Дмитрий Петров, кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.
В соответствии с правовой доктриной различаются договоры об организации перевозок и договоры перевозки. Необходимость организации транспортного обслуживания населения вызывает потребность в заключении не предусматриваемого ГК РФ договора на право осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте (договор об организации перевозок), что нередко порождает неопределенность у правоприменителей.
Квалификация отношений…
Вопросы транспортного обслуживания населения субъектов РФ и муниципальных образований не отнесены ни к компетенции Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В ведении Российской Федерации находятся исключительно федеральные транспорт и пути сообщения (п. «и» ст. 71 Конституции РФ).
В рамках пригородного и межмуниципального сообщения решение вопроса организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно (подп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
К вопросам местного значения отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, муниципального района, поселения (п. 7 ч. 1 ст. 14, п. 6 ч. 1 ст. 15, п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») или городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (ч. 3 ст. 79 Закона N 131-ФЗ). Для реализации указанных полномочий в собственности поселений или муниципальных районов могут находиться пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения (п. 4 ч. 2, п. 3 ч. 3 ст. 50 Закона N 131-ФЗ).
Отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения, возникают между органами власти и перевозчиками, что вызывает вопрос о квалификации этих отношений в качестве гражданско-правовых или административно-правовых и следующий за ним вопрос определения подлежащего применению законодательства.
Гражданское законодательство устанавливает виды договоров перевозки, права и обязанности сторон по договору перевозки, но непосредственно не содержит норм об организации заключения договоров перевозки пассажиров. Согласно ст. 3 ГК РФ законодательство субъектов РФ и муниципальных образований не входит в гражданское законодательство, относящееся на основании ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации.
Федеральным законом от 08.11.2007 N 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (п. 1 ст. 1) регулируются отношения, связанные с оказанием транспортных услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы РФ, то есть вопросы гражданского законодательства, находящиеся в ведении РФ, а не ее субъектов.
Отнесение ранее названными Законами вопросов создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения к ведению субъекта РФ или муниципальных образований позволяет утверждать, что к этим вопросам нормы гражданского законодательства применимы только в той части, в какой это допускается гражданским законодательством.
…в рамках административных…
Формы, в которых органы местного самоуправления осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены. Поэтому система отношений между потенциальными перевозчиками населения на маршрутах пассажирского транспорта и органами местного самоуправления, порядок оформления этих отношений должны устанавливаться нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, не противоречащими Конституции РФ и федеральным законам (Определения ВС РФ от 25.11.2009 N 56-Г09-34, от 09.12.2009 N 53-Г09-27; Постановление ФАС ЦО от 19.09.2007 N А09-1366/07-30).
Следует учесть и то обстоятельство, что организация транспортного обслуживания населения должна соответствовать требованиям законодательства о безопасности дорожного движения. Из положений ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» следует, что вопросы организации деятельности городского транспорта (как не отнесенные к предметам ведения РФ) отнесены к компетенции субъекта РФ. Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий закреплена в ст. 12 Конституции РФ.
Осуществление транспортного обслуживания населения связано с вопросами технического обеспечения безопасности движения, соблюдения технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства (Определение ВС РФ от 19.09.2003 N 58-Г03-30).
Эти отношения не относятся к гражданско-правовым, так как не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают взаимодействие на уровне власти — подчинения, характерное для административных отношений. Поэтому проведение конкурса на право осуществления перевозок пассажиров производится в рамках административных правоотношений, возникающих между государственными органами и перевозчиками, по организации и обслуживанию пассажиров наземного пассажирского маршрутного транспорта общего пользования (Постановление 13-го ААС от 16.03.2007 и ФАС СЗО от 22.06.2007 N А56-16094/2006).
Проведение конкурса на право осуществлять перевозки пассажиров по установленным маршрутам производится в рамках административных правоотношений, возникающих между государственными органами и перевозчиками при реализации первыми своих полномочий в сфере организации обслуживания пассажиров наземного пассажирского маршрутного транспорта общего пользования (Определение ВС РФ от 28.12.2005 N 78-Г05-57).
Итак, предоставление перевозчикам права осуществления перевозок по каждому установленному маршруту регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом незапрещенном месте на конкурсной основе (путем организации и проведения конкурса) базируется на законодательно определенных полномочиях органов власти и не противоречит требованиям ст. ст. 447 и 448 ГК РФ. С учетом этого публично-правовые образования вправе выявлять перевозчиков, способных выполнять наиболее качественную и безопасную перевозку пассажиров на городских маршрутах, посредством проведения конкурса.
…и публично-правовых
Привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок с заключением договоров об их организации по своей природе не является размещением заказа.
Государственными нуждами признаются обеспечиваемые за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Схожим является понятие муниципальных нужд (ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).
Однако само публично-правовое образование не имеет потребности в услугах по перевозке. Такая потребность есть у граждан, а органы власти обязаны создать условия для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения.
В силу ст. 5 Закона N 94-ФЗ под размещением заказов на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном указанным Законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению исполнителей в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Договоры об организации перевозок не имеют своим предметом государственные нужды и не являются государственными контрактами, что исключает применение к конкурсным процедурам на право осуществления перевозок по установленным маршрутам регулярных перевозок норм Закона N 94-ФЗ. Порядок и основания привлечения перевозчиков устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований, не регулирующими гражданско-правовых отношений. Отношения, складывающиеся между органами власти и выигравшими конкурс перевозчиками, являются публично-правовыми отношениями — бюджетными и административными, к которым в силу ч. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство применяться не должно.
Тем не менее единства в судебной практике по данному вопросу нет. Существует несколько позиций, касающихся возможности распространения норм Закона N 94-ФЗ на отношения по проведению конкурса на право заключения договора об организации перевозок.
Позиции судов
1. Закон N 94-ФЗ распространяет свое действие на рассматриваемые отношения. Мотивируется это обычно двумя обстоятельствами:
— предмет конкурса на право организации перевозок пассажиров и багажа на регулярных маршрутах — перевозка пассажиров, в том числе пользующихся правом бесплатного проезда;
— компенсация затрат на перевозку льготных категорий пассажиров осуществляется за счет средств местного и регионального бюджетов (Определение ВАС РФ от 30.09.2010 N ВАС-12793/10; Постановления ФАС ЗСО от 29.07.2010 N А45-2822/2010, ФАС ДО от 07.11.2007 N Ф03-А37/07-1/4384, ФАС СЗО от 28.08.2009 N А56-26819/2008).
2. Закон N 94-ФЗ не распространяет своего действия на рассматриваемые отношения, поскольку привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок с заключением договоров об организации таких перевозок по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд за счет средств бюджета, так как осуществляется за счет средств граждан.
Такие конкурсы не предусматривают расходования средств бюджета публично-правового образования, а направлены на отбор перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров, с последующим заключением договора об организации перевозок. Предусмотренная возможность компенсации убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, не равнозначна размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (Определения ВС РФ от 22.08.2007 N 8-Г07-5, от 19.09.2003 N 58-Г03-30; Постановления ФАС ВВО от 17.09.2007 N А28-2459/2007-109/12, ФАС СКО от 21.04.2009 N А32-7593/2008-63/137, ФАС ВСО от 05.06.2007 N А74-4411/06-Ф02-2498/07, 10-го ААС от 20.06.2007, 26.06.2007 N А41-К1-890/07).
3. Иногда суды без особой мотивации указывают, что правоотношения по проведению конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения не регулируются Законом N 94-ФЗ (Постановления 10-го ААС от 05.06.2007, 08.06.2007 N А41-К1-1254/07, ФАС МО от 21.09.2007, 10.10.2007 N КА-А41/9160-07, 1-го ААС от 03.10.2008 N А43-6171/2008-17-247).
4. В некоторых случаях суды, рассматривая дела по оспариванию результатов проведенных конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок, применяют в ходе их разрешения нормы гражданского и антимонопольного законодательства, не называя при этом нормы Закона N 94-ФЗ в качестве тех, которыми они руководствовались (Постановления ФАС ПО от 18.02.2010 N А06-2242/2009, от 20.06.2008 N А57-723/2007-10-16, 10-го ААС от 09.07.2009 N А41-16122/08).
Мнение о возможности применения Закона N 94-ФЗ по аналогии в судебной практике пока не поддерживается (Постановления ФАС СКО от 21.04.2009 N А32-7593/2008-63/137, 4-го ААС от 23.04.2010 N А78-9056/2009), поскольку перевозка избранными на основании конкурса перевозчиками осуществляется за счет средств граждан, а проведение конкурса является реализацией муниципальным образованием вопроса местного значения. Однако эти аргументы свидетельствуют в большей степени о невозможности прямого применения норм Закона N 94-ФЗ, нежели о невозможности их применения по аналогии.
Таким образом, организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом базируется на договоре, заключаемом по итогам проведения торгов, правила осуществления которых должны устанавливаться публично-правовым образованием самостоятельно.
