правопорядках к юридическим лицам публичного права в большинстве случаев относят: — университеты (и другие государственные высшие учебные заведения); — религиозные организации (церковные объединения — конфессии, а также отдельные религиозные учреждения, монастыри и т. п.); — профессиональные объединения (палаты) — торговые и промышленные палаты, палаты ремесленников, работодателей, адвокатские, нотариальные, врачебные палаты и т. п.; — некоторые учреждения социальной защиты (больничные и страховые кассы, организации по выплате государственных пенсий и пособий и т. п.) <17>. ——————————— <17> См., например: Palandt O. Burgerliches Gesetzbuch. 67. Aufl. Munchen, 2008. S. 22; Sacker J. u. a. Op. cit. S. 690 — 691; Eccher B., Schurr F. A., Christandl G. Handbuch Italienisches Zivilrecht. Wien, 2009. S. 89; Koziol H., Bydlinski P., Bollenberger R. Kurzkommentar zum ABGB. Wien, 2005. S. 29 — 31.
Перечисленные организации в литературе обычно подразделяются (классифицируются) на «публичные корпорации» (Korperschaften, в число которых входят профессиональные палаты и религиозные объединения), «публичные учреждения» (Anstalten) и «публичные фонды» (Stiftungen), преследующие «идеальные» (некоммерческие, «общественно-полезные»), «публичные» цели («публичные учреждения» здравоохранения, спорта, социальной защиты) <18>. Эта классификация фактически получила и законодательное закрепление в ряде западноевропейских кодификаций, например в абз. 1 § 89 Германского гражданского уложения (Burgerliches Gesetzbuch, BGB), в абз. 2 ст. 52 и абз. 1 ст. 59 швейцарского Гражданского кодекса 1907 г. (Zivilgesetzbuch), в ст. 11 итальянского Гражданского кодекса 1942 г. (Codice civile) и др. Примечательно, что государственные и местные органы публичной власти включаются в число «юридических лиц публичного права» только как исключение, прямо предусмотренное законом <19>, ибо по общему правилу они лишены собственной правосубъектности и действуют от имени соответствующего публично-правового образования в целом, которое и считается стороной соответствующего гражданского правоотношения. ——————————— <18> Larenz K., Wolf M. Allgemeiner Teil des Burgerlichen Rechts. Munchen, 2004. S. 147 — 148. Разница между «учреждением» и «фондом» как разновидностями унитарной организации заключается в статусе их учредителей: лицо, создавшее учреждение, в дальнейшем непосредственно руководит всей его деятельностью, а учредитель фонда обычно самоустраняется от дальнейшего участия в нем. <19> Например, в Австрии из числа таких органов юридическими лицами публичного права признаны служба по надзору за финансовыми рынками и федеральное ведомство статистики (Koziol H., Bydlinski P., Bollenberger R. Op. cit. S. 29, 31).
Важно также иметь в виду, что правовой статус конкретных юридических лиц публичного права и их видов в большинстве случаев складывался исторически, под влиянием различных национально-культурных особенностей, и потому выглядит по-разному в конкретных правопорядках. В связи с этим к юридическим лицам публичного права относят самые разнообразные организации. Например, в Швейцарии таковыми считаются некоторые кантональные студенческие объединения (корпорации), кооперативы по проведению мелиорации земель, некоторые «публичные корпорации», созданные местными общинами (коммунами) для совместного достижения определенных общественных целей (строительство уличных проездов, уборка территорий и т. п.) <20>, а в Австрии — союзы рыболовов и охотников, а также кооперативы и объединения по использованию водных ресурсов <21>. ——————————— <20> См.: Meier-Hayoz A., Forstmoser P. Schweizerisches Gesellschaftsrecht. 10. Aufl. Bern, 2007. S. 11 — 13. <21> См.: Koziol H., Bydlinski P., Bollenberger R. Op. cit. S. 29.
Швейцарские железные дороги (Schweizerischen Bundesbahnen — SBB) и монополист в области телефонной связи и интернет-услуг «Свиском АО» (Swiscom AG) являются «акционерными обществами, созданными на основании специального закона» (spezialgesetzlichen Aktiengesellschaften), поскольку их статус во многом выведен из-под действия норм частного (в данном случае — общего акционерного) права <22>. В Германии же принадлежащие государству федеральная железная дорога (Bundesbahn) и федеральная почта (Bundespost) в гражданско-правовых отношениях выступают от имени государства в целом, но при этом рассматриваются специальными законами не как «юридические лица публичного права», а как «особое федеральное имущество» (Sondervermogen des Bundes), что имеет юридическое значение с точки зрения ограничения объектов имущественной (гражданско-правовой) ответственности по их обязательствам <23>. ——————————— <22> Meier-Hayoz A., Forstmoser P. Op. cit. S. 12. <23> Munchener Kommentar zum Burgerlichen Gesetzbuch. Bd. 1. S. 690 — 691.
Вместе с тем юридические лица публичного права могут действовать не только в специальных, но и в «обычных» организационно-правовых формах: так, в Швейцарии Национальный банк создан в форме акционерного общества, а кантональные банки считаются «публично-правовыми корпорациями», хотя и тот и другие рассматриваются в качестве типичных «юридических лиц публичного права». В германском и австрийском правопорядках тоже имеются контролируемые федеральным государством или его «землями» «обычные» хозяйственные общества (акционерные и с ограниченной ответственностью), как правило, преследующие в своей деятельности те или иные общественные (публичные) цели. Значительным своеобразием отличается правопорядок известной канадской провинции Квебек, который характеризуется определенным «смешением» черт французского гражданского права (droit civil) и английского «общего права» (common law). Из ст. 916 Гражданского кодекса Квебека следует, что имущество, принадлежащее юридическим лицам публичного права, подразделяется на две категории: 1) предназначенное для общественного (публичного) использования и 2) составляющее «частную собственность» такого юридического лица. На базе этой второй части своего имущества такое юридическое лицо участвует в гражданском обороте. Однако четко определенная законодательством принадлежность конкретных объектов (вещей) к тому или иному виду имущества здесь отсутствует; нередко она устанавливается судебной практикой (решениями по конкретным спорам) <24>. ——————————— <24> Годэн Р. П. Взаимосвязь между публичной и частной собственностью в Канаде и Квебеке // Вестник гражданского права. 2006. N 2. С. 240 — 241.
Федеральное государство и провинции Канады могут участвовать в экономической деятельности как непосредственно (например, осуществляя прямые инвестиции в частные компании), так и через созданные ими юридические лица (публичные, или «коронные», корпорации). Последние могут учреждаться как парламентами, так и правительствами (федеральными или провинциальными), причем не только на основе специального законодательного акта, но и на основе общего законодательства о компаниях. Во всех случаях «коронные» (государственные) корпорации обладают привилегиями и иммунитетом создавшего их государства (провинции) и обычно действуют в качестве его «агента», хотя закрепленное за ними имущество в одних случаях считается государственным, а в других — их собственным (в конечном счете такое имущество все равно принадлежит государству). При этом они несут самостоятельную имущественную ответственность за свои действия, а государство-учредитель не отвечает за них в регрессном (субсидиарном) порядке; вместе с тем такие корпорации не могут стать банкротами и на их имущество не может быть обращено принудительное взыскание по их долгам <25>. ——————————— <25> Подробнее об этом см.: Годэн Р. П. Указ. соч. С. 248 — 261.
Свою логическую основу такой подход имеет в праве Франции, которым традиционно закреплен «двойственный характер» публичной собственности: одна ее часть используется исключительно к публичной выгоде; она не подлежит отчуждению или аресту; на нее не распространяется приобретательная давность; споры, касающиеся такой публичной собственности государства, разбираются в административных судах. Таким образом, это имущество ни при каких условиях не может стать частной собственностью, представляя собой «подлинную собственность по административному праву», или «административную публичную собственность» <26>. ——————————— <26> Там же. С. 235.
В отличие от нее «частная собственность государства», составляющая «другую часть» принадлежащего ему имущества, используется им «подобно тому, как физические лица пользуются своими собственными имуществами. На имущества, находящиеся в такой собственности, распространяются те же самые нормы, что и нормы, распространяющиеся на частную собственность физических лиц»; такое государственное имущество может переходить в собственность частных лиц, а для государства оно служит источником доходов; возникающие в связи с этим отношения регулируются гражданским правом (Гражданским кодексом), а споры рассматриваются обычными судами по гражданским делам <27>. Такой «дуализм публичной собственности» составляет важную особенность правопорядков романского типа. ——————————— <27> Aby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Droit administratif des biens. Paris, 2003 (цит. по: Годэн Р. П. Указ. соч. С. 234 — 235).
Изложенное о юридических лицах публичного права в развитых правопорядках дает основания для некоторых общих выводов относительно особенностей их правового статуса. Во-первых, он является «производным» от особого статуса г осударства (публично-правовых образований); строго говоря, в европейском понимании категория юридических лиц публичного права, как уже отмечалось, охватывает прежде всего государство в целом, а также его региональные и муниципальные структуры, которые затем могут создать и соответствующие отдельные (имущественно обособленные) организации. Иначе говоря, речь идет о гражданско-правовом положении публично-правовых образований в целом (государства, его регионов и муниципальных образований), а не только и не столько об определении статуса отдельных организаций, созданных этими образованиями в качестве относительно или почти полностью самостоятельных юридических лиц. Во-вторых, статус юридического лица публичного права существует для того, чтобы предоставить некоторым субъектам публичного права определенную возможность участвовать в имущественных отношениях, регулируемых частным (гражданским) правом. Однако и в его современной трактовке этот статус сам по себе не дает прямых и четких ответов на вопросы, наиболее важные для контрагентов таких субъектов, т. е. для всех иных участников гражданского (имущественного) оборота: — в каких случаях и на каких условиях юридическое лицо публичного права может выступать в качестве самостоятельного субъекта в имущественных отношениях, регулируемых частным, а не публичным правом; — кто является собственником имущества этого юридического лица, на каком вещном праве (или ином правовом титуле) оно само владеет имуществом и как финансируется его деятельность; — несет ли такая организация самостоятельную имущественную ответственность по своим гражданско-правовым обязательствам и на какое имеющееся у нее имущество может быть обращено взыскание кредиторов по ее долгам. Ведь для участников гражданского оборота важно не только иметь перед собой имущественно обособленного субъекта, но и четко знать, каким имуществом он отвечает по своим обязательствам. Если государство (публично-правовое образование) формально остается собственником имущества созданных им юридических лиц (что не исключается, а даже предполагается конструкцией юридического лица публичного права), то их контрагенты вправе рассчитывать хотя бы на субсидиарную ответственность их собственника-учредителя по их долгам; в противном случае среди обычных частных собственников найдется немного желающих вступать в гражданские правоотношения с такими «имущественно безответственными» или недостаточно обеспеченными субъектами. Поэтому совершенно справедливы содержащиеся в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. <28> положения о том, что «в гражданском обороте должна быть полная ясность, кто действует от имени публично-правового образования, а кто — от собственного имени. Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям не только как к субъектам экономической деятельности, но и как к субъектам государственной (муниципальной) политики». Следовательно, для отечественного правопорядка вопрос состоит в том, будет ли использование новой для нашего права категории юридических лиц публичного права способствовать установлению четкого гражданско-правового статуса как самих публично-правовых образований, так и созданных ими имущественно обособленных организаций или явится очередной «сменой вывесок», ничего не меняющей по существу. ——————————— <28> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р (СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720).
В-третьих, появление и содержание статуса юридических лиц публичного права в конкретных правопорядках практически почти не имеет каких-либо единых, стандартных подходов, а во многом зависит от различных национально-государственных и культурно-исторических особенностей их развития. Как прямо указывается в некоторых авторитетных зарубежных источниках, «реальность не подтверждает дефиниции» юридического лица публичного права, основанной на каких-либо абстрактных признаках, в том числе и сложившихся в современном господствующем мнении; статус юридического лица публичного права нередко приобретается путем достаточно произвольного наделения им («объявления государством») какого-либо субъекта <29>. Вряд ли, впрочем, и у нас кто-либо в состоянии внятно объяснить, почему, например, Российские железные дороги объявлены акционерным обществом, а не госкорпорацией (госкомпанией), подобной Российским автомобильным дорогам, и почему последняя нуждается в статусе юридического лица публичного права, а первое — нет? ——————————— <29> Munchener Kommentar zum Burgerlichen Gesetzbuch. Bd. 1. S. 690 — 691.
При этом в зарубежных правопорядках речь во всяком случае идет о сравнительно небольшом числе организаций, а не о десятках тысяч «унитарных предприятий» и «бюджетных учреждений», которые в отечественных условиях теоретически могли бы стать первыми претендентами на статус «юридических лиц публичного права». Следует напомнить, что советская доктрина гражданского права исходила из того, что наряду с гражданами и юридическими лицами особым, самостоятельным субъектом гражданских правоотношений является Советское государство в целом, «как таковое»; в силу этого государство не является обычным субъектом гражданского права — юридическим лицом, а выступает в виде единой «казны» (что в общем принципиально не отличалось от подходов, распространенных в дореволюционном российском гражданском праве), причем участие государства в гражданских правоотношениях — весьма редкое явление, «ибо в огромном большинстве случаев субъектами прав и обязанностей в имущественных отношениях являются госорганы — госбюджетные учреждения и хозрасчетные предприятия», тогда как «буржуазное государство как казна или фиск действует как субъект частного права, хотя и пользуется процессуальными, налоговыми и т. п. привилегиями», т. е. фиск является юридическим лицом <30>. В советском гражданском праве государственные предприятия и учреждения хотя и получили в конце концов статус юридических лиц, но не стали и не могли стать собственниками своего имущества, а приобрели на него некое «ограниченное вещное право»; в силу этого их кредиторы не могли обратить взыскание на «основные средства» предприятий и на имущество учреждений (кроме денежных средств), причем по обязательствам последних государство несло субсидиарную ответственность (ст. 19 и 22 ГК РСФСР 1922 г., ч. 2 ст. 33 и ст. 98 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.; п. 2 ст. 120 ГК РФ 1994 г.). ——————————— <30> Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 238 — 242.
Вместе с тем надо отметить, что хотя государственные юридические лица — предприятия и учреждения — в то время создавались государством на основе властных актов его органов и теоретически должны были преследовать в своей деятельности не столько коммерческие, сколько различные общественно-полезные («идеальные») цели (удовлетворение разнообразных потребностей государства и общества), их невозможно было считать «юридическими лицами публичного права»: государственные предприятия (как и большинство государственных учреждений) не только не обладали какими-либо властными функциями, но и создавались именно для постоянного участия в имущественном обороте, в котором они во всех отношениях господствовали, будучи наиболее распространенными видами юридических лиц (не говоря уже об отрицании самого деления советского права на публичное и частное) <31>. ——————————— <31> Следует также иметь в виду, что именно в советское время предприятие из объекта гражданских прав превратилось в их субъекта, что совершенно несвойственно нормальным правопорядкам рыночного типа (подробнее об этом см., например: Флейшиц Е. А. Торгово-промышленное предприятие в праве западноевропейском и РСФСР // Вестник гражданского права. 2008. N 2; Ершова Е. А., Овчинникова К. Д. Предприятие (бизнес) в современном экономико-правовом обороте. М., 2006).
В настоящее время Российское государство как целое не только активно участвует в имущественных отношениях, будучи, в частности, прямым участником многих хозяйственных обществ, но и по-прежнему является учредителем и собственником имущества десятков тысяч бюджетных учреждений и унитарных предприятий. При этом оно в основном устранило свою субсидиарную ответственность по долгам своих учреждений и резко ограничило возможности унитарных предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом, одновременно допустив неограниченную по сути возможность оспаривания их сделок не участвовавшими в их заключении учредителями <32>; его субсидиарная ответственность сохранена только в отношении казенных предприятий и казенных учреждений. ——————————— <32> См.: п. 2 ст. 120 ГК РФ, в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ; ст. 18 и п. 3 и 4 ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
Поэтому в ближайшей перспективе иные государственные (и муниципальные) юридические лица — несобственники должны будут либо полностью лишиться гражданской правосубъектности (и выступать только от имени соответствующего публично-правового образования в целом и под его непосредственную имущественную ответственность), либо стать обычными субъектами гражданского права — полноценными частными собственниками с самостоятельной имущественной ответственностью по долгам (что, однако, будет означать их формальную приватизацию). При таком подходе только казенные предприятия и учреждения, имущество которых останется в публичной собственности и которые выступают в гражданском обороте под субсидиарную ответственность своих учредителей, могут быть объявлены «юридическими лицами публичного права» (хотя и это вряд ли что-то изменит в их реальном гражданско-правовом статусе). В связи с этим в разд. IV упомянутой выше Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. предлагается по-новому определить гражданско-правовую правоспособность государства и других публично-правовых образований путем наделения их статусом юридического лица (вполне возможно, что речь идет именно о вожделенном «юридическом лице публичного права»); но созданные ими органы управления и казенные учреждения предлагается лишить этого статуса, поскольку они должны будут выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования. Следовательно, в результате этой реформы «юридическими лицами публичного права» могут быть объявлены лишь публично-правовые образования в целом, тогда как их органы, действующие в организационно-правовой форме учреждений, в большинстве случаев вообще лишатся прав юридического лица, т. е. гражданской правосубъектности. Их материальное обеспечение и выполнение ранее осуществлявшихся этими организациями иных функций, непосредственно не связанных с государственным (муниципальным) управлением, должно будет осуществляться централизованно специально созданными для этих целей организациями. Статус этих последних в Программе не определен, что не исключает и их квалификации в качестве «юридических лиц публичного права». Вместе с тем предложенная масштабная реформа организации публичной власти, проводимая главным образом в фискальных целях, с одной стороны, выходит далеко за рамки гражданского права (и за пределы предмета Концепции развития гражданского законодательства РФ), а с другой стороны, неизбежно натолкнется на сопротивление аппарата управления, который, несомненно, будет препятствовать ее практической реализации. Поэтому перспектива скорого появления в отечественном правопорядке «юридических лиц публичного права», созданных на основе названной Программы, остается далеко не бесспорной. В любом случае следует вновь подчеркнуть, что такая реформа даже в случае ее успешной реализации затронет прежде всего статус государства и других публично-правовых образований, значительно сократив количество «учреждений» как самостоятельных юридических лиц гражданского права <33>. Она ни в коей мере не нацелена на решение проблем правового статуса отдельных видов государственных юридических лиц (Центрального банка, государственных академий, государственных корпораций и т. п.). ——————————— <33> Кроме того, Программа оставляет в неприкосновенности весьма своеобразное (по классическим западноевропейским представлениям) гражданско-правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий. О дискуссионности и нереалистичности этой части Программы говорят и те ее положения, согласно которым бюджетные и автономные учреждения должны быть наделены собственным имуществом и правом иметь собственные доходы (с сохранением за ними возможности получения бюджетных субсидий, а не обычного бюджетного финансирования) при одновременном упразднении права хозяйственного ведения и права оперативного управления в связи с открывающейся возможностью «предоставления государственного имущества на иных основаниях». Несомненно, что их возможная реализация приведет не только к значительной коммерциализации деятельности государственных и муниципальных учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и т. д., но и к их конечной приватизации путем превращения в обычных частных собственников своего имущества, что вряд ли соответствует основным целям их деятельности и конституционным задачам создавшего их государства (ср., например, п. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ).
Что касается этих последних, то следует также отметить, что общая квалификация правового положения названных организаций в качестве «юридических лиц публичного права» сама по себе ничего не прибавит и не отнимет от их status quo. Она не только не решит никаких вопросов, но и наверняка создаст новые проблемы в результате включения в одну общую категорию разнородных по юридической природе субъектов права (органов публичной власти, общественно-полезных учреждений социально-культурной сферы и сугубо хозяйственных (коммерческих) организаций). Если бы дело ограничивалось единичными, исключительными случаями создания публичной властью (публично-правовыми образованиями) отдельных «хозяйствующих субъектов» со специальным правовым статусом, как это и имеет место в большинстве развитых зарубежных правопорядков, то такая ситуация не создавала бы особых законодательных и правоприменительных проблем. Во многих из этих правопорядков, законодательно закрепляющих теоретически никем не оспариваемый numerus clausus (закрытый перечень) видов юридических лиц — субъектов гражданского права, в действительности можно обнаружить единичные изъятия из него в виде созданных государством организаций с особым правовым статусом, действующих на основании специального законодательного акта (примерами таких «юридических лиц публичного права» являются швейцарское Национальное общество по складированию радиоактивных отходов (die Nationale Genossenschaft fur die Lagerung radioaktiver Abfalle — NAGRA), Баварский Красный Крест и Фонд прусского культурного наследия, голландская организация PTT («Почта, телеграф, телефон») и т. д.). Аналогичная по сути ситуация была и у нас до 2007 г., ибо статус Центрального банка РФ и единственной на тот момент Государственной корпорации (Агентства по страхованию вкладов, «перешедшего» в эту организационно-правовую форму из открытого акционерного общества) не порождал никаких реальных вопросов в правоприменительной практике, а в доктрине не были слышны требования о признании их «юридическими лицами публичного права» (хотя «научные проблемы» у нас, как известно, могут возникать или, точнее, создаваться буквально на ровном месте). Проблемы — и отнюдь не теоретические — появились в период практически одномоментного создания нескольких госкорпораций, которым исключительный правовой статус (путем выведения их из-под действия общих норм гражданского права с одновременным предоставлением возможности широкого участия в регулируемых им отношениях) стал присваиваться «серийно» и из исключения начал постепенно превращаться в новое правило. Похожая ситуация сложилась и с таким новым видом юридических лиц, как «государственные академии наук», число которых (6) в настоящее время почти совпадает с числом «госкорпораций» (7). Все они также финансируются из госбюджета, но, будучи «самоуправляемыми организациями», претендуют на свободное использование бюджетных средств и максимально широкое вещное право на закрепленное за ними федеральное имущество (в действующем Законе оно охарактеризовано известной «триадой» правомочий собственника, но в дальнейшем никак не квалифицировано), однако не несут полноценной имущественной ответственности по своим гражданско-правовым обязательствам <34>. Объявление их «полноправными юридическими лицами» (т. е. частными собственниками) и исключение субсидиарной ответственности государства по их долгам, на чем активно настаивают В. П. Мозолин и его сторонники, приведет не только к приватизации государственных академий и прекращению их бюджетного финансирования (а значит, и как минимум к безбрежной коммерциализации их деятельности), но и к их прямой ответственности по своим долгам всем закрепленным за ними имуществом, включая недвижимость и дорогостоящее научное оборудование (надо надеяться, что банкротство академий даже при реализации этих предложений будет законодательно исключено). Кого же в этом случае следует обвинять в содействии развалу отечественной фундаментальной науки? ——————————— <34> См.: п. 1 ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137), в редакции Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 202-ФЗ (СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5280). По своему нынешнему реальному положению они практически ничем не отличаются от других госбюджетных учреждений и даже временно финансируются государством «по аналогии» с ними, хотя «благодаря» новому статусу «государственные академии» чуть было не лишились прежнего бюджетного финансирования, причем виноватым в этом опять едва не оказался действующий ГК РФ.
Предлагая переименовать такого рода организации в «юридические лица публичного права», не стоит забывать и о том, что большинство государственных академий с гражданско-правовых позиций представляют собой не простые юридические лица, а своего рода «холдинговые системы». Так, только в состав Российской академии сельскохозяйственных наук в 2010 г. входило 262 учреждения (в основном научно-исследовательские институты) и 166 унитарных предприятий, а всего 428 самостоятельных юридических лиц <35>. ——————————— <35> См.: распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1102-р // СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3721.
Еще сложнее выглядит «холдинговая организация» Российской академии наук, в которой юридическими лицами являются и сама Академия (в организационно-правовой форме «государственной академии»), и ее региональные отделения (остающиеся юридическими лицами — учреждениями), причем как самой Академии, так и ее отделениям, в свою очередь, подчиняются десятки и сотни других юридических лиц в формах «учреждений» и «предприятий» (всего в эту систему входит свыше 500 учреждений и 40 унитарных предприятий) <36>. При этом «учреждения РАН», которые составляют теперь особый, самостоятельный вид учреждений (наряду с подведомственными РАН «бюджетными учреждениями») <37>, при определенных условиях могут выступать даже в роли учредителей хозяйственных обществ, а сама РАН, не будучи собственником их имущества (хотя именно она наделяет подведомственные ей организации имуществом на праве оперативного управления или хозяйственного ведения), несет субсидиарную ответственность по их обязательствам <38> (надо полагать, все же ограниченную находящимися у нее денежными средствами и малоценным движимым имуществом). Кого же из них следует объявить «юридическим лицом публичного права» и как этот бессодержательный по сути статус поможет решить проблему гражданско-правового положения такого «холдинга» и входящих в него организаций? Очевидно, что этот юридический «реликт социализма», сложившийся в совершенно иных социально-экономических и юридических условиях, ни в коей мере не приспособлен к новым экономико-правовым отношениям и с этой точки зрения объективно нуждается в коренном реформировании. Последнее, однако, не должно сводиться к очередному переименованию, а должно в конце концов ясно квалифицировать гражданско-правовой статус названных юридических лиц прежде всего с точки зрения четкого определения базы их имущественной ответственности по своим обязательствам перед другими участниками гражданского оборота. ——————————— <36> См.: распоряжение Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. N 1938-р // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6362. <37> См.: п. 3.1 ст. 5 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике», в редакции Федерального закона от 2 августа 2009 г. N 217-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 31. Ст. 3923. <38> См.: п. 4 Устава Российской академии наук, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. N 785 // СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. II). Ст. 6005.
Кстати сказать, если «юридическими лицами публичного права» будут объявлены также и входящие в состав «государственных академий» унитарные предприятия, то это неизбежно повлечет «эффект домино»: таковыми же рано или поздно придется объявить многие тысячи других государственных и муниципальных унитарных предприятий, что приведет к совершенно непомерному разрастанию «объема» данной категории. Если же этого не произойдет, то гражданско-правовой статус таких «неполноправных юридических лиц» по-прежнему останется не соответствующим классическим частноправовым представлениям, а главное — гражданско-правовым основам организации нормального имущественного оборота. Таким образом, введение в отечественное право категории «юридическое лицо публичного права» во всяком случае не может быть сведено лишь к относительно безболезненному переименованию госкорпораций; вольно или невольно оно вызовет весьма масштабное и кардинальное преобразование всей организации управления публичным (государственным и муниципальным) имуществом, во многом неожиданное даже для инициаторов этих предложений. Возможно, конечно, что их реализация и приведет к «дальнейшему повышению эффективности» и в этом случае будет считаться весьма удачной мерой, но точно так же возможно, что она обернется очередным провалом и бесполезной тратой бюджетных средств: никаких серьезных обоснований и тем более экономических расчетов своих предложений В. П. Мозолин и его сторонники пока не приводят. Поэтому предлагаемый ими вместо «ведущейся цивилистами игры в прятки» очередной «кавалерийский наскок» на сложнейшие и важнейшие в отечественных условиях отношения государственной (публичной) собственности не только по форме, но и по существу остается по меньшей мере дискуссионным. Концепция развития гражданского законодательства и разработанный на ее основе законопроект о внесении изменений и дополнений в действующий ГК РФ (далее — законопроект) заняли здесь более осторожную и, как представляется, более взвешенную позицию, стараясь оставаться в рамках предмета гражданского права. Они исходят из того, что реформирование гражданской правосубъектности государства (публично-правовых образований) не составляет их задачу, тем более что его практическая целесообразность всерьез пока никем не доказана. Отвергнув ввиду практической бесполезности идею прямого заимствования из зарубежных правопорядков категории «юридическое лицо публичного права», они предлагают: — временно сохранить конструкцию учреждения как юридического лица, не являющегося собственником своего имущества, в перспективе ориентируясь на ее постепенную модернизацию путем перехода к модели самостоятельного собственника, отвечающего по обязательствам перед кредиторами всем своим имуществом (по типу Stiftung или Anstalt); — исключить возможность создания новых «государственных корпораций» и «государственных компаний»; — оставить на ближайшее время в неприкосновенности организационно-правовую форму государственных и муниципальных унитарных предприятий (исключив при этом возможность создания новых унитарных предприятий, кроме казенных), учитывая, что ее очевидная бесперспективность в рыночных условиях хозяйствования неизбежно приведет к постепенной замене унитарных предприятий другими формами коммерческих организаций, включая хозяйственные общества со стопроцентным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе <39>. ——————————— <39> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. С. 66, 69 — 71.
«Государственные академии наук» в гражданском обороте пока должны выступать в статусе государственных учреждений с сохранением за ними права при известных условиях создавать другие государственные учреждения и унитарные предприятия, а также хозяйственные общества (п. 14 ст. 8 законопроекта). Что же касается особого статуса Центробанка или Управляющей компании Инновационного центра «Сколково», то представляется, что он в необходимой мере определен специальными законами и в силу отсутствия практических проблем и вопросов пока не нуждается в каких-либо изменениях. Существование таких единичных исключений из установленного законом перечня видов юридических лиц, как подтверждает отечественный и зарубежный опыт, само по себе никак не сказывается на развитии имущественного оборота и правоприменительной практики. Основанное же исключительно на теоретических представлениях формальное объявление этих организаций «юридическими лицами публичного права», хотя бы и в Гражданском кодексе, никак не способно сказаться на их правовом статусе, как не способно и решить реальные проблемы гражданско-правового статуса государства (публично-правовых образований). В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что во всех рассмотренных ситуациях речь в действительности идет об организациях, непосредственно участвующих в гражданских правоотношениях, т. е. о субъектах гражданского (частного), а не публичного права. Гражданское законодательство ни при каких условиях не может определять и не определяет конституционную, административную или иную чужеродную для него отраслевую правосубъектность, а потому просто не в состоянии «препятствовать государству» (публично-правовым образованиям) в создании каких-либо субъектов публичного права. Однако оно вправе и должно определять правосубъектность участников гражданского оборота, причем именно в их общих интересах делать это по возможности исчерпывающим образом (с единичными изъятиями исключительного характера, прямо предусмотренными специальными законами).
