(Гадаборшева З. Б.) («Российский следователь», 2013, N 9)
ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ <*>
З. Б. ГАДАБОРШЕВА
——————————— <*> Gadaborsheva Z. B. The subject-matter of procurator’s supervision of execution of legislation in the sphere of entrepreneurial activity.
Гадаборшева Зинаида Бекхановна, аспирант кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин юридического факультета Московского гуманитарного университета.
В статье автором рассмотрены теоретические вопросы, касающиеся понятия и содержания предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности; исследованы существующие научные точки зрения по данному поводу; сформулировано и обосновано авторское понятие и сущность названного правового института.
Ключевые слова: прокурорский надзор, предмет прокурорского надзора, надзор за исполнением законодательства, предпринимательская деятельность, прокурор, точное и единообразное исполнение законов, соблюдение прав предпринимателей.
The author of the article considers theoretical issues related to the concept and the contents of the subject-matter of procurator’s supervision of execution of legislation in the sphere of entrepreneurial activity; studies the existing scientific viewpoints with regard to this issue; formulates and substantiates the author’s concept and essence of the said legal institute.
Key words: procurator’s supervision, subject-matter of procurator’s supervision, supervision of execution of legislation, entrepreneurial activity, procurator, exact and uniform execution of laws, observance of rights of entrepreneurs.
В соответствии с положениями, закрепленными ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Законность выступает в качестве необходимого условия для цивилизованного существования общества, неотъемлемого признака правового государства, стержня нормального функционирования всей общественной системы <1>. ——————————— <1> См.: Тихомиров Ю. А., Сухарев А. Я., Демидов И. Ф. Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 4 — 12.
В этой связи прокурор обязан надзирать за точным и единообразным исполнением законов (включая законы, регламентирующие правоотношения в сфере предпринимательской деятельности) вне зависимости от их содержания. Одной из характерных особенностей прокурорского надзора за исполнением законов (вообще и в сфере предпринимательской деятельности в частности) является то, что он носит всеобъемлющий характер. В рамках этого надзора подлежит проверке работа практически всех органов власти, хозяйствования и контроля (разумеется, исключая представительные органы власти федерального уровня, суды, Президента РФ и Правительство РФ), а также деятельность коммерческих и некоммерческих структур, любых общественных объединений. В самом широком понимании прокурорский надзор можно рассматривать в качестве одной из форм социального контроля в обществе <2>. От иных форм социального контроля, осуществляемого другими государственными органами, прокурорский надзор отличается своим целевым назначением и правовыми средствами, посредством которых обеспечиваются выявление и устранение нарушений законов. ——————————— <2> Более подробно об этом см.: Винокуров А. Ю., Виноградов В. П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды: Учебное пособие. М.: Изд-во МНЭПУ, 1996. С. 34.
Для прокуратуры надзор за исполнением законов (в том числе о предпринимательской деятельности) составляет основное содержание ее функционирования <3>. Для всех других контролирующих инстанций данное направление представляет лишь одну (причем не главную) из форм деятельности по решению стоящих перед ними задач. ——————————— <3> Об этом также см.: Глушков А. И., Винокуров Ю. Е. К вопросу о структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности // Административное и муниципальное право. 2012. N 1(49). С. 53 — 56.
Прокуроры осуществляют надзор за исполнением всего российского законодательства. Поскольку законодательство о предпринимательской деятельности является составной частью этого законодательства, оно, естественно, входит в сферу прокурорского надзора. В то же время необходимо учесть, что прокуроры осуществляют надзор не только за исполнением законов, регламентирующих общественные отношения в сфере предпринимательской деятельности, но и за исполнением подзаконных актов, принятых правомочными органами и должностными лицами и определяющих механизм применения законов указанной категории. В свете рассматриваемых проблем целесообразно определить содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности. К сожалению, до настоящего момента в теории прокурорского надзора не достигнуто единства взглядов относительно понимания предмета прокурорского надзора. Длительный период времени в науке по данному понятию преобладали две доминирующие точки зрения. Сторонники первой утверждали, что предмет и объект прокурорского надзора в теории и практики самого прокурорского надзора являются тождественными понятиями <4>. ——————————— <4> См., например: Бурмистров К. Д. О некоторых проблемах прокурорского надзора как формы государственной деятельности // Проблемы прокурорского надзора. М., 1972. С. 43; Коробейников Б. В. Предупреждение преступлений в народном хозяйстве методами общего надзора прокуратуры // Проблемы прокурорского надзора. М., 1972. С. 139; Хомовский А. А. Методы обеспечения исполнения законов и понятие высшего надзора // Проблемы прокурорского надзора. М., 1972. С. 105; Бровин Г. И., Михайлов В. Т. Прокурорский надзор за законностью исполнения приговора. М., 1977. С. 6 — 7; Новиков С. Г. К вопросу о законодательном регулировании прокурорского надзора в СССР // Сборник научных трудов. М., 1978. С. 26 — 27.
В частности, Г. И. Бровин указал: «Теория прокурорского надзора еще не выработала единого определения объекта или предмета прокурорского надзора… наиболее правильно под объектом или предметом прокурорского надзора понимать то, на что направлен надзор, а именно законность действий (или бездействий) органов, должностных лиц и граждан, в отношении которых прокуроры осуществляют надзорные функции» <5>. ——————————— <5> Бровин Г. И. Характеристика прокурорско-надзорных отношений // Проблемы прокурорского надзора. М., 1972. С. 59.
Другие авторы при характеристике названных понятий соотносили их (главным образом) с общественными отношениями, а также с задачами, функциями, принципами прокурорского надзора и полномочиями прокурора <6>. Так, например, В. К. Звирбуль, раскрывая предмет науки прокурорского надзора, указал, что к таковому следует отнести общественные отношения, возникающие при осуществлении надзора, изучение норм права, регулирующих эти отношения, анализ эффективности воздействия правовых норм, задачи и принципы прокурорского надзора, права и обязанности прокурора и т. п. <7>. ——————————— <6> См., например: Берензон А. Д. О структуре теории советского прокурорского надзора // Проблемы прокурорского надзора. М., 1972. С. 25; Скворцов К. Ф., Рагинский М. Ю. Становление и развитие науки прокурорского надзора // Вопросы борьбы с преступностью. Вып. 20. М., 1974. С. 99; Гельдибаев М. Х., Огородников А. А. Прокурорский надзор. СПб., 2002. 240 с. <7> См.: Звирбуль В. К. Деятельность прокурора по предупреждению преступности. М., 1971. С. 74.
Последующее развитие науки прокурорского надзора способствовало частичной корректировке содержанию указанных теоретических позиций, а также формированию иных точек зрения. На основе обобщения и анализа представленных различными авторами мнений, опуская незначительные детали непринципиального характера, и с определенной долей условности эти суждения можно объединить в следующие основные группы. Одни авторы, исходя из того, что прокурорский надзор является видом государственной деятельности, предложили понимать под предметом прокурорского надзора «сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора» <8>. ——————————— <8> Басков В. И., Коробейников Б. В. Курс прокурорского надзора: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов (с приложением нормативных актов). М., 2001. С. 7; Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 18.
Вторая группа ученых в содержании предмета прокурорского надзора усматривает законность деятельности поднадзорных объектов. Так, в частности, при определении предмета прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов дознания и следствия А. Г. Халиулин указал: «С учетом… особой роли прокурора в досудебном производстве предметом прокурорского надзора является законность всей процессуальной деятельности дознавателей и следователей при расследовании преступлений» <9>. ——————————— <9> Халиулин А. Г. Предмет прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия // Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия: Учебник / Под ред. проф. А. Ф. Смирнова. М., 2006. С. 6.
Третья группа авторов соотнесла предмет прокурорского надзора с юридически значимыми действиями или бездействиями. Например, В. Ф. Крюков определил предмет прокурорского надзора как юридически значимые действия или бездействие «определенных федеральными законами в качестве поднадзорных прокуратуре субъектов, а также лиц, взаимодействующих с прокурорами при осуществлении последними ненадзорных функций» <10>. ——————————— <10> Крюков В. Ф. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. М., 2006. С. 34.
В этой связи следует отметить, что законодатель к определению предмета прокурорского надзора, на наш взгляд, подошел неосновательно. Указанные в диспозиции ст. 21 Закона о прокуратуре обстоятельства нельзя рассматривать в качестве содержания предмета прокурорского надзора за исполнением законов, поскольку они представляют собой конечный результат деятельности органов прокуратуры, т. е. то, что должностными лицами указанных органов в рамках своей профессиональной деятельности должно быть обеспечено и гарантировано. А именно: обеспечение точного и единообразного исполнения законов. В силу изложенных обстоятельств перечисленные в названной норме Закона о прокуратуре обстоятельства, на наш взгляд, следует рассматривать в качестве цели прокурорского надзора. Представляется, что при определении понятия предмета прокурорского надзора целесообразно прежде всего исходить из смыслового значения термина «предмет», а таковым является то, на что направлена мысль, что составляет ее содержание <11>. В свою очередь, содержанием деятельности прокурора является следующее: выявление, пресечение, устранение и предупреждение правонарушений. Именно эти обстоятельства, на наш взгляд, и необходимо рассматривать в качестве предмета прокурорского надзора. ——————————— <11> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1981. С. 501.
Подобное суждение было впервые представлено С. А. Емельяновым, отметившим, что предмет прокурорского надзора составляют выявление и пресечение нарушений законов, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер по предупреждению правонарушений, т. е., по существу, содержание прокурорской деятельности <12>. ——————————— <12> См.: Емельянов С. А. Пределы общего надзора прокуратуры // Социалистическая законность. 1975. N 7. С. 34.
Аналогичного мнения придерживаются и другие ученые <13>. Так, в частности, по мнению В. Г. Мелкумова, предметом прокурорского надзора является «выявление нарушений законов в актах и деятельности государственных и общественных органов, должностных лиц, а также граждан» <14>. ——————————— <13> См., например: Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Дис. … к. ю.н. М., 1999. С. 29 — 33; Шевцов М. Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дис. … к. ю.н. М., 2006. С. 60 — 64; Стащенко В. Д. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Дис. … к. ю.н. М., 2010. С. 72 — 73. <14> Мелкумов В. Г. Общий надзор прокуратуры. Основные формы реагирования на выявленные нарушения законов. Душанбе, 1963. С. 112.
Схожую научную позицию по рассматриваемому понятию занял и Б. М. Спиридонов, указавший в качестве предмета прокурорского надзора «то, что обязан делать прокурор, чтобы наиболее эффективно выполнить задачи» <15>. ——————————— <15> Спиридонов Б. М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в исправительно-трудовых учреждениях. М., 1978. С. 127.
С учетом изложенного можно заключить, что предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности следует считать выявление нарушений названного законодательства, их пресечение и устранение, восстановление нарушенной законности, привлечение виновных к установленной законом ответственности и принятие мер по предупреждению подобных нарушений в будущем. Кроме того, в содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства указанной категории входит деятельность прокурора по проверке исполнения положений действующего законодательства, регламентирующих права предпринимателей; соблюдения прав хозяйствующих субъектов в различных сферах предпринимательской деятельности; законности издаваемых органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления нормативно-правовых актов, затрагивающих права предпринимателей <16>. ——————————— <16> Об этом также см.: Бут Н. Д., Паламарчук А. В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: Монография. М.: Генеральная прокуратура РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2011. С. 11 — 12.
