ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА О ПРИЗНАНИИ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА САМОВОЛЬНУЮ ПОСТРОЙКУ
О. В. МАКАРОВ
Макаров Олег Васильевич, адвокат, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматриваются правовые последствия самовольного строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости во взаимосвязи с потребностями поддержания единого правового режима строительной деятельности. Выявлено, что для российской правоприменительной практики характерно появление судебных актов, не соответствующих содержанию ст. 222 Гражданского кодекса РФ. В предлагаемой научной статье обоснованы пути и средства совершенствования сложившегося законодательства и практики его применения по вопросам признания права на объекты самовольного строительства, реконструкции и капитального ремонта.
Ключевые слова: самовольное строительство, права на земельный участок, Гражданский кодекс РФ, российская судебная практика, практика Европейского суда по правам человека.
Civil construction mode and jurisprudence on recognition of the right of ownership to autocratic construction O. V. Mackarov
This article discusses the legal implications of the unauthorized construction, reconstruction and capital repair of real estate objects in relationship to the needs of maintaining a unified legal regime for construction activities. It was revealed that for the Russian practice is characterized by the appearance of judicial acts do not correspond to the content of article 222 of the Civil Code of the Russian Federation. In the proposed scientific article are ways and means of improving the current law and practice on the recognition of rights to objects of unauthorized construction, reconstruction and major repairs.
Key words: unauthorized with earthmoving, right to land plot, the Civil code of the Russian Federation, the Russian court practice, the jurisprudence of the European court of human rights.
Гражданско-правовой режим определенной деятельности или группы определенных общественных отношений представляет собой разновидность гражданско-правового регулирования той же деятельности или группы отношений. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений создается и существует в любом государстве, а конкретный гражданско-правовой режим зависит от множества исторических, организационно-экономических и интеллектуальных условий. Применительно к исследуемой проблематике вывод о том, что гражданско-правовой режим строительства периода советского гражданского права существенно отличается от современного гражданско-правового режима строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости в Российской Федерации, не нуждается в особых обоснованиях. В свою очередь, сложившийся в РФ гражданско-правовой режим строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости, в сущности, является лишь предпосылкой формирования некоего нового гражданско-правового режима строительной деятельности, появление которого будет обусловливаться развивающимися и меняющимися материальными условиями жизни российского общества. Методологическое значение для понимания гражданско-правового режима строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости имеет понятие правового режима, предложенное С. С. Алексеевым и А. В. Малько. По мнению С. С. Алексеева, понятие «правовой режим» является одним из важнейших в правовой науке и представляет собой порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования <1>. С точки зрения А. В. Малько, правовой режим можно определить как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права <2>. ——————————— <1> См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в праве. М.: Юридическая литература, 1989. С. 185; Алексеев С. С. Теория права. М.: Бек, 1995. С. 243. <2> См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юрист, 2005. С. 207.
Идеи С. С. Алексеева и А. В. Малько развиваются применительно к конкретным правовым режимам. В. Ф. Попондопуло развил теорию правового режима предпринимательства <3>, А. Я. Курбатов разработал теорию правового режима предпринимательства в целях сочетания частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности <4>. С. А. Карелина полагает, что под правовым режимом применительно к институту несостоятельности (банкротства) следует понимать порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся определенным набором средств правового регулирования, сочетанием стимулов и ограничений и выражающийся в особом состоянии субъектов, а также их прав и обязанностей <5>. ——————————— <3> См.: Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб.: Санкт-Петербургский университет, 1994. <4> Курбатов А. Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.: ЦентрЮрИнфоР, 2001. С. 47 — 51, 118 — 152. <5> См.: Карелина С. А. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства): Автореф. докт. дис. М., 2008. С. 10 — 11, 35.
Таким образом, гражданско-правовой режим строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости можно определить как сложившийся порядок гражданско-правового регулирования строительной деятельности, выражающийся в определенном сочетании гражданско-правовых форм и средств между собой и иными отраслевыми формами и средствами и создающий благоприятное социально-правовое состояние для удовлетворения потребностей и интересов субъектов гражданского права в сфере строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости. Для современного гражданско-правового режима строительной деятельности характерны три основные тенденции: 1) расширение диспозитивности гражданско-правового регулирования и укрепление имущественно-распорядительной самостоятельности участников рынка строительных работ и услуг; 2) усиление взаимосвязей гражданско-правового режима строительной деятельности с иными отраслевыми режимами (административно-правовым, налоговым, инвестиционно-правовым, процессуально-правовым) и 3) обеспечение единства гражданско-правового режима строительной деятельности. Понятие гражданско-правового режима строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости позволяет придать цивилистическое значение различным формам и видам управленческой и предпринимательской деятельности, гармонично сочетать различные распорядительные и разрешительные акты в целях организации и осуществления строительной деятельности. Гражданско-правовой режим строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости не исчерпывается совокупностью правил для лиц, заказывающих и выполняющих строительные работы, поскольку включает в свое содержание правила профессионального поведения лиц, участвующих в подготовке, организации и завершении строительных работ. Гражданско-правовой режим строительной деятельности во временном аспекте представляет собой взаимосвязанную систему стадий (этапов), включая подготовку, организацию, осуществление, консервацию и завершение строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости. Правовой режим отдельных стадий строительства наиболее отработан применительно к договорным формам, опосредующим строительный подряд, и наименее — применительно к иным гражданско-правовым формам осуществления строительной деятельности. Статья 222 ГК РФ предусматривает возможность признания права собственности на самовольную постройку именно с учетом необходимости формирования и поддержания единого правового режима строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» содержатся дополнительные разъяснения по вопросам признания права собственности на самовольную стройку. Трудно согласиться с тем выводом, что самовольная постройка не является объектом какого-либо права <6>. Спорно утверждение о том, что самовольные постройки не являются объектами прав и станут таковыми только тогда, когда право собственности на них будет признано в установленном порядке <7>. Совершенно непонятна квалификация самовольной постройки как вещного права или как юридического факта, порождающего субъективное ограниченное вещное право, содержанием которого выступают право пользования и право владения, порождающее вещное правоотношение <8>. Невозможно согласиться с тем выводом, что «…не определен правовой режим самовольной постройки в прямом смысле этого слова, то есть в период от момента ее создания и до момента судебного признания на нее права собственности или решения о сносе» <9>. При оценке этих и других взглядов по вопросу о правовом режиме самовольной постройки необходимо принимать во внимание разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», п. 23 которого предусматривает, что если зарегистрировано право на недвижимое имущество, имеющее признаки самовольной постройки, то наличие государственной регистрации не исключает возможности предъявления требования о его сносе. В мотивировочной части решения суда об удовлетворении такого иска должны быть указаны основания, по которым суд признал имущество самовольной постройкой <10>. Таким образом, высшие судебные органы РФ не исключают возможность нахождения самовольной постройки на праве собственности того или иного лица. ——————————— <6> См.: Правовые проблемы организации рынка ипотечного кредитования в России / Под ред. В. С. Ема. С. 101. <7> См.: Чеговадзе Л. А. Структура и состояние гражданского правоотношения. М.: Статут, 2004. С. 57. <8> См.: Колодкин А. В. Вещные правоотношения, порождаемые при осуществлении права на вещи: Автореф. канд. дис. Волгоград, 2004. С. 8. <9> Кузьмина И. Д. Правовой режим самовольной постройки / И. Д. Кузьмина, В. И. Луконкина // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 11. С. 131. <10> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2010. N 7.
Кроме того, высшие судебные органы РФ сформулировали, по сути дела, самостоятельное и не предусмотренное ГК РФ основание прекращения права собственности, поскольку в соответствии с абзацем 2 п. 23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 решение суда об удовлетворении иска о сносе самовольной постройки при наличии государственной регистрации права на нее служит основанием для внесения записи в ЕГРП о прекращении права собственности ответчика на самовольную постройки. Думается, что сама по себе самовольная постройка находится в составе объектов гражданских прав, но каково содержание возникающих по поводу нее субъективных вещных прав — это следующий вопрос <11>. ——————————— <11> А. А. Воронин полагает, что путем признания права на самовольную постройку происходит легализация возникшего права (см.: Воронин А. А. Указ. соч. С. 13). Но какого права? Права на что? Право собственности на строительные материалы за самозастройщиком никто не отрицает, а право собственности на самовольную постройку вряд ли легализуется: оно возникает, скорее, на основе признания судом и государственной регистрации.
В современной литературе отмечается, что Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ ввели (Постановление от 29 апреля 2010 г. N 10/22), в сущности, новое основание для отказа в иске о признании права собственности на самострой — непринятие мер по получению строительного разрешения <12>, однако то, что данное разъяснение высших судебных органов способствует унификации и единству правового режима строительной деятельности, — не вызывает сомнений. ——————————— <12> См.: Петрищев В. Отказ в признании права собственности на самовольную постройку. Новое правовое последствие отсутствия у застройщика строительных разрешений: pro et contra // Хозяйство и право. 2011. N 3. С. 90 — 97.
Реализация сформулированных высшими судебными органами разъяснений и требований действующего законодательства в судебной практике крайне противоречива. Во-первых, известны судебные решения о признании права собственности на самовольную постройку в отсутствие землеотвода и прав на земельный участок <13>. Причем требование ст. 222 ГК РФ о наличии на стороне самозастройщика права на земельный участок судами обходится либо в молчаливой форме, либо с применением неопределенных и неясных аргументов. ——————————— <13> См.: дело N 2-177/2008 // Архив мирового судьи судебного участка N 23 Левобережного округа г. Липецка; дело N 2-2669/2012 // Архив Октябрьского районного суда г. Липецка; дело N 2-931/2012 // Архив Октябрьского районного суда г. Липецка.
К примеру, в решении Октябрьского районного суда г. Липецка от 14 ноября 2012 г. вопрос о необходимости прав на земельный участок с целью признания права собственности на самовольно выстроенный дом обходится таким образом: «В соответствии с абзацем 1 ч. 3 ст. 222 ГК РФ в редакции, действовавшей до 01.09.2006, право собственности на самовольную постройку могло быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном законом порядке предоставлен этому лицу после возведения этой постройки. Исходя из анализа положений ст. 222 ГК РФ в новой редакции, суд приходит к выводу о том, что возможность признания права собственности на самовольную постройку в случае предоставления прав на земельный участок после возведения этой постройки ныне действующими положениями ГК РФ также не исключается. Поскольку для полноценного осуществления истцом их права на жилище в полном объеме необходимо введение самовольно выстроенного жилого дома в гражданский оборот как объекта недвижимости, что возможно только путем признания за истцом права собственности на этот объект, то суд считает необходимым заявленные требования удовлетворить» <14>. ——————————— <14> Дело N 2-2669/2012. Л. Д. 90 // Архив Октябрьского районного суда г. Липецка.
Аргумент суда о необходимости признания права собственности на самовольно выстроенный объект в целях введения его в гражданский оборот носит, конечно, теоретический, а не основанный на действующем законодательстве характер. В принципе глава 14 ГК РФ, предусматривающая основания признания права собственности на различные материальные предметы, исходит из этой общей посылки — необходимости введения в гражданский оборот, но все-таки разница в закрепляемых главой 14 ГК РФ способах приобретения права собственности достаточно существенна. Кроме того, сами по себе способы признания права собственности на различные материальные предметы, тем более на объекты недвижимости, не произвольны: они взаимосвязаны с содержанием того или иного национального правопорядка и его интеграционными отношениями с международной правовой системой. С этой точки зрения ст. 222 ГК РФ, предусматривающая необходимость наличия прав на земельный участок как условие признания права собственности на самовольно возведенные постройки, согласуется с положениями ч. 5 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ, закрепляющей принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов, но не согласуется с международными обязательствами Российского государства по обеспечению права на жилище. Предметом иска является признание права собственности на определенный объект — жилой дом, подпадающий, по мнению суда, под концепцию «жилище» по смыслу ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Объектный состав правоотношения, возникающего в связи с признанием права собственности на самовольное строение, таким образом, оказывает влияние на судебное решение по существу. Во-вторых, требование высших судебных органов о наличии разрешения на строительство как условия признания права собственности на самовольную постройку судами игнорируется. Данный вопрос не только никак не исследуется, но и не оценивается судами. С формально-юридической точки зрения такой подход судов соответствует ст. 222 ГК РФ, не требующей наличия разрешения на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объекта недвижимости в целях признания права собственности, но не соответствует потребностям формирования и поддержания единого правового режима строительной деятельности. Складывается парадоксальная ситуация: для отказа в иске о признании права собственности на самовольное строение суд всегда может сослаться на отсутствие разрешения на строительство; точно так же, как для удовлетворения такого иска суд может просто не обратить никакого внимания на отсутствие строительного разрешения. Таким образом, имеющиеся данные судебной практики по делам о признании права собственности на самовольные строения подтверждают необходимость совершенствования как самой практики, так и действующего законодательства. Основные предложения сводятся к следующему: 1) ст. 222 ГК РФ дополнить указаниями на необходимость наличия разрешения на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт самовольно возведенного, реконструированного или капитально отремонтированного объекта недвижимости или незаконность отказа в строительном разрешении; 2) предусмотреть исключительные случаи признания права собственности на отдельные самовольно возведенные, реконструированные или капитально отремонтированные объекты, к которым могут относиться не только жилые помещения, но и некоторые другие: памятники истории и культуры, объекты обеспечения жизнедеятельности людей, объекты обеспечения охраны окружающей среды.
