(Михайлюк П. А.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 2)
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
П. А. МИХАЙЛЮК
Михайлюк Павел Александрович, соискатель Московского университета МВД России.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы совершенствования социальной защиты и социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел, отмечается, что от улучшения социально-правового статуса сотрудников органов внутренних дел зависит эффективность служебной деятельности сотрудников.
Ключевые слова: гарантии, социальная защита, органы внутренних дел, совершенствование, социальные права, социальное обеспечение, инвалид, зарплата.
Priorities of Improvement of Social Protection of Internal Affairs Officials P. A. Mikhailyuk
The article considers the legal and organizational issues of improvement of social protection and social guarantees for internal affairs officials. In the article it is noted that improvement of social and legal status of internal affairs officers has a direct impact on effectiveness of their employment activity.
Key words: guarantees, social protection, internal affairs bodies, improvement, social rights, social assistance, disabled, wage.
В социальном государстве институт социальной защиты выступает как обязательный атрибут, призванный способствовать реализации человеком своих прав и свобод. Как отмечается в научной литературе, целью современного российского государства является обеспечение благополучия граждан, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В связи с этим социальная защита населения, несомненно, является одной из основных функций современного государства. Главным назначением данной функции является обеспечение общественного благополучия, достойной жизни и развития граждан, а также создание равных возможностей для всех граждан в достижении этого благополучия <1>. Совершенствование административно-правового регулирования социальной защиты сотрудников органов внутренних дел напрямую связано с целым комплексом правовых, организационных и экономических мер. В этой связи Н. Д. Кочеткова верно отмечает, что эффективность механизма социальной защиты сотрудников органов внутренних дел напрямую связана с качеством правового регулирования вопроса социальной защиты данной категории государственных служащих, с наличием и адекватностью процедур реализации мер социальной защиты сотрудников, расширением сферы судебного контроля. Крайне существенным моментом в повышении эффективности деятельности органов социальной защиты является юридическая компетентность всех субъектов правоотношений: и работников муниципалитетов, и самих сотрудников <2>. ——————————— <1> См: Чепурной А. Г. Конституционно-правовое регулирование государственной политики Российской Федерации в сфере социальной защиты инвалидов: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 19. <2> См.: Кочеткова Н. Д. Административно-правовое обеспечение социальной защиты сотрудников органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 13.
В МВД России проводится целенаправленная работа по совершенствованию нормативной базы по вопросам социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел, пострадавших при исполнении служебных обязанностей. По инициативе и при непосредственном участии МВД России подготовлен ряд проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, направленных на улучшение правовой и социальной защищенности личного состава и ветеранов органов внутренних дел и внутренних войск. Т. К. Миронова отмечает, что функционирующая система законодательства о социальном обеспечении и социальном страховании не должна быть подвержена сиюминутным и необоснованным изменениям, непредсказуемым деформациям. Частые изменения и дополнения, вносимые в законы, осложняют правоприменительную практику. Не менее трудная ситуация складывается тогда, когда во вновь принятых законах содержатся принципиально иные подходы к реализации гражданами их социальных прав через систему социальной защиты («нормированных социальных прав»). Отсутствие полнокровной правовой базы в этих случаях приводит к пробелам и противоречиям в законодательстве, что не позволяет гражданам реализовать свои права в полном объеме. В таких условиях важно видеть перспективу развития законодательства и заранее определять основные концептуальные направления этого развития <3>. ——————————— <3> См.: Миронова Т. К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 43.
В целях создания эффективной ведомственной системы социальной поддержки личного состава, обеспечения в системе МВД России безусловного, своевременного и полного исполнения требований действующего законодательства, ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих организацию социальной защиты членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы, предупреждения фактов формализма и бездушия в их отношении Департаментом кадрового обеспечения МВД России разработана система организации социальной работы с членами семей сотрудников органов внутренних дел, погибших при исполнении служебных обязанностей, и сотрудниками, ставшими инвалидами вследствие военной травмы. Ю. С. Костыря отмечает, что эффективность механизма социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, на его взгляд, напрямую связана с качеством правового регулирования вопросов социальной защиты, с наличием и адекватностью процедур реализации мер их социальной защиты, расширением сферы судебного контроля <4>. ——————————— <4> См.: Костыря Ю. С. Экономические аспекты управления системой социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в современных условиях: Дис. … канд. эконом. наук. М., 2004. С. 159.
С. Ю. Анохина, в свою очередь, отмечает, что «…эффективность функционирования механизма социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел определяется правовым положением этих органов в системе правоохранительных органов, а также уровнем организации в них социальной работы» <5>. ——————————— <5> См.: Анохина С. Ю. Социальная и правовая защищенность сотрудников органов внутренних дел: вопросы теории: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.
Н. В. Антипьева отмечает, что в сфере государственного социального обеспечения до настоящего времени не приняты законодательные акты общего характера, определяющие его систему и принципы, круг участников соответствующих правоотношений и их правовой статус, предоставляемые гражданам виды социального обеспечения. В результате эта организационно-правовая форма социальной защиты населения не имеет внутреннего единства, что препятствует ее упорядоченному развитию. Социальное обеспечение военнослужащих, будучи элементом данной системы, также нуждается в теоретическом осмыслении. Изучение теории государственного социального обеспечения военнослужащих представляет особый интерес во взаимосвязи с характеристикой иных организационно-правовых форм социальной защиты населения. Это позволит выработать единые подходы к решению ряда проблем, общих для всей системы социальной защиты лиц, занятых несамостоятельным трудом, и даст возможность наиболее ярко проиллюстрировать обусловленные спецификой военной службы особенности социального обеспечения военнослужащих <6>. ——————————— <6> См.: Антипьева Н. В. Социальное обеспечение военнослужащих: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2009. С. 3.
В. М. Петрожицкий констатирует, что правовую и социальную защиту сотрудников следует рассматривать как приоритетное направление деятельности руководящего состава соответствующих органов внутренних дел и основополагающий принцип работы с кадрами. На состояние правовой и социальной защищенности сотрудников и членов их семей в современных условиях позитивное влияние могло бы оказать: — увеличение максимального предела пенсии до размера денежного содержания при достижении предельного уровня выслуги лет; — введение прогрессивной зависимости между размером пенсии за выслугу лет и продолжительностью работы сверх установленных сроков службы, дающих право на пенсионное обеспечение; — внесение предложений о введении в органах внутренних дел системы целевого премирования; — разработка и принятие самостоятельного нормативного акта в виде Кодекса законов о государственных гарантиях, социальных льготах и преимуществах сотрудников органов внутренних дел и членов их семей <7>. ——————————— <7> См.: Петрожицкий В. М. Организационно-правовые основы социальной и правовой защиты сотрудников милиции РСФСР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 22.
Следует отметить изучение руководителями и должностными лицами требований действующего законодательства, нормативных актов МВД России, регламентирующих организацию социальной и правовой защиты членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы <8>. ——————————— <8> См.: Мельников И. А. Социальная работа с членами семей погибших сотрудников и инвалидами вследствие военной травмы // Основы организации воспитательной работы с личным составом в органах внутренних дел. М., 2008. С. 141.
По мнению А. Г. Чепурного, «…критерии эффективности государственной политики в сфере социальной защиты инвалидов подразделяются на три группы. Первая группа характеризует ее по результатам и включает показатели социальной защищенности, экономического и морального благополучия данной категории граждан. Вторая группа характеризует ее с точки зрения оптимальности и включает показатели технологичности осуществления мероприятий государственной политики, достижения на этой основе оптимальности расходования выделяемых на нее ресурсов. Третья группа свидетельствует о ее нормативности и характеризует соответствие государственной политики нормативно-правовым предписаниям, что обеспечивает ее устойчивость и стратегическую обоснованность» <9>. ——————————— <9> См: Чепурной А. Г. Конституционно-правовое регулирование государственной политики РФ в сфере социальной защиты инвалидов: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 33.
Учет граждан из числа бывших сотрудников и военнослужащих, признанных инвалидами в связи с увечьем, ранением, контузией, полученными при выполнении воинского и служебного долга, осуществляется в МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, УВДТ по месту их постоянной регистрации. В аппаратах по работе с личным составом структурных подразделений органов внутренних дел на каждого члена семьи погибшего заводится учетное дело, в которое вносятся сведения о его социально-экономическом положении, пенсионном обеспечении, регулярно отражаются и регистрируются конкретные проблемные вопросы, требующие немедленного решения. Кроме того, в ОВД разрабатываются программы проведения реабилитации инвалидов вследствие военной травмы с привлечением возможностей лечебных и образовательных учреждений МВД России, местных администраций, территориальных учреждений занятости населения Роструда, общественных и благотворительных организаций, принимаются меры по улучшению их социально-бытового положения. Проведение комплекса мероприятий социальной работы при получении сотрудником тяжелого увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания, предполагающего в дальнейшем установление инвалидности, а также в случае гибели сотрудника при исполнении служебных обязанностей включает в себя: — ведение учета членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы в органах, подразделениях, учреждениях системы МВД России; — осуществление мер социальной реабилитации и адаптации членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы; — обслуживание членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы в ведомственных медицинских учреждениях; — инициативное изучение на постоянной основе путем проведения мониторинга социально-экономического, правового положения, условий проживания, потребностей в социальной помощи и реабилитации членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы; — осуществление контроля за решением социальных проблем, производством обязательных выплат, предоставлением мер социальной поддержки, предусмотренных действующим законодательством, членам семей погибших и инвалидам вследствие военной травмы; — проведение регулярно, не реже двух раз в год, встреч руководства органов внутренних дел с членами семей погибших и инвалидами вследствие военной травмы в целях выявления и решения их социальных, бытовых и иных проблем; — составление индивидуальных планов социальной работы с каждой семьей (одиноким членом семьи), инвалидом вследствие военной травмы, предусматривающих конкретные мероприятия по оказанию необходимой социальной помощи лицам названных категорий; — координацию работы кадровых, правовых, медицинских, финансовых и тыловых подразделений в части осуществления правовой защиты и социальной поддержки членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы в рамках деятельности комиссий по социальным вопросам; — взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными заинтересованными организациями в целях использования их возможностей для оказания дополнительной социальной помощи членам семей погибших и инвалидам вследствие военной травмы; — рассмотрение на заседаниях комиссий по социальным вопросам мер по организации взаимодействия заинтересованных подразделений для решения социальных проблем членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы; — обсуждение на коллегиях (оперативных совещаниях) вопросов организации социальной работы с семьями погибших и инвалидами вследствие военной травмы, подведение итогов и доклад руководству органа внутренних дел о результатах проведенной социальной работы; — представление в установленном порядке в ДКО МВД России информации о состоянии социальной работы по итогам года. В целях оказания оперативной социально-психологической помощи, своевременного разрешения возникающих материально-бытовых проблем, организации адресной социальной поддержки за каждым нетрудоспособным членом семьи погибшего и инвалидом вследствие военной травмы I и II групп приказом начальника органа внутренних дел закрепляются руководитель структурного подразделения по последнему месту службы погибшего (пострадавшего), сотрудник аппарата по организации воспитательной работы и психолог. При прибытии на постоянное место жительства из других регионов за каждым нетрудоспособным членом семьи погибшего и инвалидом вследствие военной травмы I и II групп приказом начальника органа внутренних дел закрепляются руководитель структурного подразделения по профилю службы погибшего (пострадавшего), сотрудник аппарата по организации воспитательной работы и психолог. Приказы о закреплении руководителей и сотрудников переиздаются ежегодно, с установлением сроков и порядка представления отчетов о выполненных мероприятиях. В системе МВД России дополнительная социальная поддержка сотрудников, пострадавших при исполнении служебных обязанностей, семей погибших организована и осуществляется как за счет выделяемых на эти цели бюджетных средств, так и за счет привлеченных средств, используются возможности благотворительных организаций, государственных и негосударственных фондов, добровольных пожертвований граждан. На наш взгляд, организация социальной защиты сотрудников органов внутренних дел должна исключать возможность сотрудников отделов по социальной защите самостоятельно привлекать спонсоров (коммерческие структуры) для оказания социальной (материальной) помощи сотрудникам, которые стали инвалидами вследствие военной травмы, а также семьям погибших сотрудников. Все мероприятия по социальной защите должны быть профинансированы из федерального бюджета в установленном законом порядке. За своевременным оформлением материалов для производства выплат единовременных пособий и страховых сумм, предусмотренных действующим законодательством всем сотрудникам органов внутренних дел, пострадавшим при исполнении служебных обязанностей, и членам семей погибших, осуществляется контроль. Относительно совершенствования пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел С. А. Алешина отмечает, что для более эффективного использования средств, выделяемых на пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел, необходимо укрупнение видов расходов, предусмотренных в Бюджетной классификации РФ для данного направления расходов МВД России, а также предоставление главному распорядителю (МВД России) права расходования средств на пенсионное обеспечение, не использованных по объективным причинам в текущем бюджетном году, в следующем бюджетном году <10>. ——————————— <10> См.: Алешина С. А. Правовые основы расходов на пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск в системе МВД России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 6.
Н. А. Казибекова отмечает, что концепция социальной политики и социальной работы должна основываться на принципах, апробированных мировой практикой и связанных с моделями «социального государства» и «социальной рыночной экономики». В системе социальной помощи необходимо модернизировать систему форм и методов службы социальной помощи, а также разработать краткосрочные и долгосрочные мероприятия. Усовершенствования в системе социальной помощи должны идти по двум направлениям: с одной стороны, система социальной помощи нуждается в значительной децентрализации, с тем чтобы социальная помощь оказывалась непосредственно нуждающимся, т. е. адресно; с другой стороны, необходимо создать такие условия, при которых трудоспособные члены общества смогут сами решать свои проблемы. Усилия по совершенствованию системы социального обслуживания должны быть направлены на расширение внутренней инфраструктуры центров социального обслуживания, с тем чтобы обеспечить индивидуальность подхода, качество и состав социальных услуг. В перспективе улучшение положения клиентов социальных служб должно опираться на комплексный гуманизированный подход к социальному обслуживанию, что подразумевает: — введение гарантированного государством минимума предоставляемых социальных услуг; — обеспечение нуждающимся благоприятных условий для реализации их прав и законных интересов, ограждение зависимых граждан от недобросовестных или противоправных действий в сфере социальной помощи и обслуживания; — недопущение отказа со стороны государственных социальных служб в предоставлении социальной помощи и обслуживания; — уважение выбора граждан и предоставление возможностей для реализации клиентом права на альтернативное решение, т. е. выбор государственного или частного учреждения, получение услуг на постоянной или временной основе, бесплатно или за плату, выбор социального работника; — учет национально-культурных различий, ценностных ориентаций и религиозных убеждений клиентов социальных служб <11>. ——————————— <11> См.: Казибекова Н. А. Теоретико-методологические основы формирования и развития услуг социальной защиты населения: Автореф. дис. … д-ра эконом. наук. Махачкала, 2010. С. 32.
Таким образом, система организации социальной работы предусматривает организацию и координацию деятельности всех субъектов, осуществляющих социальную работу в МВД России, других государственных органов и общественных объединений, проведение первоочередных мероприятий социальной работы: социальной реабилитации и адаптации сотрудников органов внутренних дел, пострадавших при исполнении служебных обязанностей, и членов семей погибших, медицинского обеспечения, организации учета, а также проведения мониторинга их социально-экономического и правового положения. Реализуя эти приоритеты, МВД России способно обеспечить достаточную социальную защищенность членов семей сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей, и инвалидов вследствие военной травмы, превратив их в стабильную социальную группу. Создание эффективной ведомственной системы социальной поддержки личного состава органов внутренних дел — это нравственный долг государства, руководителей органов внутренних дел, важнейший фактор укрепления морально-психологического состояния сотрудников милиции, выражающийся в постоянной заботе и социальной помощи: семьям сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей; сотрудникам, ставшим инвалидами вследствие увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний, полученных при исполнении служебных обязанностей в системе МВД России. Основными функциями оказания социальной помощи и поддержки со стороны руководителей органов внутренних дел, руководителей образовательных, научно-исследовательских, медицинских и иных учреждений системы МВД России являются: обеспечение реализации социальных гарантий, предусмотренных действующим законодательством и создание условий для предоставления дополнительной социальной помощи органами государственной власти, местного самоуправления, общественными и благотворительными объединениями. Целесообразно проводить заседание комиссии по социальным вопросам не реже двух раз в квартал. При организации социальной помощи особое внимание должно быть уделено одиноким престарелым родителям, детям-сиротам, детям-инвалидам, родителям-инвалидам, нетрудоспособным вдовам сотрудников и военнослужащих, погибших (умерших) при исполнении служебных обязанностей (военной службы), инвалидам вследствие военной травмы I, II групп и их детям. Для реализации социальной помощи сотрудникам органов внутренних дел, членам их семей необходимо, чтобы руководители органов внутренних дел: — знали порядок совершения первоначальных действий по оказанию социальной помощи семьям сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей, а также сотрудникам, ставшим инвалидами вследствие военной травмы; — умели оказывать и оказывали действенную помощь в применении мер социальной реабилитации и адаптации членов семей погибших и инвалидов вследствие военной травмы; — умели эффективно применять законодательство, ведомственные нормативные акты, регламентирующие социальную помощь семьям сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей, а также сотрудникам, ставшим инвалидами вследствие увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний, полученных при исполнении служебных обязанностей; — умели создавать условия членам семей погибших и инвалидам вследствие военной травмы для самообслуживания и независимого существования, восстановления разрушенных или утраченных ресурсов жизнедеятельности, социальных связей и отношений, вхождения в новую социальную среду; — умели организовывать дополнительную социальную помощь со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций и благотворительных фондов. Совершенствование механизмов социальной защиты обусловлено тем, что «…система социальной защиты призвана поднять уровень удовлетворения материальных и духовных интересов сотрудников органов внутренних дел, обеспечить реализацию правовых норм, регламентирующих их права, свободы, обязанности и ответственность. Она должна строиться с учетом особенностей российской государственности, текущего состояния процесса развития и становления общества, хода реформы органов внутренних дел, практического опыта органов управления, реальных возможностей по ее обеспечению» <12>. ——————————— <12> См.: Кикоть В. Я., Рыбин В. А. Правовая и социальная защита органов внутренних дел. М., 2009. С. 29.
В процессе разработки структуры социальной защиты сотрудников органов внутренних дел необходимо учитывать следующее: — структура социальной защиты должна отражать основное содержание и направления социальной политики, проводимой органами государственной власти и управления; — структура социальной защиты должна отражать особенности текущего переходного периода в развитии российского общества, учитывать его специфику и особенности становления новых экономических отношений, в том числе и в региональном аспекте; — социальная защита должна активно участвовать в формировании новых стандартов образа жизни, отвечающих как национально-культурным традициям, так и формирующимся новым социальным отношениям; — структура социальной защиты должна иметь динамичный характер, отражая изменения в содержании государственной социальной политики; — структура социальной защиты должна быть включена в систему государственного регулирования экономики как на федеральном, так и на региональном уровне <13>. ——————————— <13> См.: Костыря Ю. С. Экономические аспекты управления системой социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в современных условиях: Дис. … канд. эконом. наук. М., 2004. С. 102.
Ю. С. Костыря отмечает, что в качестве расширения финансовых возможностей в области социальной защиты сотрудников органов внутренних дел можно выделить несколько направлений: — экономия выделенных ресурсов; — привлечение финансовых ресурсов за счет образования различных фондов под конкретные социальные программы; — спонсорские пожертвования; — новые формы использования кредитования (получение в лизинг оборудования для проведения технических осмотров автомобилей); — участие в создании страховых фондов по обязательному страхованию автомобилей; — кооперация силовых структур в области социальной защиты (совместных страховых компаний по обязательному и добровольному страхованию сотрудников и др.); — использование законных форм получения дополнительных доходов; — рациональное использование имущества и недвижимости; — участие в международных программах по линии правоохранительной деятельности; — содействие кооперации сотрудников органов внутренних дел в сфере потребления (садоводческие товарищества, жилищное строительство и т. п.) <14>. ——————————— <14> См.: Там же.
Библиографический список
1. Анохина С. Ю. Социальная и правовая защищенность сотрудников органов внутренних дел: вопросы теории: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. 2. Алешина С. А. Правовые основы расходов на пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск в системе МВД России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 3. Антипьева Н. В. Социальное обеспечение военнослужащих: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2009. 4. Костыря Ю. С. Экономические аспекты управления системой социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в современных условиях: Дис. … канд. эконом. наук. М., 2004. 5. Кочеткова Н. Д. Административно-правовое обеспечение социальной защиты сотрудников органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. 6. Кикоть В. Я., Рыбин В. А. Правовая и социальная защита органов внутренних дел. М., 2009. 7. Казибекова Н. А. Теоретико-методологические основы формирования и развития услуг социальной защиты населения: Автореф. дис. … д-ра. эконом. наук. Махачкала, 2010. 8. Мельников И. А. Социальная работа с членами семей погибших сотрудников и инвалидами вследствие военной травмы // Основы организации воспитательной работы с личным составом в органах внутренних дел. М., 2008. 9. Миронова Т. К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 10. Петрожицкий В. М. Организационно-правовые основы социальной и правовой защиты сотрудников милиции РСФСР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. 11. Чепурной А. Г. Конституционно-правовое регулирование государственной политики Российской Федерации в сфере социальной защиты инвалидов: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006.
