Петров Дмитрий, к. ю.н., доцент кафедры коммерческого права юридического факультета СПбГУ.
Чтобы правильно организовать транспортное обслуживание населения, необходимо заключить с перевозчиком договор на право осуществления перевозок по маршрутам регулярных рейсов (договор об организации перевозок). Однако, как показывает практика, сделать это не просто.
Вопросы транспортного обслуживания населения субъектов РФ и муниципальных образований не отнесены ни к компетенции Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В ведении РФ находятся исключительно федеральные транспорт, пути сообщения (п. «и» ст. 71 Конституции РФ).
В рамках пригородного и межмуниципального сообщения решение вопроса организации транспортного обслуживания населения относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ (подп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
К вопросам местного значения отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, муниципального района, поселения (п. 7 ч. 1 ст. 14, п. 6 ч. 1 ст. 15, п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») или городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (ч. 3 ст. 79 Закона N 131-ФЗ). Для реализации указанных полномочий в собственности поселений или муниципальных районов могут находиться пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения (п. 4 ч. 2, п. 3 ч. 3 ст. 50 Закона N 131-ФЗ).
Квалификация отношений
Отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения, возникают между перевозчиками и органами власти. В этой связи появляются вопросы о том, какие это отношения: гражданско-правовые или административно-правовые? Нормы какого законодательства следует применять к таким правоотношениям?
Гражданское законодательство РФ устанавливает виды договоров перевозки, права и обязанности сторон по договору перевозки, но не содержит норм об организации заключения договоров перевозки пассажиров. При этом нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований восполнить этот пробел нельзя, так как гражданское законодательство относится исключительно к ведению Российской Федерации.
Отнесение вопросов, связанных с предоставлением транспортных услуг населению и организацией транспортного обслуживания, к ведению субъекта РФ или муниципальных образований позволяет утверждать, что к этим вопросам нормы гражданского законодательства применимы только в той части, в какой это допускается гражданским законодательством.
Формы, в которых органы местного самоуправления осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены. Поэтому система отношений между потенциальными перевозчиками населения и органами местного самоуправления, а также порядок оформления этих отношений должны устанавливаться нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, не противоречащими Конституции РФ и федеральным законам (см. Определение ВС РФ от 25.11.2009 N 56-Г09-34, Постановление ФАС ЦО от 19.09.2007 по делу N А09-1366/07-30).
Осуществление транспортного обслуживания населения связано с вопросами технического обеспечения безопасности движения, соблюдения технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства (Определение ВС РФ от 19.09.2003 N 58-Г03-30). Эти отношения нельзя назвать гражданско-правовыми, так как подразумевают уровень «власть — подчинение», характерный для административных отношений. Поэтому и проведение конкурса на право осуществления перевозок пассажиров производится в рамках административных правоотношений, возникающих между государственными органами и перевозчиками, по организации и обслуживанию пассажиров наземного пассажирского маршрутного транспорта общего пользования (Постановление ФАС СЗО от 22.06.2007 по делу N А56-16094/2006, Определение ВС РФ от 28.12.2005 N 78-Г05-57).
Таким образом, предоставление перевозчикам права на осуществление перевозок на конкурсной основе основывается на законодательно определенных полномочиях органов власти и не противоречит требованиям ст. 447 и 448 ГК РФ. Следовательно, публично-правовые образования вправе выявлять перевозчиков, способных выполнять наиболее качественную и безопасную перевозку пассажиров на городских маршрутах посредством проведения конкурса.
Правовое регулирование
Привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок населения не является размещением заказа.
Государственными нуждами признаются обеспечиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности субъектов, государственных заказчиков в услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Схожим является понятие муниципальных нужд (ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).
Однако само публично-правовое образование не имеет потребности в услугах по перевозке. Такую потребность имеют граждане, а органы власти обязаны создать условия для предоставления транспортных услуг населению.
В силу ст. 5 Закона о госзаказе под размещением заказов на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном указанным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению исполнителей в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Договоры об организации перевозок не имеют своим предметом государственные нужды и не являются государственными контрактами, что исключает применение к конкурсным процедурам на право осуществления перевозок норм Закона о госзаказе. Порядок и основания привлечения перевозчиков устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Как было указано выше, отношения, складывающиеся между органами власти и выигравшими конкурс перевозчиками, являются публично-правовыми отношениями — бюджетными и административными, к которым в силу ч. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство применяться не должно.
В то же время следует сказать, что судебная практика до сих пор не выработала единого подхода к решению вопроса о возможности распространения норм Закона о госзаказе на отношения по проведению конкурса на право заключения договора об организации перевозок. Суды придерживаются следующих позиций.
1. Закон о госзаказе распространяет свое действие на рассматриваемые отношения. Сторонники данной позиции ссылаются на то, что предметом конкурса на право организации перевозок является перевозка пассажиров и что компенсация затрат на перевозку льготных категорий пассажиров осуществляется за счет средств местного и регионального бюджетов (Определение ВАС РФ N ВАС-12793/10 от 30.09.2010; Постановления ФАС ЗСО от 29.07.2010 по делу N А45-2822/2010; ФАС ДВО от 07.11.2007 N Ф03-А37/07-1/4384 и др.).
2. Закон о госзаказе не распространяет свое действие на рассматриваемые отношения. Приверженцы такой точки зрения исходят из того, что привлечение организаций и индивидуальных предпринимателей на конкурсной основе к перевозкам пассажиров по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд за счет средств бюджета, так как осуществляется за счет средств самих граждан. Такие конкурсы не предусматривают расходования средств бюджета публично-правового образования, а направлены на отбор перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров с последующим заключением договора об организации перевозок.
Предусмотренная законом возможность компенсации убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, не однозначна размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (Определение ВС РФ от 22.08.2007 N 8-Г07-5; Постановления ФАС ВВО от 17.09.2007 по делу N А28-2459/2007-109/12; ФАС СКО от 21.04.2009 по делу N А32-7593/2008-63/137 и др.).
Иногда суды без особой мотивации указывают, что правоотношения по проведению конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения не регулируются Законом о госзаказе (Постановление ФАС МО от 21.09.2007, 10.09.2007 N КА-А41/9160-07). А в некоторых случаях суды, рассматривая споры по оспариванию результатов проведенных конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок, вообще не упоминают нормы Закона о госзаказе в качестве тех, которым они руководствовались при вынесении решения (Постановление ФАС ПО от 18.02.2010 по делу N А06-2242/2009).
* * *
Учитывая все сказанное выше, можно прийти к выводу, что организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом базируется на договоре, заключаемом по итогам проведения торгов, правила осуществления которых должны устанавливаться публично-правовым образованием самостоятельно.
