Владимир Гусев, магистрант Юридического института ФГБОУ ВПО «Госуниверситет — УНПК», юрисконсульт, г. Орел.
Казенные, бюджетные, автономные государственные (муниципальные) учреждения наделяются учредителем имуществом на праве оперативного управления для осуществления уставной деятельности. При условии, что учреждения не являются собственниками этого имущества, возникает вопрос: как разграничивается ответственность за нарушение пожарной безопасности между собственником и тем, кто использует имущество? На примере конкретного дела разберемся, кто является субъектом административной ответственности.
История дела
В деле N А65-16466/2011 (Постановление ФАС ПО от 13.06.2012 N Ф06-3762/12) муниципальное образовательное учреждение «Средняя общеобразовательная школа N 11 с углубленным изучением отдельных предметов Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан» была привлечена к административной ответственности отделом надзорной деятельности по Зеленодольскому муниципальному району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Татарстан.
В ходе проверки в школе были выявлены следующие нарушения:
— в малом спортивном зале отсутствует второй эвакуационный выход;
— на третьем этаже школы отсутствуют непосредственные выходы из коридора на лестничные клетки;
— на 2-м и 3-м этажах отделка выполнена горючими материалами;
— отсутствуют устройства защитного отключения электроснабжения, предотвращающие возникновение пожара при неисправности электроприемников;
— не проведена проверка состояния огнезащитной обработки деревянных конструкций чердачного помещения в 2011 году;
— не проведена проверка работоспособности и требуемого расхода воды противопожарного водопровода;
— на люках чердачных помещений отсутствует информация о месте хранения ключей.
Административный орган составил протокол об административном правонарушении и вынес постановление о привлечении к административной ответственности по ч. ч. 1, 3 и 4 ст. 20.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 150 тыс. руб.
Не согласившись с вынесенным постановлением, школа обратилась в арбитражный суд. Суд первой и апелляционной инстанций оставил в силе постановление о привлечении к административной ответственности.
Кассационная инстанция согласилась с тем, что выводы судов в части наличия нарушений правил противопожарной безопасности обоснованны.
Однако кое-чего суды не учли.
Ответственность учредителя
Статья 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» устанавливает обязанности организаций в области пожарной безопасности, к числу которых относится обязанность руководителя организации:
— соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны;
— разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности;
— содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров.
Статья 38 Закона N 69-ФЗ предусматривает административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности как лиц, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, так и собственников имущества. Однако ни КоАП РФ, ни Закон N 69-ФЗ не устанавливают четких критериев для разделения ответственности названных лиц.
Согласно уставу средняя общеобразовательная школа N 11 является юридическим лицом, самостоятельно осуществляющим финансово-хозяйственную деятельность, имеет самостоятельный баланс, лицевой счет, имущество на праве оперативного управления.
Часть 2 ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» устанавливает, что типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные. Пункт 3 ч. 2 ст. 15 Закона N 7-ФЗ предусматривает, что учредителем бюджетного или казенного учреждения является муниципальное образование в отношении муниципального бюджетного или казенного учреждения.
Согласно ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии со ст. 296 ГК РФ.
Учреждения владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются данным имуществом с согласия его собственника. Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
Часть 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).
Согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со ст. 63 настоящего Закона.
Пункт 2 ст. 63 Закона N 123-ФЗ предусматривает обязанность органов местного самоуправления проводить разработку и осуществлять мероприятия по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности.
Поскольку закрепление муниципального имущества собственником за образовательным учреждением носит целевой характер — обеспечение образовательного процесса, что связано и с обеспечением безопасности находящихся в образовательном учреждении детей и персонала, предоставляемое собственником для этих целей здание должно отвечать в том числе и всем установленным законом требованиям пожарной безопасности.
Если переданное здание не отвечает требованиям пожарной безопасности, собственник, на котором в силу ст. 210 ГК РФ лежит бремя содержания имущества, обязан предпринять меры по приведению здания в соответствие с требованиями пожарной безопасности либо обеспечить финансирование учреждения в целях обеспечения исполнения таких требований силами учреждения, учитывая, что бюджетные учреждения финансируются собственником.
Ответственность учреждения
Когда же наступает ответственность пользователя помещения? Ответственность образовательного учреждения за нарушение правил пожарной безопасности возникает в случаях, когда нарушение правил пожарной безопасности, установленных для общеобразовательных школ, профессионально-технических училищ, школ-интернатов, детских домов, дошкольных, внешкольных и других учебно-воспитательных учреждений действующим Приказом Гособразования СССР от 04.07.1989 N 541 «О введении в действие Правил пожарной безопасности», не связано с конструктивными или иными недостатками закрепленного за ним собственником здания, наличием или отсутствием инженерных противопожарных систем.
Учитывая это, суд кассационной инстанции посчитал, что у административного органа и судов первой и апелляционной инстанций отсутствовали основания для привлечения заявителя к ответственности за правонарушения, связанные с конструктивными недостатками здания.
Принимая во внимание положения вышеназванных нормативных актов, а также положения ст. 38 Закона N 69-ФЗ, в соответствии с которой ответственность за нарушение правил пожарной безопасности несут как лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, так и собственники имущества, суд должен был дать оценку доводам образовательного учреждения с учетом особенностей его организационно-правовой формы — муниципального бюджетного образовательного учреждения.
Кроме того, как указала кассационная инстанция, суды не исследовали доказательства, подтверждающие дату введения в эксплуатацию здания, поскольку в силу п. 4 ст. 4 Закона N 123-ФЗ установленные данным Законом правила пожарной безопасности на него не могут быть распространены как на здания предшествующих годов постройки.
На основании изложенного кассационная инстанция отменила решение о привлечении к ответственности. Дело направлено на новое рассмотрение, где суду предстояло вынести новое обоснованное решение.
Изучив судебную практику по вопросу распределения бремени ответственности за нарушение пожарной безопасности, можно сделать вывод, что закон четко не разграничивает ответственность собственника имущества и лица, полномочного владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, решение об ответственности принимается с учетом конкретных обстоятельств дела.
