Концептуальные идеи П. А. Столыпина: реформы государственного управления

(Утенков Г. Н.) («История государства и права», 2013, N 1) Текст документа

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ИДЕИ П. А. СТОЛЫПИНА: РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ <*>

Г. Н. УТЕНКОВ

——————————— <*> Utenkov G. N. Conceptual ideas of P. A. Stolypin. Reforms of state administration.

Утенков Геннадий Николаевич, заведующий кафедрой государственного управления и права ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Балаковский филиал), кандидат политических наук.

В статье раскрываются предпосылки кризиса государственного управления на рубеже XIX — XX вв., противоречия между различными уровнями власти и общественными классами.

Ключевые слова: государственное управление, государственная власть, российское самодержавие, идеология реформ.

The article reveals the backgrounds of the crisis of public administration at the turn of XIX — XX centuries, the contradictions among various levels of government and social classes.

Key words: public administration, state government, state power, Russian autocracy, the ideology of the reforms.

Особенностью государственной власти в самодержавной России являлась неограниченность царской власти. Жесточайшая централизация государственного аппарата имела своим очевидным следствием бюрократический хаос, в котором отдельный высокопоставленный чиновник обладал огромными полномочиями, но ничтожной властью. Власть же полностью концентрировалась в руках императора, но при этом он технологически не был способен координировать все действия администрации. По мнению современников, это стало одной из причин глубокого кризиса государственной власти в России. Н. Х. Бунге отмечал, что сложилась опасная политическая ситуация, обусловленная разочарованием в реформах Александра II. Система государственного управления деградировала. Ведомственная разобщенность центральных государственных учреждений пагубно отражалась на качестве государственного управления <1>. ——————————— <1> Пожигайло П. А. Столыпинская программа преобразования России (1906 — 1911). М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. С. 263 — 264.

Первые, вначале умеренные шаги к парламентаризации были связаны с принятием Николаем II документов от 6 августа 1905 г.: «Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы», «Закона об учреждении Государственной Думы» и других. Они определили новую конфигурацию верховной власти. Была создана Государственная Дума, Государственный Совет преобразован в верхнюю палату парламента. Широкие полномочия были даны правительству. Однако этими актами устанавливался ограниченный статус Государственной Думы как законосовещательного органа при монархе, которому принадлежала вся полнота власти. Это создавало предпосылки для развития противоречий и конфликтов в системе государственного управления <2>. ——————————— <2> Пахоленко Н. Б. К характеристике «думского периода» в истории Российского государства // Становление конституционного государства в посттоталитарной России: Сб-к статей / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 2007. С. 83.

Реформы, получившие название столыпинских, были первым опытом именно системных реформ, затрагивавших все ключевые сферы жизни страны <3>. В Декларации правительства П. А. Столыпина, представленной в Государственную Думу, были сформулированы базовые принципы идеологии реформирования системы государственного управления <4>. В основу правительственных законопроектов была положена одна общая руководящая идея создать материальные нормы, в которые бы воплотились новые правоотношения, вытекающие из логики реформ последнего времени. В результате Россия должна была превратиться в государство правовое <5>. ——————————— <3> Могилевский К., Соловьев К. Столыпинский проект преобразования России. URL: http:// www. politobraz. ru/novie-publikatsii/2009-06-15/stolipinskiy-proekt-preobrazovaniya-rossii. html (дата обращения: 15.06.2009). <4> Декларация Правительства П. А. Столыпина, внесенная в Государственную Думу 6 марта 1906 г. // История государственного управления в России (X — XXI вв.): Хрестоматия / Под общ. ред. Р. Г. Пихои. М.: Изд-во РАГС, 2003. С. 122. <5> Там же.

П. А. Столыпин встал у кормила власти Российского государства в период невероятно глубокого раскола в государстве, обществе, народе. Многие в то время представляли себе его сущность таким образом, что противополагали друг другу «власть» и «общественность» как врагов. Общественность распадалась на либералов и социалистов <6>. Но и власть не была единой. Больше всего она боялась новых идей и людей, их провозглашавших и распространявших <7>. Среди них немало было сторонников реформ П. А. Столыпина, которые он определял как «эпоха перемен», «период перестройки», «великий исторический перелом», «время переустройства всех государственных законодательных устоев» <8>. ——————————— <6> Бок М. П. Воспоминания о моем отце П. А. Столыпине. М.: Харвест, 2004. С. 6 — 7. <7> Там же. С. 8. <8> Столыпин П. А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906 — 1911 гг. М.: Молодая гвардия, 1991. С. 50 — 51.

В этих обстоятельствах решающим фактором в проведении модернизации России П. А. Столыпин считал органы государственной власти. От их дееспособности и эффективности зависел исход реформ, в конечном счете, стратегическое развитие России <9>. «Бездействие власти ведет к анархии», — говорил П. А. Столыпин, поэтому «для лиц, стоящих у власти… нет… греха большего, чем малодушное уклонение от ответственности» <10>. Бывают роковые моменты в жизни государства, когда государственная необходимость стоит выше права, и тогда надлежит выбирать между цельностью теорий и цельностью отечества <11>. Все меры, принимаемые в этом направлении, знаменуют не реакцию, а порядок, необходимый для развития самых широких реформ… Власть должна идти рука об руку с правом, должна подчиняться закону <12>. П. А. Столыпин доказывал депутатам <13>, что чиновник может быть и плох, может быть и хорош. Но чиновник часто не меньше, а, может быть, и больше других трудится на пользу и на славу России <14>. ——————————— <9> Там же. С. 39 — 40. <10> Столыпин П. А. Мысли о России. М., 2006. С. 45, 114. <11> Там же. С. 99. <12> Столыпин П. А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906 — 1911 гг. М.: Молодая гвардия, 1991. С. 40 — 41. <13> Там же. С. 321. <14> Там же. С. 99.

Важным элементом реформы являлся проект П. А. Столыпина о децентрализации управления государством, разделения империи на области, располагающие правами самоуправления, при наличии в этих областях представительных учреждений <15>. Децентрализация открывала простор местным творческим силам, давала возможность применять в разных местностях разные системы выборов, приспособленные к местным условиям. Согласно проекту значительная часть империи должна была быть разделена на одиннадцать областей. В каждой из них предлагалось создать областное земское собрание и областное правительственное управление, для работы в них привлекались местные деятели. Областные земские собрания, образуемые на общих основаниях, получали широкое право местного законодательства по всем предметам, не имевшим общегосударственного значения <16>. ——————————— <15> Там же. С. 12 — 15. <16> Там же.

Преградой к реорганизации на самых низах государственного здания являлась сословная иерархия. Во главе уездов стояли уездные предводители дворянства. Между тем крепли и добивались права голоса другие слои населения: промышленники и купцы, городская интеллигенция, крестьяне-собственники и т. д. Поэтому предлагалось вместо предводителей дворянства поставить во главе уездов уездных начальников из местной среды, назначенных министром внутренних дел, объединить разрозненное управление в губерниях под руководством губернаторов <17>. ——————————— <17> Там же.

П. А. Столыпин в целях укрепления правительства и повышения его эффективности планировал организовать восемь новых министерств. Для их содержания принимались меры для троекратного увеличения бюджета (введение прямых налогов, налога с оборота, повышение цены на водку), намечалось понизить земский ценз, чтобы допустить к местному самоуправлению владельцев хуторов и рабочих, владевших небольшой недвижимостью <18>. ——————————— <18> Зеньковский А. В. Правда о Столыпине. Нью-Йорк, 1956. С. 73 — 78.

При разработке принципов новой социальной политики правительство П. А. Столыпина пошло на инновационный шаг. Была реализована идея, связывающая проблему повышения материального уровня государственных чиновников и служащих с результативностью проводимых реформ. Реформа государственного управления требовала реализации всеобъемлющей судебной реформы. П. А. Столыпин считал необходимым создать единое правовое пространство в масштабах всей России. Эта реформа предусматривала унификацию законодательства, пересмотр устаревших правовых норм, замену их новыми, более соответствующими тем материальным и социальным отношениям, которые формировались в ходе преобразований. С целью повышения эффективности репрессивного аппарата государства П. А. Столыпиным был предложен проект реформирования силовых ведомств. В частности, предписывалось в пределах возложенных на полицию обязанностей наблюдать за использованием законов и обязательных постановлений и принимать меры к предотвращению, обнаружению, устранению и преследованию всякого рода действий, воспрещенных законами или направленных против государственного или общественного порядка и спокойствия, а равно личной и имущественной безопасности <19>. ——————————— <19> Столыпин П. А. Программа реформ. М., 2003. Т. 2. С. 142.

Одним из важнейших структурных компонентов столыпинских реформ являлись преобразования в области управления, которые должны были обеспечить укрепление исполнительной вертикали власти. Среди планируемых мер особое значение приобретала реформа местного управления. Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное воплощение она получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов «Главные начала устройства местного управления» (1906 г.), «Об установлении Главных начал устройства губернских учреждений» (1907 г.), «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений» (1907 г.) и др. <20>. ——————————— <20> Столыпин П. А. Программа реформ. М., 2003. Т. 1. С. 252 — 280, 293 — 352.

Проектом предусматривалось упразднить все крестьянские сословные учреждения. Старую сословную структуру — общества сельских обывателей (общины) — предлагалось преобразовать в земельные союзы, построенные по принципу владения землей на одной территории. По сути, речь шла о введении самоуправляющейся бессословной мелкой земской единицы <21>. ——————————— <21> Особые журналы Совета министров царской России. 1907. Ч. 1. С. 82.

В схеме реформирования местного управления ключевым оказался законопроект об уездной реформе. Проектом предусматривалось ограничение компетенции уездного предводителя дворянства и введение новой административной должности уездного начальника. Он был встроен в административную вертикаль и не зависел от дворянской корпорации. Уездный начальник назначался царем по представлению министра внутренних дел из числа лиц, занимавших должности вице-губернатора, предводителя дворянства, члена губернского по крестьянским делам присутствия, председателя уездного съезда, председателя губернской или уездной земской управы <22>. ——————————— <22> Пожигайло П. А. Указ. соч. С. 145.

Согласно проекту управление губернией возлагалось на губернатора, кандидатура которого утверждалась царем по представлению министра внутренних дел и по одобрению Совета министров. Губернатор являлся главным представителем высшего правительства в губернии. Он осуществлял наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства, обеспечивал общественное спокойствие и безопасность, заботился о благосостоянии вверенной его управлению территории <23>. ——————————— <23> Столыпин П. А. Программа реформ. М., 2003. Т. 1. С. 330 — 352.

В целом проект был направлен на демократизацию и расширение функций органов местного самоуправления. Так, уездные гласные избирались волостными собраниями, в которых принимали участие все их члены; уездным избирательным собранием землевладельцев; уездным избирательным собранием владельцев неземельных движимых имуществ и торгово-промышленных предприятий <24>. П. А. Столыпин планировал постепенно распространить местное самоуправление на остальные регионы империи <25>. ——————————— <24> Там же. С. 280 — 293. <25> Там же. С. 357 — 365.

С точки зрения укрепления институтов государственной власти, повышения ответственности актуальным представляется проект о принципах, формах и размерах выплат содержания депутатам Государственной Думы, одобренный Советом министров 3 июня 1908 г. П. А. Столыпин предлагал обеспечить членам Думы достойное существование. Вместе с тем принимались меры к тому, чтобы народный избранник не уклонялся от исполнения своих представительских обязанностей и аккуратно посещал заседания, в противном случае его наказывали вычетом из довольствия <26>. ——————————— <26> Особые журналы Совета министров царской России. 1907. Ч. 1. С. 309, 313 — 314. Государственная Дума. Третий созыв. Сессия первая. Стенографические отчеты. СПб., 1909. Т. 3.

Таким образом, столыпинскими законопроектами, начиная с участкового и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная система управления. П. А. Столыпин пытался отладить эффективную систему местного управления, поскольку именно местному управлению и предстояло проводить реформы в регионах. В этом состояла суть его конфликта с поместным дворянством, которому в результате реформ грозило отлучение от власти на местах <27>. ——————————— <27> Пожигайло П. А. Указ. соч. С. 148.

Главной идеей П. А. Столыпина являлась аграрная реформа как последнее средство спасения монархии. На ее реализацию в 1910 — 1913 гг. были направлены значительные финансовые средства, привлечены разветвленный землеустроительный аппарат, административная и полицейская власть, губернские и уездные земства, в конечном счете вся реформа государственного управления. Тем не менее эти меры не давали желаемых результатов. В известной мере, пишет Р. Г. Пихоя <28>, П. А. Столыпин разделил судьбу тех государственных деятелей, которые слишком смело и нетрадиционно пытались решить общественно-политические и социально-экономические проблемы российского самодержавия. ——————————— <28> Судьбы реформ и реформаторов в России: Учебное пособие / Ред. Р. Г. Пихоя. М.: Издательство РАГС, 1999. С. 160.

Многие идеи П. А. Столыпина по реформированию государственного управления в России, предложенные в начале XX в., не потеряли своей актуальности до настоящего времени. На повестке дня органов государственной власти и общества по-прежнему стоят вопросы развития правового государства и гражданского общества, совершенствования российского федерализма, местного самоуправления и политической системы, гармонизации взаимоотношений между различными ветвями власти, повышения эффективности государственного управления и ответственности должностных лиц.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *