(Садриева Р. Р.) («Бизнес, Менеджмент и Право», 2011, N 1)
ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО СТАТУСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТА ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Р. Р. САДРИЕВА
Садриева Р. Р., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета СВФУ им. М. К. Аммосова.
Статья посвящена особенностям участия государства в имущественных отношениях как субъекта гражданского права. Автор на основе анализа норм гражданского права выделяет основные особенности правового статуса государства, а также предлагает конкретные пути его совершенствования.
Ключевые слова: государство, публично-правовые образования, особый субъект, правоспособность, юридические лица.
Peculiarities of the legal status of the Russian Federation as a subject of civil relationships R. R. Sadrieva
The article is devoted to the features of the state participation in the property relations as a subject of civil law. The author shows the basic features of the legal status of the State based on the analysis of the rules of the civil law. The author also proposes the specific ways of improvement of the legal status of the State.
Key words: State, public legal institutes, special subject, capacity, legal persons.
В повседневной жизни наравне с гражданами, а также с юридическими лицами в различных сделках участвует и такой собственник имущества, многоликий субъект — государство — Российская Федерация, причем формы его участия настолько разнообразны, что не всегда понятно, что на самом деле лицо имеет дело именно с государством как с субъектом гражданских отношений или предметом сделок выступает именно государственная собственность. В качестве участников гражданских отношений в Гражданском кодексе РФ (далее по тексту — ГК РФ) перечислены Российская Федерация (далее по тексту — РФ), субъекты РФ и муниципальные образования. В теории гражданского права они именуются публично-правовыми образованиями. По мнению О. С. Иоффе, государство — особый субъект гражданского права, особый потому, что, даже участвуя в гражданских правоотношениях, оно полностью сохраняет свое качество политической организации советского общества, качество носителя власти, носителя суверенитета <1>. ——————————— <1> Иоффе О. С. Избранные труды: В 4 т. Т. II. Советское гражданское право. СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2004. С. 17.
На сегодняшний день существуют пробелы в гражданском законодательстве, регулирующем гражданско-правовой статус государства, в ГК РФ он закреплен в главе 5, состоящей всего из 4 статей: 124, 125, 126 и 127. Из этих нескольких положений определяется основное понятие и содержание правосубъектности государства. Между тем в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., не предложено ни одного изменения в действующее законодательство в части усовершенствования правового положения публично-правовых образований <2>. ——————————— <2> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 // Вестник ВАС РФ. 2009. Ноябрь. N 11.
Статус лица в праве определяется посредством выделения его признаков, качеств и отличий. Совокупность таких признаков, качеств и отличий, предоставляющая лицу возможность являться обладателем юридических прав и обязанностей, в теории государства и права называется правосубъектностью. По мнению И. В. Сальникова, юридическая составляющая правосубъектности заключается в том, что признаки субъекта права в обязательном порядке должны быть прописаны в нормативно-правовых и правовых актах <3>. ——————————— <3> Сальников И. В. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 19 июля 2007 года N 139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологий», подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2008 // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, для выделения и анализа особенностей правосубъектности государства необходимо исследовать правовые нормы, регулирующие его участие в гражданских отношениях. Исходя из смысла и общих начал гражданского права, которые закреплены в статье 1 ГК РФ, следует, что участники регулируемых гражданским правом отношений участвуют в них на принципе равенства. Однако далее в ГК РФ содержатся нормы, которые свидетельствуют об обратном. Как справедливо указывает В. Г. Голубцов, «…властная (публично-правовая) сущность государства проявляется и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов представляется как трехчленная: физические лица, юридические лица и особое лицо — государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего ряда субъектов» <4>. ——————————— <4> Голубцов В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. N 10 // СПС «Гарант-эксперт 2010».
Приведем несколько распространенных случаев участия государства в гражданских отношениях, правовые основания участия которого свойственны только ему: наследование выморочного имущества; такой специфичный способ прекращения права государственной собственности, как приватизация; в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность; специальный способ возникновения права государственной собственности — реквизиция; государство выступает получателем имущества при признании сделки недействительной. Из изложенного следует, что нормы, определяющие правовое положение государства, содержатся в разрозненных статьях ГК РФ. Согласно ч. 2 ст. 124 ГК РФ к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Однако, как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. N С-13/ОП-210, «наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица» <5>. В связи с этим применение данной нормы на практике остается размытым. В некоторых случаях Гражданский кодекс РФ не выделяет отдельно публично-правовые образования как субъектов гражданского права, например, в ст. 153 ГК РФ определено, что сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (из этого следует, что это соответственно касается и договоров). Однако это положение в некотором смысле противоречит нормам международного права, которое в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации является составной частью правовой системы Российской Федерации, а именно в ст. 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года установлено то, что «каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры» <6>. ——————————— <5> Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1. <6> Венская конвенция о праве международных договоров заключена в г. Вене 23.05.1969 // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLII. М., 1988. С. 171 — 197.
В теории господствует следующее мнение: с точки зрения законодательной техники правило п. 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях, когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоотношений юридических лиц, он по общему правилу имеет в виду также и публично-правовые образования <7>. ——————————— <7> Гражданское право. В 4 т. Т. 1: Общая часть / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2008 // СПС «Гарант-эксперт 2010».
Сами публичные образования юридическими лицами не являются, но в целом приравниваются к последним с позиций владения имуществом и участия в гражданском обороте. Аналогичным образом в ГК решен вопрос с правовым статусом граждан-предпринимателей (п. 3 ст. 23 ГК). Данная норма служит правовой базой для распространения на публичные образования действия многих статей ГК, в которых о них прямо не упоминается, но говорится о юридических лицах. Например, публичные образования, имуществу которых причинен вред, имеют право на его возмещение на основании п. 1 ст. 1064 ГК, хотя в указанной статье сказано лишь о возмещении вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам <8>. Данное правило касается и участия публично-правовых образований в сделках. ——————————— <8> Абрамова Е. Н., Аверченко Н. Н., Байгушева Ю. В. [и др.] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: Учеб.-практич. комментарий / Под ред. А. П. Сергеева. М.: Проспект, 2010 // СПС «Гарант-эксперт 2010».
В связи с тем, что государство всегда действует в публичных интересах, в том числе и тогда, когда участвует в гражданском обороте, это позволяет ему самоограничивать или расширять свою правоспособность. Так, самоограничение выражается в следующем: государству доступна любая сделка, за исключением тех, которые рассчитаны исключительно на физических и юридических лиц (сделки в розничной торговле, бытовом обслуживании, сделки со специальным субъектом — страховщиком, банком, финансовым агентом и др.) <9>. ——————————— <9> Янишевский В. А. Российская Федерация как субъект гражданско-правовой ответственности: Дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2005. С. 37.
На наш взгляд, примером расширения правоспособности, а именно изменение объема ответственности государства в силу обстоятельств, является Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда города Москвы (оставленным в силе вышестоящими инстанциями) по делу по иску ОАО «Центральная телекоммуникационная компания» к РФ о взыскании убытков в размере 92 989 135,62 руб., возникших у истца вследствие недостаточного финансирования в 2000 — 2002 гг., возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот по Федеральному закону «О ветеранах», и неисполнением государством своих обязательств по указанному финансированию в полном объеме. Суд установил, что в федеральном бюджете на 2000 г., 2001 г. и 2002 г. средства на компенсацию затрат предприятий услуг связи были предусмотрены не в полном объеме и, руководствуясь положением п. 2 ст. 124 ГК Российской Федерации, сделал следующие выводы относительно статуса РФ как субъекта гражданского права: 1) в силу особенностей государства как субъекта гражданского права при отсутствии средств в бюджете данный субъект не может рассматриваться как причинитель вреда; 2) удовлетворение иска привело бы к фактическому пересмотру бюджета и нанесению вреда неограниченному кругу лиц. Из вышеизложенного примера судебной практики следует, что государство однозначно обладает особым статусом, который не конкретизирован в ГК РФ, однако из общих норм (а именно ст. 124 ГК РФ) правоприменители устанавливают, что при отсутствии средств в бюджете данный субъект не может рассматриваться как причинитель вреда, даже в случае его наличия (которое сторонами не оспаривается). Эта судебная практика напоминает господствующие в Советском Союзе гражданско-правовые представления о государстве, по поводу которых Н. А. Кириллова отмечала, что государство в советский период отечественной истории выступает «квазисубъектом» гражданских правоотношений, его участие в имущественных отношениях строилось по совершенно иной модели, чем участие граждан и организаций, ответственность по договорным и деликтным обязательствам была «неравной», часто — условной <10>. ——————————— <10> Кириллова Н. А. Гражданская правосубъектность государства: проблемы ответственности: Учебное пособие. Новосибирск: СибАГС, 2002. С. 20.
В ГК РФ установлено, что гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц. Однако, как было указано выше, в случае установленной решением суда неспособности исполнения своих обязательств в полном объеме в силу недостаточности денежных средств, которая в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» определяется как банкротство, нормы о несостоятельности юридических лиц не применяются. Думается, что особый статус публично-правовых образований с точки зрения его практического использования вполне оправдан. Любое другое решение этого вопроса возможно путем либо отказа от гражданской правосубъектности публично-правовых образований, что практически невозможно, либо применения к ним общих правил, связанных с юридическими лицами, например правил о порядке создания и прекращения юридических лиц, что также невозможно <11>. ——————————— <11> Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1.
Однако, несмотря на то что отмечается положительный момент относительно существования в гражданском законодательстве особого статуса публично-правовых образований, есть необходимость введения новых норм в главу 5 ГК РФ, систематически и логически стройно регулирующих правовое положение публично-правовых образований как субъектов гражданского права, которая будет учитывать специальный характер правоспособности (в том числе и исключение имущественной ответственности в случае отсутствия денежных средств в бюджете) Российской Федерации и муниципальных образований. Вот, например, те положения, которые она обязательно должна будет содержать: — во-первых, необходимо разделить нормы, регулирующие правовой статус и формы участия государства и муниципальных образований в гражданских отношениях, так как их правовой статус различен. Это подтверждается и тем, что статус их органов регулируется разными законами: Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Различия выражаются в основаниях возникновения и прекращения права муниципальной и государственной собственности (например, на бесхозяйные вещи, находка, реквизиция, конфискация и т. д.), в том числе различен перечень имущества, который может находиться исключительно в государственной и муниципальной собственности. Также необходимо закрепить и следующее: органы местного самоуправления (исполнительной власти и представительной) согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Относительно органов государственной власти данный статус не закреплен (логика законодателя в данном подходе не понятна). В этой связи необходимо ввести аналогичные нормы по законодательному определению правового статуса органов государственной власти; — во-вторых, указания на то, что от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований выступают их органы, являются юридически некорректными, поскольку создают впечатление, что органы являются представителями публичных образований. В действительности никаких, пусть даже особых, отношений представительства в данном случае не возникает и в гражданских правоотношениях участвуют сами публичные образования, действующие через свои органы. Налицо полная аналогия с участием в гражданском обороте юридических лиц, которые приобретают права и обязанности через свои органы (ст. 53 ГК). Использование законодателем такой формулировки объясняется лишь тем, что органы государственной власти и местного самоуправления не во всех случаях своего участия в гражданских правоотношениях представляют интересы тех публичных образований, частью которых они являются. Нередко они, обладая статусом юридического лица, выступают в гражданских отношениях от собственного имени и в своих интересах. Таковы, в частности, отношения, связанные с удовлетворением хозяйственных нужд государственных органов и органов местного самоуправления <12>. ——————————— <12> Абрамова Е. Н., Аверченко Н. Н., Байгушева Ю. В. [и др.] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: Учеб.-практич. комментарий / Под ред. А. П. Сергеева. М.: Проспект, 2010 // СПС «Гарант-эксперт 2010».
По этому вопросу А. А. Пушкин считал, что государство на самом деле является сложной органичной системой. Таковой она является даже в том случае, если рассматривать ее как механизм государственных органов. Поэтому нельзя отождествлять государство с совокупностью его органов и исходя из этого отождествлять права и обязанности государства с правами и обязанностями его органов… категорическое утверждение того, будто государственные органы выступают в правоотношениях только от своего имени или от имени только государства, неверно. Они могут выступать одновременно как от своего имени, так и от имени государства <13>. ——————————— <13> Шенгелия Р. В. Советское государство как субъект гражданского права (курс лекций). Тбилиси: Изд-во Тбилисского университета, 1984. С. 19 — 20.
В связи с этим данное положение необходимо сформулировать следующим образом: «Российская Федерация и субъекты Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде посредством органов государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Эта формулировка, на наш взгляд, более корректно отражает существо возникших отношений. Как собственник принадлежащего ему имущества государство, не обладая сознанием и волей, участвует в гражданском обороте посредством различных государственных органов, как наделенных, так и не наделенных правами юридического лица <14>; ——————————— <14> Янишевский В. А. Российская Федерация как субъект гражданско-правовой ответственности: Дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2005. С. 36.
— в-третьих, законодательно закрепить понятие казны; косвенное ее определение, указанное в пункте 1 ст. 126 ГК РФ, является неполным (например, по данной статье не включаются в понятие казны средства соответствующего бюджета, на которые обращается взыскание в порядке субсидиарной ответственности по долгам учреждений или по государственным гарантиям, по договорам поручительства); — в-четвертых, необходимо принять Федеральный закон об иммунитете государства и его собственности, предусмотренный статьей 127 ГК РФ, так как пока данная норма является недействующей. В данном Федеральном законе необходимо закрепить возможность исключения имущественной ответственности государства и муниципальных образований в случае отсутствия денежных средств в соответствующем бюджете. Таким образом, на сегодняшний день назрела необходимость законодательно закрепить специальную правоспособность публично-правовых образований в гл. 5 ч. 1 ГК РФ для приведения в соответствие норм действующего законодательства и правоприменительной практики.
