Соотношение публичных и частных интересов при разрешении споров экономического характера: сравнительно-правовое исследование опыта судебного правотворчества РФ и США

(Васькова Е. П., Храмова Т. М.) («Арбитражные споры», 2013, N 2) Текст документа

СООТНОШЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ РАЗРЕШЕНИИ СПОРОВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ХАРАКТЕРА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ОПЫТА СУДЕБНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА РФ И США <1>

Е. П. ВАСЬКОВА, Т. М. ХРАМОВА

——————————— <1> Материал подготовлен в рамках проекта российско-американского судейского партнерства с участием Конституционного Суда Российской Федерации «Верховенство права и соотношение публичных и частных интересов при разрешении споров экономического характера», реализованного Институтом права и публичной политики при поддержке Американо-Российского фонда по экономическому и правовому развитию.

Васькова Е. П., советник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ, преподаватель кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ.

Храмова Т. М., главный консультант Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ.

Введение

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ И АМЕРИКАНСКОЙ ПРАВОВЫХ СИСТЕМ

В последнее время исследователей стали интересовать в большей степени не различия, а сходства англо-американской и континентальной (к которой относится, в частности, российская) правовых систем. Традиционно основное различие между названными правовыми семьями исследователи видели в том, что в континентальной правовой системе действуют абстрактные и максимально обобщенные правовые нормы, обязательные для применения судами при разрешении конкретных дел, в то время как судебные решения, принятые ранее по схожим делам, — по крайней мере теоретически — не имеют обязательного значения для судов. В системе общего права в свою очередь действует принцип stare decisis, в силу которого решения высших судов по конкретным делам имеют силу прецедента, что отводит законодательным нормам лишь второстепенную роль в системе правового регулирования. Как следствие, в странах континентальной правовой семьи широкое распространение получают кодифицированные нормативные правовые акты, наиболее полно регламентирующие ту или иную сферу общественных отношений, наличие которых создает для судов крайне ограниченную область дискреции и сводит их роль исключительно к выбору и точному применению нужной законодательной нормы к конкретному делу. Система общего права, изначально создаваемая как система широкой автономии судов и ограниченной юрисдикции законодателя, существует как система прецедентного права, в которой правовые нормы содержатся в основном в решениях высших судов по конкретным делам и потребность в законодательном регулировании общественных отношений минимальна. Однако данная позиция исследователей, преобладавшая до конца прошлого столетия, постепенно уступает место мнению, что исторически сложившиеся разными путями системы подошли к такому уровню развития, на котором существенные различия между ними стираются, правовые системы все больше сближаются, обогащаются общими правовыми категориями, принципами и институтами. С одной стороны, в странах континентальной правовой системы все больше внимания уделяется необходимости обеспечить однообразие судебной практики. Суды стремятся принимать решения в соответствии с правовыми нормами и принципами, сформулированными не только законодателем, но и судами, в первую очередь высшими. Судебная практика в странах романо-германской правовой системы активно исследуется, обобщается учеными, изучается в юридических вузах. Происходит постепенное заимствование правовых институтов из системы общего права (например, Китай перенял институт траста). К тому же законодатель, принимая новые нормативные акты (в том числе в форме кодексов), все чаще оставляет для судов существенную сферу для усмотрения (так, в частности, законодатель Нидерландов в Гражданском кодексе 1992 года не стал даже закреплять традиционную иерархию источников права). С другой стороны, в системе общего права все больше внимания уделяется статутному праву и нормы общего права чаще и чаще перемещаются в тексты нормативных актов. Все большим сближением правовые системы обязаны и стремительному развитию международного права, унификации правовых норм во многих сферах и имплементации государствами единообразных нормативных положений во внутреннее право. Государства — участники мирового рынка признают единые принципы и правила ведения экономической деятельности, взаимодействия с партнерами из других государств, сталкиваются со схожими проблемами и угрозами, что естественным образом отражается на содержании правовых норм каждого конкретного государства. Гармонизация и сближение правовых систем, таким образом, становятся очевидными и неизбежными. Между тем, несмотря на то что точки соприкосновения между правовыми системами приобретают все большую осязаемость, было бы неверным утверждать, что в сфере осуществления судебной власти — изначально консервативной и не склонной к быстрым переменам — наблюдается заметная универсализация. Однако принципиальные институциональные различия не отменяют существования общих или схожих проблем, а следовательно, важности обмена правовым опытом между странами, относящимися к разным правовым семьям, для поиска оптимальных решений, особенно в свете названных выше тенденций глобализации.

БАЛАНСИРОВАНИЕ, «ПУБЛИЧНЫЙ» И «ЧАСТНЫЙ» ИНТЕРЕС: К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЯХ

Прежде чем перейти к рассмотрению практики Конституционного Суда Российской Федерации (далее — КС РФ) и американских судов, связанной с установлением баланса публичных и частных интересов в различных сферах, необходимо определиться с понятийным аппаратом. Что такое «публичный интерес» и «частный интерес»? Откуда возникла практика поиска баланса интересов высшими судебными инстанциями? Балансирование впервые начало появляться в решениях Верховного Суда США в конце 1930-х — начале 1940-х годов. Американские юристы отмечают, что Верховному Суду США пришлось прибегнуть к активному использованию этого метода при оценке конституционности законов, принятых в рамках Нового курса президента Рузвельта. Предложенная Рузвельтом программа преодоления экономического кризиса предполагала усиление государственного контроля над экономикой, развитие разного рода социальных программ, государственное перераспределение экономических благ, а также серьезное перераспределение полномочий от штатов в пользу федерального правительства. Все это, конечно, не укладывалось в основы конституционного права, либеральные ценности, ревностно защищаемые до тех пор Верховным Судом США. Судебное балансирование стало методом, позволившим более гибко, утилитарно подойти к толкованию конституционных норм и учесть реалии сложившейся в тот момент экономической ситуации. С тех пор метод балансирования стал широко использоваться не только судами США, но и судебными органами других стран, и, как отмечает Роберт Алекси, если бы этот метод был лишен всякой объективности и рациональности, то он бы не вошел в конституционное право так легко и прочно, он был бы просто вытеснен <2>. Использует его и Европейский суд по правам человека. ——————————— <2> Алекси Р. Сбалансированность, конституционный контроль и представительство // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 2(55). С. 114.

В последние годы метод балансирования конституционных ценностей, в частности публичных и частных интересов, все более активно используется КС РФ. Все чаще в мотивировочной части решения можно встретить такой аргумент, что тот или иной закон не может рассматриваться как нарушающий положения Конституции РФ, поскольку он обеспечивает справедливый баланс частных и публичных интересов <3>. ——————————— <3> См., например: Постановление КС РФ от 05.02.2007 N 2-П.

С момента начала использования балансирования в практике конституционного судопроизводства по настоящее время применение данного метода вызывает противоречивые отклики. Сторонники судебного балансирования считают, что конституционные права являются не абсолютными ценностями, а лишь частными притязаниями, частными интересами, кроме которых есть другие интересы, не менее значимые. Соответственно конституционные права, равно как и публичные интересы, подлежат взвешиванию или балансированию <4>. Еще одним серьезным аргументом в пользу применения судебного балансирования является то, что исторические реалии XX — начала XXI века требуют гибкого подхода к толкованию федерализма и индивидуальных прав, поскольку делают неизбежной необходимость ответа государства на новые угрозы, такие, как терроризм и глобальные экономические потрясения. Противники использования судебного балансирования утверждают, что данный метод извращает Конституцию и предоставляет судам опасную дискрецию <5>. Они указывают на то, что невозможно выработать объективный критерий для оценки и сравнения конституционных ценностей <6>. Также существует мнение, что, устанавливая баланс социальных интересов, суд не просто выходит за рамки своих полномочий, но посягает на полномочия законодательного органа — парламента. Действительно, как законодательным органам при принятии законов приходится устанавливать баланс между конкурирующими социальными интересами, так и судьям приходится выполнять ту же функцию при выработке норм. Каждый суд при принятии такого решения становится парламентом в миниатюре <7>. Однако на данный аргумент сторонники судебного балансирования отвечают, что суд, не являясь представительным политическим органом, может улучшить процесс установления баланса, признавая значимость за интересами, которые законодательный орган игнорирует или недооценивает. В этом смысле суд выполняет две функции: во-первых, защищает нарушенные интересы слабо представленных групп; а во-вторых, защищает конституционные права и интересы, про которые законодательный орган в процессе бурной политической деятельности просто забывает <8>. ——————————— <4> Pound R. A Survey of Social Interests // Harvard Law Review. Vol. 57. 1943. No. 1. P. 4. <5> Henkin L. Infallibility under Law: Constitutional Balancing // Columbia Law Review. Vol. 78. 1978. No. 5. P. 1023. <6> Aleinikoff A. Constitutional Law in the Age of Balancing // The Yale Law Journal. Vol. 96. 1987. No. 5. P. 972. <7> Frank J. Courts on Trial: Myth and Reality in American Justice. Princeton University Press, 1949. P. 265. <8> Aleinikoff A. Op. cit. P. 984 — 985.

Учеными разработано значительное количество классификаций судебного балансирования. Наиболее распространенной из них является разделение на балансирование ad hoc (ad hoc balancing) и нормативное балансирование (definitional balancing или principled balancing). Под нормативным балансированием понимают процесс, результат которого выражается в конституционном принципе соотношения конституционных ценностей, подлежащем применению и в других похожих случаях, где будут задействованы те же ценности. Балансирование ad hoc не порождает какого-либо правила, подлежащего применению в других случаях, а является актом установления, например, соразмерности ограничений прав в интересах общества в каждом конкретном случае <9>. ——————————— <9> Ibid. P. 948.

Также различают вертикальное и горизонтальное балансирование <10>. При горизонтальном балансировании суд устанавливает баланс между конституционными ценностями равного статуса, такими, как, например, свобода слова и право на неприкосновенность частной жизни. Как отмечает А. Барак, судья в этом случае пытается сохранить сущность обеих ценностей, стремясь к пропорциональности ограничений, которые приходится накладывать на обе конституционные ценности. В любом случае судья не должен устанавливать принцип, согласно которому одна ценность получает полное превосходство над другой. ——————————— <10> Barak A., Bashi S. Purposive Interpretation in Law. Princeton University Press, 2005. P. 180.

Вертикальное балансирование отличается тем, что в результате его устанавливаются условия, при которых определенные принципы или ценности получают приоритет над другими. Например, Верховный Суд Израиля установил принцип, согласно которому публичный интерес в национальной безопасности и общественном порядке может накладывать ограничения на свободу слова или свободу вероисповедания в случае, если с большой долей уверенности можно сказать, что использование этих прав точно нанесет серьезный ущерб национальной безопасности и общественному порядку. Обычно вертикальное балансирование устанавливает пределы ограничения конституционных прав в публичных интересах. В процессе балансирования высокий суд всегда оценивает, сравнивает и «взвешивает» различные конкурирующие правовые (в первую очередь конституционные) ценности <11>. Считается, что процесс балансирования содержит три стадии. На первой стадии выявляются все конкурирующие утверждения, релевантные для дела. Затем каждому из этих утверждений присваивается определенное значение или «вес» согласно сравнительной важности. На третьей стадии все утверждения размещаются на шкале и «взвешиваются» <12>. Ценности, которые получили сравнительно меньшую оценку, не удаляются из правовой системы, но в данном деле играют меньшую роль, сфера их защиты ограничивается. Таким образом, балансирование помогает суду принять решение в случае, когда и аргументы «за», и аргументы «против» имеют легитимную основу и сами по себе достойны судебной защиты. ——————————— <11> Aleinikoff A. Op. cit. P. 945. <12> Porat I. The Dual Model of Balancing: A Model for the Proper Scope of Balancing in Constitutional Law // Cardozo Law Review. Vol. 27. 2006. No. 3. P. 1399.

В рамках настоящего исследования нас интересуют случаи, когда на противоположных «чашах весов» оказываются частные и публичные интересы. Мы постараемся определить, рассматриваются ли эти интересы российскими и американскими судьями как равноценные или скорее в рамках процедур вертикального балансирования (то есть одни интересы в глазах судей имеют приоритет над другими). Оговоримся, что термин «интерес» является весьма условным и в данном случае выступает синонимом понятий «ценности» или «цели». Под частными интересами понимаются притязания отдельных индивидов или организаций. В условиях свободного рынка и развитого института прав собственности частные интересы можно определить как стремление организаций к получению максимальной прибыли от своей деятельности правомерными способами, а также желание индивидов самостоятельно и независимо принимать решения, касающиеся их непосредственно, а также их имущества. Удовлетворение частных интересов невозможно без сильной судебной системы, посредством которой граждане и организации могут добиться защиты нарушенных прав. Важно понимать, что частные интересы многочисленны и разнообразны, и, поскольку в демократическом государстве в сфере частного права действует принцип «разрешено все, что прямо не запрещено законом», государство должно признать, не вмешиваться и в случае необходимости защищать любые не нарушающие закон частные интересы, не вступающие в конфликт с публичными интересами. Сложнее дело обстоит с определением понятия «публичный интерес». Здесь существует множество различных теорий. В качестве примера приведем несколько подходов из научной литературы: так, по мнению австрийского экономиста Ф. А. Хайека, поскольку в интересах всего общества в целом находится сохранение стихийного порядка, который является средством содействия достижению огромного многообразия личных целей, его поддержание и является публичным интересом <13>. В сфере публичного интереса в этом смысле оказываются естественные и неотчуждаемые права человека — право собственности, право на защиту достоинства, неприкосновенность частной жизни, свобода слова, свобода совести, свобода экономической деятельности. ——————————— <13> Хайек Ф. А. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 170.

Интересны позиции современных российских ученых применительно к определению понятия «публичный интерес». Так, Ю. А. Тихомиров считает, что публичным интересом является признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития <14>. С. В. Дорохин под публичным интересом понимает взаимообусловленные интересы общества и государства, которым в конкретный исторический момент времени придается нормативное содержание <15>. Существует и много других подходов. ——————————— <14> Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учеб. М.: Издательство «БЕК», 1995. С. 54 — 55. <15> Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 65.

Одной из сложностей разграничения частного и публичного интересов, как отмечает А. Алейникофф, является тот факт, что один и тот же интерес может быть и публичным, и частным, в зависимости от того, как его рассматривать. Частный интерес в свободе передачи своих мыслей другим может рассматриваться как публичный интерес в сохранении свободного рынка идей и так далее. В своей работе А. Алейникофф приводит в пример дело Hudson v. Palmer <16>, в котором рассматривался обыск камеры заключенного. В этом деле, как указал Суд, столкнулись обеспеченный Четвертой поправкой интерес заключенного в неприкосновенности частной жизни и государственный интерес в тюремной безопасности. Ученый, однако, указывает, что интерес заключенного в этом деле можно было рассматривать и как публичный интерес в недопущении произвольного вмешательства государства в частную жизнь. В то же время государственный интерес здесь можно превратить в частный, если учитывать, что и у охранников, и у других заключенных есть интерес в личной безопасности при нахождении в тюрьме <17>. ——————————— <16> Hudson v. Palmer, 468 U. S. 517 (1984). <17> Aleinikoff A. Op. cit. P. 981.

Попытка систематизировать существующие подходы к пониманию публичного интереса предпринята в рамках исследования, проведенного Лесли А. Пэл и Юдит Максвелл для Независимой консультативной комиссии по эффективному регулированию (External Advisory Group on Smart Regulation) <18>. Согласно данному исследованию можно выделить пять основных подходов: ——————————— <18> Leslie A. Pal and Judith Maxwell. Assessing the Public Interest In The 21st Century: A Framework // Available at http://www. cprn. org/documents/25967_en. pdf.

1. Процедурный подход (process): публичный интерес возникает и реализуется посредством справедливой, всесторонней и прозрачной процедуры принятия решения. 2. Мнение большинства (majority opinion): публичный интерес определяется мнением большинства по этому вопросу. 3. Утилитарный подход (utilitarian): публичный интерес — это баланс или компромисс различных интересов, сконцентрированных вокруг конкретного вопроса. 4. Общий интерес (common interest): публичный интерес — это совокупность прагматичных, общих для всех потребностей, таких, как чистый воздух, вода, оборона и безопасность, сильная экономика. 5. Общие ценности (shared value): публичный интерес — это совокупность общих ценностей или нормативных принципов <19>. ——————————— <19> Leslie A. Pal and Judith Maxwell. Op. cit.

В своих решениях суды обычно не указывают, какое содержание они вкладывают в понятие «публичный интерес». Текст Конституции в этой связи может и должен служить ориентиром и точкой отсчета: так, часть 3 статьи 55 Конституции РФ закрепляет, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Часть 1 статьи 7 Конституции РФ провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституция РФ содержит много других статей, закрепляющих ориентиры и основные цели деятельности государства на современном этапе. Между тем ни в названных, ни в иных статьях российской Конституции (равно как и в Конституции США) нет прямого указания на понятие «публичный интерес» и его содержание, а значит, суды обладают определенной дискрецией в его интерпретации. Изучая отдельные решения и категории решений, можно попытаться выявить, какие именно цели и ценности высшие судебные инстанции России и США защищают в качестве публичных интересов в противовес частным. Этому, в частности, посвящено данное исследование.

Конституционный контроль и баланс частных и публичных интересов: основные направления

В этом разделе мы рассмотрим конституционные принципы и ценности и основные проблемы, возникающие при рассмотрении экономических споров, касающихся правового регулирования в сферах: 1) прав собственности; 2) интеллектуальной собственности; 3) финансово-правовой (налоги и сборы); 4) деятельности банков; 5) защиты окружающей среды.

БАЛАНС ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ

Одним из основных институтов рыночной экономики и необходимых условий устойчивого функционирования демократического государства и общества является развитый институт права собственности. Именно возможность беспрепятственной реализации прав владения, пользования и распоряжения имуществом создает предпосылки, необходимые для обеспечения экономического благополучия граждан, роста и процветания компаний, а следовательно, стабильности и благоприятного инвестиционного климата в государстве. В США дебаты о необходимости защиты частной собственности активно велись еще во времена зарождения американского государства. «Философия собственности, которая в итоге легла в основу законодательства США, покоится на уважении к свободе личности, ограничении государственной власти и праве человека на собственность» <20>. Частная собственность в США священна и неприкосновенна. Ее защита — в том числе конституционная задача. Гарантии права частной собственности закреплены в Конституции США (Пятая поправка). ——————————— <20> Резник Б. Права собственности в рыночной экономике // Экономическая реформа сегодня. Вып. 1. 1996. С. 29.

В России институт права частной собственности только начинает развиваться. Уже на данном этапе юридическое и экономическое сообщество четко осознает, что судьба российской экономики во многом зависит от того, насколько надежно будут защищены права частных собственников. Принцип неприкосновенности собственности закреплен на самом высоком — конституционном — уровне: статья 35 (части 1 — 3) Конституции РФ закрепила, что право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. На уровне текущего законодательства и практики ситуация с защитой права собственности в России обстоит гораздо хуже, что подтверждается высказыванием Президента Российской Федерации Д. Медведева на Совете по международным отношениям в Вашингтоне: «Мы еще не создали той системы, которая охраняла бы нашу экономику. Как юрист <…> я не могу не согласиться с теми, кто считает, что мы пока не создали эффективную защиту права собственности и не создали эффективный суд» <21>. ——————————— <21> Цит. по: Верховенство права и проблемы его обеспечения в правоприменительной практике: Международная коллективная монография. М.: Статут, 2009. С. 18.

На конституционном уровне и в России, и в США гарантируется защита права частной собственности от произвольного вмешательства государства. Пятая поправка к Конституции США, так же как и часть 3 статьи 35 Конституции РФ, устанавливает недопустимость принудительного отчуждения имущества, за исключением изъятия имущества для публичных (общественных) нужд с предварительной равноценной (справедливой) компенсацией. Несмотря на конституционное признание ценности частной собственности, допустимость (в ограниченном ряде случаев) государственного вторжения и отчуждения имущества у частных лиц создает опасность чрезмерного и неэффективного изъятия имущества. Наиболее сложные и противоречивые проблемы ограничения частной собственности обычно встают перед конституционными судами и иными органами конституционного правосудия. Здесь приходится заниматься поиском баланса частных и публичных интересов, чтобы, с одной стороны, обезопасить собственника и предоставить ему возможность инвестировать в свое имущество, а с другой — обеспечить реализацию общественно значимых проектов (например, строительство дорог, аэропортов и т. п.). В такого рода спорах суд должен установить, достаточно ли важны публичные цели для общества, чтобы явиться основанием для ограничения прав частных собственников. Только взвешенные решения, подкрепленные высочайшей квалификацией и жизненным опытом судей органов конституционного правосудия, позволяют обеспечить политико-экономическую стабильность в государстве. Если допустить «перекос» в сторону интересов собственников, не будут реализовываться важнейшие задачи. Если же нарушить баланс в пользу общественных интересов, то власть может приобрести репрессивную манеру поведения по отношению к собственности, что повлечет отток инвестиций, придание рынку характеристики нестабильности и т. д. То есть бесспорно, что от решения суда в такого рода случаях может зависеть вся политическая и социальная система государства, уровень общественного доверия к власти <22>. ——————————— <22> Конституционная экономика: Учеб. пособие / Под ред. Г. А. Гаджиева. М.: Юстицинформ, 2010. С. 76.

В последнее время и в США, и в России все увеличивающаяся допустимая степень вмешательства государства в частную сферу посредством изъятия имущества для публичных нужд вызывает опасения. Недавнее решение Верховного Суда США по делу Kelo v. City of New London <23>, а также изменения российского законодательства, упрощающие процедуру изъятия имущества у граждан в преддверии Олимпийских игр 2014 года в городе Сочи, доказывают, что государство идет по пути ослабления правовых ограничений принудительного перераспределения прав собственности <24>. ——————————— <23> Kelo v. City of New London, 545 U. S. 469 (2005). <24> Сырунина Т. Конституционные гарантии права собственности при изъятии имущества для публичных нужд: экономический анализ (на примере судебной практики США) // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. N 5(72). С. 25 — 38.

Проанализируем эти два казуса более подробно. В 2014 году Россия будет принимать зимние Олимпийские игры в городе Сочи. Вполне естественно, что для строительства необходимого количества олимпийских объектов должного уровня необходимы земельные участки в самых привлекательных районах Сочи. Можно согласиться, что в исключительных случаях для строительства масштабного объекта при недостижении согласия собственника земельного участка на его продажу по предложенной цене может потребоваться процедура принудительного изъятия собственности для государственных нужд, состоящих в проведении Олимпийских игр на высоком уровне, благоустройстве и развитии территории, привлечении инвестиций в город Сочи и т. п. Однако вряд ли с конституционной точки зрения можно утверждать, что данные цели оправдывают использование любых средств. Российский законодатель принял Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с последующими изменениями), который установил упрощенный порядок изъятия земель в районе Сочи. Этот Закон, направленный на обеспечение быстрого и беспрепятственного перехода необходимых для строительства земель в собственность государства, ограничивает судебную защиту прав собственников и сводит на нет гарантию справедливой компенсации <25>. Часть 26 статьи 15 данного Закона содержит положение о том, что выкупная цена земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества не может превышать размеры, определенные в отчете об оценке. Помимо того, что Закон не устанавливает строгих требований к независимости и беспристрастности оценщика, нанимаемого администрацией Краснодарского края совместно с государственной корпорацией «Олимпстрой», он допускает выплату компенсации в размере меньше рыночной стоимости, определенной оценщиком <26>. ——————————— <25> См.: Гряда Э. А. Правовое регулирование земельных отношений при организации и проведении Олимпийских игр в городе Сочи // Эффективность законодательства и современные юридические технологии (Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва, 29 — 31 мая 2008 года) / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2009. С. 187 — 188. <26> Сырунина Т. Указ. соч. С. 29.

Названные изменения законодательства могут вызвать сомнения с точки зрения баланса частных и публичных интересов. Суд при оценке каждого случая отчуждения собственности должен внимательно сопоставить выгоды для общества от такого изъятия (публичные интересы) и издержки собственника, вызванные утратой земельного участка (частные интересы), а также оценить возможность альтернативных способов достижения поставленной общественно полезной цели. Американское дело Kelo v. City of New London может служить примером (необязательно положительным) доктрины судейского невмешательства в решения законодателя. В этом деле Верховный Суд США признал допустимым изъятие земельных участков, на которых находились дома частных лиц, для последующей их передачи частной компании в целях экономического развития территории. Суд пришел к выводу, что, поскольку проект сулит создание новых рабочих мест, дополнительные налоговые и иные поступления в городскую казну, оживление и развитие бедного района города, его можно квалифицировать как отчуждение имущества для публичных нужд. По мнению Суда, не выходит за конституционные рамки и делегирование полномочия по реализации этого проекта частному инвестору, который не намерен делать результаты проекта доступными для всех граждан. Решение по делу Kelo подтверждает отсутствие у Суда четкого теоретического и практического понимания границ допустимого вмешательства государства в частные интересы. На примере данного дела мы видим, что публичные нужды могут пониматься как абстрактная общественная польза и в таком случае гара нтии прав собственников существуют лишь формально. При разрешении подобных дел необходим более тщательный анализ, который позволит исключить чрезмерное перераспределение собственности в обществе силовыми методами <27>. ——————————— <27> См. также дело Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit (304 N. W.2d).

Проблема соотношения частных и публичных интересов встает перед правоприменителем и при разрешении вопроса о справедливой компенсации за изымаемое в общественных целях имущество. Является ли справедливой компенсацией рыночная стоимость или же это должна быть та цена, с которой согласится сам собственник? Это лишь один из вопросов, который необходимо разрешать. Представляется, что при изъятии имущества наиболее важную роль играет его рыночная цена (конституционный принцип соразмерности). Тем не менее нельзя забывать об особых свойствах некоторых видов имущества (принцип эквивалентности). Так, например, для пожилого человека может быть принципиально важным проживать на первом этаже, чтобы приходилось преодолевать наименьшее количество лестничных пролетов. При сносе его дома в целях некоего общественно важного строительства предоставление ему взамен его квартиры на первом этаже равной по стоимости жилплощади на пятом этаже дома без лифта будет нарушать его право на справедливую компенсацию <28>. ——————————— <28> Конституционная экономика: Учеб. пособие. С. 76 — 77.

Последствия систематически неполной (и, следовательно, несправедливой) компенсации, выплачиваемой государством при принудительном отчуждении имущества, весьма серьезны: собственники начинают менее охотно осуществлять долгосрочные инвестиции в развитие своей собственности. Чиновники в свою очередь осознают, что принудительное изъятие может обойтись дешевле, чем добровольная сделка купли-продажи с частными собственниками, поэтому (в отсутствие эффективного судебного контроля) у них появляются стимулы все чаще прибегать к силовому методу приобретения земли для каких-либо проектов, тем самым нарушая конституционный принцип неприкосновенности частной собственности <29>. ——————————— <29> Сырунина Т. Указ. соч. С. 29.

Еще один вопрос, который также может быть поставлен перед органом конституционной юстиции, состоит в том, кому должен отдаваться приоритет в защите прав: собственнику или добросовестному приобретателю. С такой проблемой столкнулся КС РФ при рассмотрении дела об оспаривании положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). Суть обращений заявителей в КС РФ состояла в том, что они, будучи добросовестными приобретателями квартир, по результатам решений судов общей юрисдикции утратили право собственности на жилые помещения, купленные несколько лет назад. Посчитав, что положения ГК РФ о последствиях недействительности сделки в части, устанавливающей обязанность каждой из сторон возвратить все полученное по такой сделке, не позволяют добросовестным приобретателям защитить свои имущественные права, граждане обратились в КС РФ. В этом деле КС РФ разрешил спор, руководствуясь общими конституционными принципами. Он указал, что принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств предполагают наличие надлежащих гарантий стабильности, предсказуемости и надежности гражданского оборота, которые не противоречили бы индивидуальным, коллективным и публичным правам и законным интересам его участников. В соответствии с данными конституционными принципами федеральный законодатель должен предусматривать такие способы и механизмы реализации имущественных прав, которые обеспечивали бы защиту не только собственникам, но и добросовестным приобретателям как участникам гражданского оборота. В противном случае, посчитал КС РФ, для широкого круга добросовестных приобретателей будет существовать риск неправомерной утраты имущества, которое может быть истребовано у них в порядке реституции. «Подобная незащищенность вступает в противоречие с конституционными принципами свободы экономической деятельности и свободы договоров, дестабилизирует гражданский оборот, подрывает доверие его участников друг к другу, что несовместимо с основами конституционного строя Российской Федерации как правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — обязанность государства» <30>. ——————————— <30> Постановление КС РФ от 21.04.2003 N 6-П.

Использование положения части 2 статьи 35 Конституции РФ как предусматривающего государственное признание и защиту такого имущественного права, как право добросовестного владельца, оказалось необходимым для того, чтобы суды, применяя статью 167 ГК РФ, обладая достаточной степенью дискреции, в каждом конкретном случае самостоятельно решали вопрос, какой способ защиты целесообразно применить исходя из необходимости поиска разумного баланса между законными интересами собственника и добросовестного владельца <31>. ——————————— <31> Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12(120).

Итак, в практике КС РФ конституционные принципы рассматриваются как действенный инструмент, позволяющий разрешать спорные ситуации частноправового характера. Здесь публичные интересы (обеспечение предсказуемости, стабильности гражданского оборота) помогли разрешить правовую коллизию, в которую вовлечены противоположные частные интересы. Еще одной проблемой, касающейся защиты права частной собственности и требующей поиска баланса частных и публичных интересов, с которой столкнулся КС РФ, стал вопрос о соответствии Конституции РФ взаимосвязанных положений подпункта «в» пункта 1 части 2 и части 4 статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса РФ, позволяющих осуществлять реализацию изъятого в качестве вещественного доказательства имущества в виде предметов, которые в силу громоздкости или иных причин не могут храниться при уголовном деле, в том числе больших партий товаров, хранение которых затруднено или издержки по обеспечению специальных условий хранения которых соизмеримы с их стоимостью, по Постановлению дознавателя, следователя или судьи <32>. ——————————— <32> Постановление КС РФ от 16.07.2008 N 9-П.

Суть дела состояла в том, что в 2005 году Московско-Смоленской транспортной прокуратурой города Москвы по факту перемещения в 2004 году через таможенную границу Российской Федерации двух вертолетов было возбуждено уголовное дело по части 1 статьи 188 «Контрабанда» Уголовного кодекса РФ. Данные вертолеты, один из которых был приобретен на основании агентского договора гражданином В. В. Костылевым, постановлениями следователя были признаны вещественными доказательствами и переданы на ответственное хранение уполномоченным организациям Российского фонда федерального имущества. Далее — опять же постановлением следователя, посчитавшего, что хранение такого громоздкого вещественного доказательства, как воздушное судно, затруднено и требует высоких затрат, соизмеримых с его стоимостью, — принадлежащий В. В. Костылеву вертолет был передан на реализацию в Российский фонд федерального имущества и 9 июня 2006 года приобретен ООО «Мастер-брокер». Гражданин В. В. Костылев посчитал, что оспариваемые нормы нарушают закрепленные в части 3 статьи 35 Конституции РФ гарантии права собственности, поскольку допускают лишение собственника принадлежащего ему имущества, признанного вещественным доказательством по уголовному делу, без судебного решения. КС РФ согласился с заявителем и признал оспариваемые нормы неконституционными. Суд руководствовался тем, что «в силу таких фундаментальных принципов, как верховенство права и юридическое равенство, вмешательство государства в отношения собственности не должно быть произвольным и нарушать равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности, что предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению». Суд подчеркнул, что собственность является цивилизованной основой и выражением свободы человека, необходимым условием свободы экономической (в том числе предпринимательской) деятельности, предполагающей свободу договора и равенство субъектов этой деятельности. Придав столь высокий вес неприкосновенности собственности, КС РФ сделал вывод, что предусмотренное оспариваемыми нормами правовое регулирование (хоть и принятое в публичных целях) не выдерживает тест на конституционность. Обременения, которые оно устанавливает, несоразмерны преследуемым целям и не являются необходимыми, поскольку предполагаемые цели могут быть достигнуты иными, более адекватными средствами. Данный пример демонстрирует, что ряд основополагающих ценностей, таких, как неприкосновенность частной собственности, имеют в демократическом правовом государстве (каким провозглашает Российскую Федерацию ее Конституция) больший вес, чем многие — пусть и благие — публичные (государственные) цели, и в ситуациях, подобных вышеизложенной, КС РФ стоит на страже частных интересов собственников, оберегая их от чрезмерного обременения и государственного вмешательства. Подобного рода проблем может быть приведено множество, и органы конституционной юстиции должны вырабатывать четкие позиции в области толкования норм, в которых права и интересы собственников и общества в целом вступают в противоречие между собой. Только тогда конкретные правоприменители смогут реже принимать несбалансированные решения, а обычным судам, рассматривающим конкретные дела, будет проще оценить правильность принятия решения по вопросам собственности <33>. ——————————— <33> Конституционная экономика: Учеб. пособие. С. 77.

БАЛАНС ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Несмотря на то что интеллектуальная собственность как форма охраны результатов творческо-интеллектуальной деятельности — сравнительно новое явление современности, отдельные ее элементы зародились много веков назад. Уже в Древней Греции и Древнем Риме существовали правила, схожие с современными нормами авторского права: гонорар как форма оплаты творческого труда, защита произведений от искажений и проч. <34>. С развитием цивилизации осознание коммерческих возможностей для использования результатов интеллектуальной деятельности привело к возникновению настоятельной потребности в правовой защите ее результатов. ——————————— <34> Леонтьев К. Б. Развитие понятия «интеллектуальная собственность» и его влияние на совершенствование законодательства Российской Федерации об охране результатов интеллектуальной деятельности // http://www. copyright. ru/ru/library_old/inside/58/?doc_id=563.

Сейчас законодательство об охране интеллектуальной собственности стремительно развивается в большинстве стран, пытаясь отвечать на вызовы современной «информационной» эпохи. Авторское, патентное законодательство, законодательство о торговых знаках и о коммерческой тайне, в целом направленное на защиту частных интересов индивидов и компаний (получение прибыли от продукта интеллектуальной деятельности), на создание стимулов для творческой и инновационной деятельности, также преследует и публичные цели — распространение информации, обеспечение прогресса в обществе, защита прав потребителей и т. п. По сути, признавая исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, государство защищает монополию автора (изобретателя) на использование своего «творения». Монополия, как подсказывает нам экономическая теория, опасна чрезмерно высокими ценами на продукт интеллектуальной деятельности и недостаточным количеством продукта на рынке, поэтому при принятии решения о предоставлении/отказе в предоставлении защиты исключительных прав нужно соблюдать разумный баланс частных и публичных интересов. Последний тезис подтверждается практикой органов конституционного правосудия.

Законодательство об охране результатов интеллектуальной собственности в России и США

В США, по сравнению с Российской Федерацией, законодательство об охране результатов интеллектуальной собственности имеет более длинную историю. Важность защиты исключительных прав на самом высшем уровне была признана уже во времена разработки американской Конституции (что объяснимо происходившей в то время Промышленной революцией), и в разделе 8 статьи 1 было закреплено положение: «Конгресс правомочен <…> содействовать развитию науки и полезных ремесел, закрепляя на определенный срок за авторами и изобретателями исключительные права на их сочинения и открытия». Первый Патентный закон США появился уже в 1790 году и гарантировал патентную защиту на 14 лет создателям «полезных» и «важных» изобретений. С течением времени в Патентный закон вносилось множество изменений. Сейчас законодательство о защите прав на изобретения содержится в разделе 35 (Patents) Свода законов США (U. S. Code), гарантирует исключительное право изобретателю на 20 лет. Что касается авторского права, то ему посвящен раздел 17 Свода законов США (U. S. Code). Первый Закон об авторском праве появился, как и Патентный закон, в 1790 году и гарантировал автору исключительное право публиковать и распространять «карты, чертежи и книги» на период 14 лет с правом продления этого срока еще на 14 лет, если автор был все еще жив. Изначально Закон не защищал такие результаты творческой деятельности, как музыкальные произведения или статьи в средствах массовой информации. Последующие Законы об авторском праве (1831, 1909 и 1976 годов) расширяли сферу защиты результатов творческой деятельности и удлиняли срок охраны исключительных прав на произведения. В 1998 году был принят Закон (Sonny Bono Copyright Term Extension Act), удлиняющий срок действия авторского права до 70 лет после смерти автора, который действует в настоящее время. За нарушение авторского права американскими законами предусмотрена как гражданская, так и уголовная ответственность. Товарные знаки в США традиционно получали защиту по общему праву (common law). Необходимость их защиты (в отличие от патентов и авторских прав) вытекает из положения раздела 8 статьи 1 Конституции США, наделяющего Конгресс правом «регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами» (так называемого Commerce Clause). Первый Закон о товарных знаках был принят в конце XIX века, и с тех пор статутное право, вобрав в себя основные постулаты common law, существенно расширило сферу своей защиты. На сегодняшний день основным законом в данной сфере является Lanham Act 1946 года с последующими изменениями. В Российской Федерации внимание к проблемам защиты интеллектуальной собственности в последние годы стремительно растет. С точки зрения правовой основы этому способствует в первую очередь закрепление в части 1 статьи 44 Конституции РФ 1993 года положения о том, что каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания; интеллектуальная собственность охраняется законом. Как отмечают многие исследователи, «развитие рыночных отношений и формирование правоприменительной практики, в том числе и требуемые международным сообществом, зачастую принимаемые как вынужденные меры борьбы с пиратством в области интеллектуальной собственности, а также насущная потребность формирования основанной на знаниях и наукоемких технологиях постиндустриальной информационной экономики требовали и требуют соответствующих изменений <…> информационного права и права интеллектуальной собственности» <35>. Под влиянием этих тенденций изменяется и развивается российское законодательство об охране интеллектуальной собственности. В 2008 году оно подверглось практически полной ревизии. Вместо более чем 40 специальных законодательных актов, регулировавших отдельные сферы отношений интеллектуальной собственности, в том числе Патентного закона 1992 года, Закона РФ 1992 года «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», Закона РФ 1993 года «Об авторском праве и смежных правах» и других, была принята часть четвертая ГК РФ, вобравшая в себя нормы, регулирующие весь спектр отношений в сфере интеллектуальной собственности. ——————————— <35> Новосельцев О. В. Системный анализ кодификации интеллектуальной собственности // История государства и права. 2008. N 3.

Несмотря на отмечаемые многими теоретиками и практиками в области защиты интеллектуальной собственности недостатки существующего правового регулирования в данной сфере, а также на то, что судебная система пока не обеспечивает защиту прав на объекты интеллектуальной собственности на должном уровне <36>, Россия движется по пути придания все большего значения стимулированию инновационной и творческой деятельности, в том числе путем заимствования иностранного опыта и совершенствования системы законодательства. Создание в Российской Федерации специализированного арбитражного суда — Суда по интеллектуальным правам является значимым шагом на этом пути <37>. ——————————— <36> Юсуфов А. Ш. Конституционные гарантии и проблемы охраны свободы творчества и интеллектуальной собственности в России // Интеллектуальная собственность. Актуальные проблемы теории и практики: Сб. науч. тр. Т. 1 / Под ред. В. Н. Лопатина. М.: Издательство «Юрайт», 2008. <37> В соответствии с Федеральным конституционным законом от 06.12.2011 N 4-ФКЗ в России образован Суд по интеллектуальным правам.

Проблемы баланса публичных и частных интересов в сфере интеллектуальной собственности

Если сравнивать практику органов конституционного контроля США и России применительно к проблемам защиты интеллектуальной собственности, то можно с уверенностью отметить, что американский опыт значительно богаче российского. В рамках данного исследования рассмотрим несколько дел, в которых Верховный Суд США оценивал нормы в сфере интеллектуальной собственности с позиций публичного интереса. Одним из самых известных в США дел, касающихся защиты авторских прав, является дело Feist Publications, Inc. v. Rural Telephone Service Co., рассмотренное Верховным Судом США в 1991 году. Ответчик по этому делу — коммунальное предприятие, оказывающее услуги телефонной связи в нескольких населенных пунктах штата Канзас, издающее телефонный справочник (white pages). Информацию для справочника предприятие получает от своих клиентов, которые обязаны сообщать свое имя и адрес, чтобы стать получателями услуг связи. Заявитель — издательство, публикующее телефонные справочники, охватывающие гораздо более обширную территорию, чем та, на которой оперирует ответчик. Когда Rural отказался дать издательству разрешение на использование информации из своего справочника, Feist включил ее в свой сборник без разрешения. Перед Верховным Судом США был поставлен вопрос, подлежат ли подобные справочники защите посредством авторского права. Ответ Суда был отрицательным. Верховный Суд указал, что подобные справочники не удовлетворяют конституционным критериям защиты авторским правом, так как пункт 8 раздела 8 статьи 1 Конституции США требует, чтобы объекты авторского права обладали оригинальностью, для чего необходимы «независимый процесс создания и немного творчества» <38>. Верховный Суд подробно исследовал основные характеристики, которыми должен обладать объект авторского права, с позиций конституционных требований. Сославшись на более ранние судебные решения, Суд пояснил, что факты не защищаются авторским правом, в то время как сборники фактических данных могут обладать достаточной степенью оригинальности, чтобы получить соответствующую защиту. Однако правовая охрана распространяется только на форму компиляции фактов: их выборку, последовательность, формат расположения в сборнике и т. п., поскольку в последнем случае удовлетворяется конституционное требование оригинальности — налицо независимый процесс создания сборника и минимум творческих способностей, проявленных автором. Притом что сборник является объектом правовой охраны, сами фактические данные, составляющие его содержание, правом не защищаются и могут быть беспрепятственно использованы другими лицами. Скопировав у Rural имена, города и телефонные номера 1309 пользователей услуг телефонной связи, Feist не совершил никакого нарушения авторских прав, поскольку эти данные никоим образом не были созданы предприятием, оказывающим услуги телефонной связи, а систематизация данных в алфавитном порядке не выдерживает пусть и весьма нестрогий, но тем не менее необходимый конституционный «тест» на оригинальность. ——————————— <38> Feist Publications, Inc. v. Rural Telephone Service Co., 499 U. S. 340 (1991).

В данном деле конституционный анализ позволил Верховному Суду США разрешить спор между частными лицами. Суд посчитал, что, возможно, покажется несправедливым, что большая часть работы составителя первого сборника телефонных номеров достается другим лицам без какой-либо компенсации. Однако, как отметил судья Бреннан, такова «сущность авторского права», этого требует Конституция <39>. Объясняется это тем, что основная цель авторского права состоит не в вознаграждении авторов за проделанную ими работу, а в том, чтобы «содействовать развитию науки и полезных ремесел». И такой вывод, по мнению Суда, следует напрямую из Конституции США. ——————————— <39> Pamela Samuelson. The Constitutional Law of Intellectual Property After Eldred v. Ashcroft // Journal of Copyright Society. Vol. 50. 2003. P. 5.

Еще одно дело, вызвавшее не меньший общественный резонанс, — это дело Eldred v. Ashcroft <40>, в котором конституционной проверке подвергся Закон 1998 года о продлении срока действия авторских прав (Sonny Bono Copyright Term Extension Act — CTEA). По Закону 1976 года общий срок действия исключительного права на произведение составлял 50 лет после смерти автора. Законом CTEA этот срок был продлен до 70 лет после смерти автора, причем новый срок распространялся как на будущие, так и на уже созданные произведения. Заявители по данному делу использовали в своей деятельности произведения, которые к тому времени уже стали общественным достоянием. Они посчитали, что новый Закон не соответствует Конституции США, в частности ее разделу 8 статьи 1, согласно которому Конгресс вправе закреплять за авторами исключительные права на произведения только на определенный срок, а также Первой поправке, гарантирующей свободу слова. Однако Верховный Суд не согласился с заявителями и посчитал, что, приняв данный Закон, Конгресс не вышел за пределы своих полномочий. История подсказывает, что парламент уже не раз принимал подобные законы, удлиняя срок действия исключительных прав на произведения, а, по мнению Суда, «страница истории стоит целого тома логики» <41>. К тому же данный Закон соответствует конституционной цели стимулирования американских и иных авторов создавать и распространять свои произведения в США. Более того, Суд отметил, что в свете демографических, экономических и технологических перемен более длительная защита исключительных прав будет способствовать увеличению инвестиций авторов в реставрацию и публичное распространение своих произведений. ——————————— <40> Eldred v. Ashcroft, 537 U. S. 186 (2003). <41> New York Trust Co. v. Eisner, 256 U. S. 345, 349 (1921).

В этом деле перед Верховным Судом был также поставлен вопрос о соотношении между авторским правом и свободой слова. Суд указал, что принятые в одно время конституционные нормы, гарантирующие оба эти права, не входят в противоречие друг с другом. Поскольку авторское право устанавливает ограниченную монополию только на форму выражения идеи, сама по себе идея получает защиту посредством Первой поправки. Кроме того, баланс достигается с помощью доктрины «свободного использования» (fair use), которая оставляет место для воспроизведения и цитирования произведения в научных, учебных, критических, полемических целях без согласия автора. Поскольку два данных конституционных права не вступают в противоречие друг с другом, продление срока действия исключительных прав на произведения нельзя считать нарушающим Первую поправку к Конституции США. Приведенные решения Верховного Суда США свидетельствуют о том, что защита интеллектуальной собственности (в частности авторского права) воспринимается в США как задача не только частного, но и конституционного права. В сфере защиты прав авторов и изобретателей сталкиваются частные интересы создателей объектов интеллектуальной собственности и интересы всего общества (представляемого Конгрессом, уполномоченным принимать соответствующие законы) в обеспечении прогресса и распространении полезных знаний. Поиск баланса этих интересов — задача органа конституционного контроля. В последнее время сфера интеллектуальной собственности стала еще более уязвимой вследствие стремительного развития Интернета. С проблемами защиты авторских прав и коммерческой тайны в условиях повсеместного распространения Всемирной паутины уже столкнулись американские суды. Кроме того, возросшая ценность информации повлекла распространение патентной охраны в США на информационные изобретения (например, на дизайн интерфейса, математические алгоритмы, а также структуры данных <42>). Такие новшества создают новые опасности — например, преподаватель может нарушить исключительные права патентообладателя, просто рассказывая ученикам о таком изобретении <43>. ——————————— <42> В России названные объекты не являются изобретениями и не подлежат патентной защите (пункт 5 статьи 1350 ГК РФ). <43> В отношении патентов в США не действует доктрина «свободного использования» (fair use). См.: Pamela Samuelson. Op. cit. P. 23.

БАЛАНС ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ В ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ

По своему существу и основаниям возникновения финансово-правовые, в частности налоговые, отношения являются воплощением принципа баланса частного и публичного интересов, данный принцип в них реализуется при достижении обществом определенного уровня экономического, социального и культурного развития. Именно в результате этих отношений происходит перераспределение стоимости валового общественного продукта от частных лиц — субъектов хозяйствования в пользу публично-правовых образований и формирование публичных фондов денежных средств, составляющих финансовую основу деятельности государства. Принадлежность и предназначение публичных фондов денежных средств предопределяют невозможность широкого использования диспозитивных начал при регулировании финансовых отношений. Существование публичной финансовой деятельности как властной деятельности уполномоченных государственных, муниципальных органов и иных уполномоченных субъектов по формированию публичных фондов денежных средств, распоряжению средствами этих фондов, а также осуществлению контроля за их использованием в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти обусловливает приоритет императивного регулирования в финансово-правовой сфере. Преобладание публичной составляющей в таких правоотношениях существенно сужает сферу судебного усмотрения в части возможности отступления от приоритета публичного интереса и применения к ним механизма балансирования в целях защиты «слабой стороны» — хозяйствующего субъекта, доход которого подлежит перераспределению. КС РФ, исследуя конституционно-правовую природу налога, указал, что конституционная обязанность каждого уплачивать законно установленные налоги и сборы имеет особый, а именно публично-правовой, а не частноправовой (гражданско-правовой) характер. Это обусловлено публично-правовой природой государства и государственной власти по смыслу статей 1 (часть 1), 3, 4 и 7 Конституции РФ. При этом налог — необходимое условие существования государства, поэтому обязанность платить налоги, закрепленная в статье 57 Конституции РФ, распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства. Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, так как иначе были бы нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства. Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности. В этой обязанности налогоплательщиков (в том числе граждан, занятых предпринимательской деятельностью с образованием юридического лица) воплощен публичный интерес всех членов общества. Поэтому государство вправе и обязано принимать меры по регулированию налоговых правоотношений в целях защиты прав и законных интересов не только налогоплательщиков, но и других членов общества <44>. ——————————— <44> Постановление КС РФ от 17.12.1996 N 20-П.

Несколько иной подход к определению правовой природы налога и налогообложения продемонстрирован Верховным Судом США в деле Welsh v. Henry. Не подвергая сомнению публично-правовую природу налогов, Верховный Суд США указывает, что налогообложение не является ни наказанием, налагаемым на налогоплательщика, ни его договорной обязанностью; оно представляет собой пропорциональное распределение расходов государства среди лиц, пользующихся благами государства и потому обязанных нести бремя этих расходов <45>. ——————————— <45> Welsh v. Henry, 305 U. S. 134, 146, 148 — 150 (1938).

Общеизвестно, что на сегодняшний день налоговые системы двух государств, помимо фискальной функции, также успешно выполняют функции регулирования экономического и социального развития и внешнеэкономических связей, в частности путем введения таможенных платежей, акцизов, налога на добавленную стоимость. Однако в данной сфере для законодателя и в Российской Федерации, и в США также существуют конституционно значимые ограничения, проистекающие из правовой природы института налогообложения. Например, Верховным Судом США выработана доктрина taxation-regulation distinction, которая состоит в жестком разграничении налогообложения и иного регулирования предпринимательской и других видов деятельности. В соответствии с данной доктриной Конгресс США при установлении налога в качестве приоритетной должен руководствоваться именно фискальной целью, в противном случае взимание такого налога будет противоречить Конституции США. Так, по делу Bailey v. Drexel Furniture Co. <46> Верховный Суд США пришел к выводу о том, что Закон о налогообложении детского труда (Child Labor Tax Law) 1919 года, формально хотя и вводил налог на доход предприятий, использующих труд несовершеннолетних, фактически по своему содержанию и правовым последствиям был направлен на установление запрета на труд несовершеннолетних на предприятиях и носил характер наказания. Данное обстоятельство послужило основанием для признания названного закона не соответствующим Конституции США. ——————————— <46> Bailey v. Drexel Furniture Co., 259 U. S. 20 (1922).

И для Российской Федерации, и для США чрезвычайно важным моментом в налоговой сфере является распределение полномочий между федеральным центром и его субъектами. Конституция РФ определяет, что в ведении Российской Федерации находятся, в частности, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, финансовое регулирование, федеральные экономические службы, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы (пункты «е», «ж» и «з» статьи 71). Тогда как установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «и» статьи 72). На основе данных конституционных положений федеральным законодателем был принят Налоговый кодекс Российской Федерации (далее — НК РФ), которым установлена система налогов и сборов Российской Федерации, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации (пункт 2 статьи 1). Таким образом, виды всех налоговых платежей (налогов и сборов), взимаемых на территории Российской Федерации, исчерпывающим образом устанавливаются федеральным законом — НК РФ. В состав законодательства Российской Федерации о налогах и сборах также входят законы субъектов Российской Федерации о налогах и нормативные акты муниципальных образований о местных налогах и сборах, однако они должны быть приняты в соответствии с НК РФ (пункты 4 и 5 статьи 1). Это означает, что без соответствующего федерального закона ни региональным, ни местным нормативным актом налоговый платеж на территории Российской Федерации установлен быть не может, что в полной мере согласуется с доктриной законной формы установления налога, выработанной КС РФ на основании положений статьи 57 Конституции РФ. Абсолютно иным образом и на иных принципах формируется система налогов в США. Ее особенности проистекают из конституционных основ налогообложения, которые в свою очередь обусловлены исторически. По существу Конституция США 1787 года стала решающим правовым шагом к выходу из того экономического, социального и политического кризиса, в который повергла страну война за независимость. При этом одной из основных задач, стоявших перед создателями Конституции США на тот момент, было формирование для федерации независимой от штатов финансовой основы. Данная задача получила свое разрешение, когда разделом 8 статьи 1 Конституции США Конгрессу было предоставлено существующее и по сей день право вводить и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, для того чтобы выплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благоденствие Соединенных Штатов. Указанным конституционным положением также предусматривается, что при этом все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов. До закрепления рассматриваемого конституционного положения основными источниками доходов, из которых финансировалась деятельность федерального центра, являлись эмиссия ценных бумаг и так называемые реквизиции — средства, собираемые с каждого из штатов на реализацию конкретных функций. То есть по существу собственных постоянных источников доходов федерация до принятия Конституции США не имела. Следующим важным шагом на пути к укреплению финансовой самостоятельности федерации стало вступление в силу в 1913 году Шестнадцатой поправки к Конституции США. Именно она дала Конгрессу право устанавливать и взимать федеральный подоходный налог, ставший важным источником доходов федерального бюджета. (В соответствии с Шестнадцатой поправкой к Конституции США Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, каким бы ни был их источник, не распределяя эти налоги между отдельными штатами и без учета какой-либо переписи или исчисления населения. — Прим. авт.) До этого момента все попытки федерации законодательно установить подоходный налог терпели неудачу. Например, в 1895 году, рассмотрев дело Pollock v. Farmers’ Loan & Trust Co., Верховный Суд США признал налог на дивиденды и доходы от ренты незаконным в связи с тем, что такой налог не соответствовал правилу о пропорциональном распределении прямых налогов по штатам, вытекающему из раздела 8 статьи 1 Конституции США <47>. ——————————— <47> Pollock v. Farmers’ Loan & Trust Co., 157 U. S. 429 (1895).

Таким образом, на сегодняшний день федеральные налоги устанавливаются Конгрессом, тогда как региональные — законодательными органами штатов. В этой связи представляется целесообразным оценивать налоговое законодательство Российской Федерации исключительно в соотношении с федеральным налоговым законодательством США. В настоящее время американское федеральное налоговое законодательство представлено Кодексом внутренних доходов (The Internal Revenue Code — IRC), который, в отличие от НК РФ, представляет собой не кодифицированный акт, а свод принятых в разное время законов. В связи с тем что налоговые доходы являются основным источником формирования бюджетов публично-правовых образований (публичных финансов), при исследовании вопроса о балансировании в финансово-правовой сфере особое внимание стоит уделить сопоставлению конституционных основ и общих принципов налогообложения Российской Федерации и США. Конституция РФ закрепляет, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (статья 57). На основании данного конституционного положения КС РФ сформулировал ряд правовых позиций (доктрин), имеющих основополагающее значение в сфере налогообложения. Так, раскрывая и конкретизируя понятие законно установленного налога, КС РФ в своих решениях неоднократно указывал, что для признания налога законно установленным необходимо сформировать в законе его полноценную структуру путем определения всех существенных элементов налогообложения, то есть установить налог можно только путем прямого перечисления в законе всех существенных элементов налогообложения <48>. Реализуя конституционные принципы в сфере налогообложения, НК РФ предусматривает, что каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги (пункт 1 статьи 3), и вводит перечень подлежащих обязательному установлению и раскрытию в законе элементов налогообложения (пункт 1 статьи 17). ——————————— <48> Постановления КС РФ от 18.02.1997 N 3-П, от 11.11.1997 N 16-П и от 28.03.2000 N 5-П.

Как следует из буквального толкования статьи 57 Конституции РФ, принцип законного установления подлежит распространению не только на налоги, но и на сборы. В этой связи необходимо отметить, что законодательство Российской Федерации предусматривает существование налоговых сборов и неналоговых сборов. Налоговые сборы входят в систему налогов и сборов, перечислены в статьях 12 — 15 НК РФ, к их числу относятся сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов и государственная пошлина. Неналоговые сборы существуют за рамками НК РФ, к ним, в частности, относятся таможенные пошлины и плата за загрязнение окружающей природной среды. При этом в решениях КС РФ обе категории указанных сборов именуются фискальными сборами. Легальное определение понятия «фискальный сбор» в законодательстве Российской Федерации отсутствует. КС РФ в своих решениях определяет фискальный сбор как обязательный индивидуально-возмездный платеж, внесение которого является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в отношении плательщиков (в том числе предоставление определенных прав и выдача разрешений), предназначенный для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти <49>. ——————————— <49> Постановление КС РФ от 17.07.1998 N 22-П.

Конкретизируя применительно к сборам неналогового характера (то есть платежам, не определенным в качестве сборов в НК РФ) критерии правомерности фискальных платежей, КС РФ указал следующее. Если предусмотренные законом обязательные платежи в бюджет не обладают признаками, присущими налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, а относятся к неналоговым фискальным сборам, то вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель с учетом природы данного сбора. Причем это не исключает ограниченного участия Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти в определении существенных элементов налогов и сборов, в случае когда федеральным законом ему делегированы соответствующие полномочия <50>. ——————————— <50> Постановления КС РФ от 28.02.2006 N 2-П и от 14.05.2009 N 8-П.

В целях соблюдения принципа баланса частного и публичного интересов в налоговой сфере в российском законодательстве статьей 57 Конституции РФ также установлен принцип недопустимости придания налоговым законам, ухудшающим положение налогоплательщиков, обратной силы. КС РФ в своих решениях неоднократно обращался к этому принципу в целях защиты интересов налогоплательщиков и дал его развернутое конституционно-правовое истолкование. В частности Суд указал, что конституционное требование о недопустимости придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, призвано обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения. Данное требование распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Российской Федерации. Оно означает, что недопустимо, во-первых, придание таким законам обратной силы путем прямого указания об этом в самом законе; во-вторых, принятие законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания об этом в тексте закона; в-третьих, придание таким законам обратной силы в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой <51>. ——————————— <51> Постановление КС РФ от 08.10.1997 N 13-П. Аналогичная правовая позиция содержится в Постановлении КС РФ от 24.02.1998 N 7-П.

Кроме того, рассматриваемый конституционный принцип с учетом приведенных позиций КС РФ также получил свое дальнейшее развитие и нормативное закрепление в статье 5 НК РФ. Данная статья в пункте 2 предусматривает, что не имеют обратной силы акты законодательства о налогах и сборах: — устанавливающие новые налоги и (или) сборы; — повышающие налоговые ставки, размеры сборов; — устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах; — устанавливающие новые обязанности; — иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. В законодательстве США оговорка об обратной силе (ex post facto clause) содержится непосредственно в разделе 9 статьи 1 Конституции США, и сформулирована она следующим образом: ни один билль об опале или закон, имеющий обратную силу, не должны приниматься. Кроме того, раздел 10 статьи 1 Конституции США запрещает штатам принимать законы, имеющие обратную силу. Из буквального толкования приведенных конституционных положений следует, что, во-первых, оговорка об обратной силе, будучи закрепленной непосредственно в тексте Конституции США, может и должна применяться к любым без исключения отраслям законодательства США; во-вторых, в связи с отсутствием ее детальной регламентации на конституционном уровне она может восприниматься как императивный запрет на придание обратной силы как законам, ухудшающим положение отдельных лиц, так и улучшающим его. Однако на сегодняшний день принцип ex post facto clause применяется исключительно в том истолковании, которое было придано ему Верховным Судом США. Так, в 1798 году, рассматривая дело Calder v. Bull, Суд пришел к выводу о том, что данный принцип не является универсальным, он представляет собой лишь специальный юридико-технический термин, который подлежит применению исключительно к законам, устанавливающим ответственность за преступления <52>. Таким образом, оговорка об обратной силе (ex post facto clause) применяется только в уголовном праве. Запрета на придание обратной силы налоговым законам, в том числе ухудшающим положение налогоплательщиков, в США, в отличие от Российской Федерации, не существует. ——————————— <52> Calder v. Bull, 3 U. S. 386 (1798).

Последовательно придерживаясь такого правового подхода, Верховный Суд США, разрешая дело United States v. Darusmont, счел соответствующим Конституции США решение Конгресса об обложении минимальным альтернативным подоходным налогом дохода от продажи акций, образовавшегося у налогоплательщиков за несколько месяцев до принятия данного Закона. При этом Суд исходил из того, что придание обратной силы налоговому закону хотя и ухудшало положение налогоплательщиков, но не было столь суровым, жестким и гнетущим, чтобы признать его противоречащим Конституции США. Кроме того, фактически Судом была сформулирована презумпция, в соответствии с которой добросовестный налогоплательщик должен знать не только об уже действующих законах, но и проявлять должную степень заботливости и осмотрительности, отслеживая публичные обсуждения налоговых законов в Конгрессе и предполагаемые изменения налогового законодательства <53>. В деле United States v. Carlton Верховный Суд США дополнительно аргументировал недопустимость применения ex post facto clause к налоговым законам, прибегнув к конституционно-правовому истолкованию полномочий Конгресса в сфере издания налоговых законов. Он указал, что Конгресс должен иметь право на корректировку налогового закона, в том числе путем придания ему обратной силы, в случаях, когда это обусловлено стремлением уравновесить поступающие доходы и планируемые расходы бюджета <54>. Таким образом, можно сказать, что, осуществляя конституционно-правовое истолкование оговорки об обратной силе закона, Высшие Суды РФ и США хотя и применяют в качестве основного средства толкования один и тот же метод балансирования, но приходят к прямо противоположным результатам. ——————————— <53> United States v. Darusmont, 449, U. S. 292 (1981). <54> United States v. Carlton, 512, U. S. 26 (1994).

Как представляется, финансово-правовая сфера является одной из самых интересных и продуктивных для сравнительного исследования права Российской Федерации и США. Помимо обозначенных, есть еще целый ряд «точек соприкосновения», финансово-правовых проблем и вопросов, обсуждение которых может стать основой для корректировки уже существующих или выработки принципиально новых доктринальных подходов. К числу таких вопросов, в частности, можно отнести следующие: — судебные доктрины, выработанные в целях борьбы с уклонением от уплаты налогов: в США — это судебные доктрины содержания над формой (substance over form), притворных сделок (sham transactions), деловой цели (business purpose), переуступки дохода (assignment of income), сделки по шагам (step transaction); в Российской Федерации — это выработанные высшими судами концепции добросовестности налогоплательщика, формализации первичных документов, необоснованной налоговой выгоды, принцип налоговой реконструкции, закон сохранения налога; — презумпции, определяющие взаимоотношения налогового органа и налогоплательщика, а также распределение между ними бремени доказывания, — это презумпции добросовестности налогоплательщика и правильности акта государственного органа; — правовая природа ответственности за нарушение налогового законодательства: ответственность по Налоговому кодексу РФ, Кодексу РФ об административных правонарушениях и Уголовному кодексу РФ за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и ответственность по Кодексу внутренних доходов США за налоговые деликты и налоговые преступления; — процедура досудебного урегулирования спора с налоговым органом: практика США в сфере заключения налоговых соглашений и альтернативное разрешение споров в Российской Федерации; — практика США по взиманию налогов с доходов, полученных незаконным путем, и налоговые аспекты законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

БАЛАНС ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БАНКОВ

Признаком любого современного государства является наличие развитой банковской системы. Именно кредитные организации как основная составляющая этой системы играют важную роль в развитии рыночной экономики. С их участием осуществляются расчеты между субъектами экономической деятельности, кредитные и валютные операции, инвестирование экономики в целом. Именно за национальными банками в большинстве государств законодательно закреплена монополия на эмиссию национальных денежных знаков. Они также обладают целым рядом особых функций в области кредитно-денежной политики. Учитывая специфику задач и функций банковской системы, можно говорить о том, что в зависимости от конкретной ситуации банки могут вступать в правоотношения с целью реализации как частного, так и публичного интереса. Именно этим предопределяется основной интерес исследования соотношения частного и публичного начала в банковской сфере. Кроме того, систематизируя информацию о балансировании в банковской сфере, следует принимать во внимание современные тенденции ее развития, состоящие, с одной стороны, в активном росте рынка финансовых услуг и выходе его за пределы банковского сектора, а с другой — во включении в сферу деятельности банков и деятельности на рынке ценных бумаг, и элементов страховой деятельности, и инвестиционной деятельности. Такое расширение компетенции субъектов экономической деятельности позволяет при сравнительно-правовом анализе лишь условно разграничивать сферу деятельности банков (кредитных организаций) и сферу деятельности иных субъектов, например участников рынка ценных бумаг. Конституционные основы деятельности банков и в Российской Федерации, и в США заложены непосредственно в основном законе каждого из государств. В частности, в Конституции США присутствуют положения, разграничивающие компетенцию федерации и штатов в сфере денежного обращения и кредитно-денежной политики. Так, в соответствии с разделом 8 статьи 1 Конституции США Конгресс США имеет право регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами; устанавливать единообразные законы о банкротстве на всей территории США; чеканить монету, регулировать ценность ее и иностранной монеты; предусматривать ответственность за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты США. Тогда как согласно разделу 10 статьи 1 Конституции США ни один из штатов не может чеканить монету, выпускать кредитные билеты, предусматривать выплату долгов, кроме как золотой или серебряной монетой. Из приведенных положений Конституции США следует, что они ориентированы в первую очередь на создание собственных независимых от штатов полномочий Конгресса США. Конституция РФ содержит более развернутое правовое регулирование вопросов, касающихся деятельности банков. Так, статья 71 относит к ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного и экономического развития Российской Федерации (пункт «е»), а также установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное и кредитное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (пункт «ж»). Закрепленный Конституцией РФ принцип единства экономического пространства (часть 1 статьи 8) предопределяет проведение единой финансовой политики и, соответственно, наличие единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую. Это, однако, не означает отсутствие каких-либо полномочий по указанным вопросам у субъектов Российской Федерации. КС РФ пояснил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в финансовых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти. Отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов <55>. ——————————— <55> Постановление КС РФ от 10.12.1997 N 19-П.

Кроме того, в Российской Федерации основы правового регулирования важнейших элементов финансовой системы государства также получили закрепление на конституционном уровне. Непосредственно в статье 75 Конституции РФ установлено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль; денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации (далее — ЦБ РФ); введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются (часть 1); защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция ЦБ РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (часть 2); государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе (часть 4). Характеризуя законодательство, следует отметить, что на сегодняшний день в Российской Федерации, как и в США, кодифицированные акты, регулирующие деятельность банков, отсутствуют. В Российской Федерации предпринималась попытка создания кодифицированного акта в данной сфере, однако она не увенчалась успехом <56>. Также сложно говорить и о существовании единого банковского кодекса США. Однако следует признать, что, в отличие от Российской Федерации, в США деятельность по кодификации федерального законодательства осуществляется более эффективно: на сегодняшний день основные законы в сфере банковского дела объединены в двенадцатом разделе так называемого Кодекса, или Свода федеральных законов США (United States Code), среди них Закон о Федеральной резервной системе 1913 года, Закон о банковской деятельности 1933 года, Закон о занятости 1946 года, Закон о банковских холдингах 1956 года, Закон о международной банковской деятельности 1978 года, Закон о полной занятости и сбалансированном росте 1978 года, Закон о дерегуляции депозитарных учреждений и денежного контроля 1980 года, Закон о реформе финансовых учреждений и о восстановлении их деятельности 1989 года, Закон о совершенствовании деятельности Федеральной корпорации страхования депозитов 1991 года и другие. ——————————— <56> См.: Концепция Банковского кодекса России (предварительные материалы) // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2000. N 15(127), сентябрь; Перспективы развития банковского законодательства. Концепция Банковского кодекса России. Совет Федерации. 2001.

К тому же в США, помимо федерального банковского законодательства, существует еще и банковское законодательство каждого из штатов, что позволяет характеризовать банковскую систему США как дуалистическую. Такое правовое регулирование обусловлено историей возникновения и спецификой развития США в целом, в частности тем, что исторически система штатов старше системы федерации. Между тем следует иметь в виду, что дискреция законодателя на уровне штатов распространяется лишь на вопросы, не урегулированные законодательством федерации, при этом закон штата не должен вступать в противоречие с федеральным законом. Так, Верховный Суд США по делам Davis v. Elmira Savings Bank и McClellan v. Chipman постановил, что к национальным банкам применяются только те законы штатов, которые не противоречат праву федерации <57>. ——————————— <57> Davis v. Elmira Savings Bank, 161 U. S. 275 (1896); McClellan v. Chipman, 164 U. S. 347 (1896).

В отличие от США специальное законодательство Российской Федерации, регламентирующее деятельность банков, существует исключительно на федеральном уровне и состоит из ряда федеральных законов, среди них: Федеральные законы от 02.12.1990 N 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», от 23.12.2003 N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», от 25.02.1999 N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», от 30.12.2004 N 218-ФЗ «О кредитных историях», от 17.05.2007 N 82-ФЗ «О банке развития» и другие. Кроме того, регулирование данной сферы осуществляется в Российской Федерации положениями Гражданского кодекса РФ (например, в части регламентации договора банковского счета), Налогового кодекса РФ (например, в части ответственности банков за несвоевременное перечисление налогов в бюджет), Бюджетного кодекса РФ (например, в части регулирования участия кредитных организаций в бюджетных правоотношениях). Если предпринять попытку сравнения банковских систем Российской Федерации и США по их структуре, то следует отметить, что обе они являются двухуровневыми (с точки зрения субъектного состава), однако строятся на разных принципах и различной классификации субъектов банковской деятельности. Традиционно в национальном законодательстве государств именно за субъектами первого, более высокого уровня законодательно закрепляется монополия на эмиссию национальных денежных знаков, а также особые полномочия в области кредитно-денежной политики. Кроме того, именно на субъектов этого уровня, как правило, возлагаются полномочия по контролю и надзору в банковской сфере. Субъекты же второго уровня не наделяются такого рода властными полномочиями, в их задачи входит осуществление традиционных функций банков и (или) кредитных операций: расчеты, инкассация, привлечение средств во вклады и иные банковские операции. Различия в структуре банковских систем Российской Федерации и США обусловлены, как представляется, прежде всего историческими условиями их формирования. Банковская система США формировалась «снизу», отдельными экономическими агентами при их активном влиянии в том числе на законотворческий процесс в данной сфере (впоследствии такой механизм создания банковской системы получил название bottom-up model). Банковская система Российской Федерации, напротив, была создана федеральным законодателем на базе ранее существовавшей в СССР централизованной системы государственных банков. Таким образом, главное отличие российской банковской системы от американской заключается в наличии централизованного начала, которое состоит во включении государства не только в капитал банков, но и в управление ими. В Российской Федерации такая централизация — явление не временное, как в США, а постоянное и исторически обусловленное, для Российской Федерации — это правило, а не исключение из него. Так, в двухуровневой банковской системе Российской Федерации на первом уровне находится Банк России (ЦБ РФ), а на втором — кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков на территории Российской Федерации, осуществляющие банковские операции, а также другие сделки, право заключать которые предоставлено законодательством Российской Федерации (статья 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). При этом законом для кредитных организаций установлен прямой запрет на осуществление производственной, торговой и страховой деятельности, за исключением случаев, когда заключение таких договоров является лишь производным финансовым инструментом (статья 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Чрезвычайно интересен вопрос о статусе ЦБ РФ, а именно о том, является ли ЦБ РФ органом государственной власти. С одной стороны, его, как и Президента РФ, нельзя отнести ни к одной из ветвей власти. С другой стороны, исследователи полагают, что грамматический анализ части 2 статьи 75 Конституции РФ в части слов «независимо от других органов государственной власти» дает основания полагать, что ЦБ РФ является органом государственной власти <58>. Обращаясь к данному вопросу, КС РФ указал, что полномочия ЦБ РФ по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения <59>. Таким образом, ЦБ РФ по своей правовой природе является прежде всего кредитной организацией, банком, который в том числе осуществляет конституционные функции органа государственной власти. ——————————— <58> Комментарий к Конституции РФ / Под общ. ред. Л. В. Лазарева. М.: Проспект, 2009. <59> Определение КС РФ от 14.12.2000 N 268-О.

Что же касается банковской системы США, то в ней отсутствует единый государственный банк, аналогом ЦБ РФ выступает Федеральная резервная система (Federal Reserve System, далее — ФРС), которая была создана Конгрессом США в результате принятия в 1913 году Закона о Федеральной резервной системе (Federal Reserve Act), известного также под названием Закона Оуэна — Гласса (Owen — Glass Act). Вопрос о наличии у Конгресса США полномочий по созданию национальных банков и соответствию таких полномочий Конституции США был поставлен перед Верховным Судом США еще до создания ФРС — в 1819 году. Разрешая дело McCulloch v. Maryland, Верховный Суд США сформулировал позицию о верховенстве федеральных законов над законами штатов, в том числе в банковской сфере, поскольку конституционные права Конгресса США производны от воли народа <60>. Позднее в деле Davis v. Elmira Savings Bank Верховный Суд США, во-первых, еще раз подтвердил абсолютное верховенство федерального права по отношению к действиям штата, направленным на ограничение свободы национальных банков, указав, что если имеет место конфликт, то закон штата по природе вещей оказывается недействующим и ничтожным перед более высокой властью федерального закона. Во-вторых, в данном деле Верховный Суд США подчеркнул необходимость и возможность действия общих и недискриминирующих законов штатов о договорах национальных банков в той степени, в которой они не противоречат букве или общим целям и задачам законов федерации <61>. ——————————— <60> McCulloch v. Maryland, 17 U. S. 316 (1819). <61> Davis v. Elmira Savings Bank, 161 U. S. 275 (1896).

В итоге, реализуя предоставленные ему конституционные полномочия в банковской сфере, Конгресс США по инициативе крупнейших банкирских домов учредил ФРС США. Феномен данного института состоит в том, что, с одной стороны, ФРС представляет собой государственную организацию с функциями центрального банка; с другой стороны, собственниками банков — членов ФРС являются не публично-правовые образования, а частные лица. ФРС образована федеральными резервными банками (все банки, имеющие статус национальных) и банками-пайщиками, которые являются членами ФРС и держат свои резервы в региональных резервных банках (выразившие свое согласие и проявившие инициативу локальные банки). Пассивы федеральных резервных банков формируются также за счет паевых взносов собственников банков и эмиссии банкнот. Можно сказать, что организационно ФРС имеет три основные составляющие: совет управляющих, комитет по операциям на открытом рынке и, собственно, федеральные резервные банки. Хотя деятельность ФРС и регулируется законодательными актами Конгресса США, но функционирует она не как государственная, а как автономная самостоятельная структура и сама несет ответственность за результаты своей работы. По идее ее создателей такая система призвана обеспечить «гибкость и мощь национальной финансовой системы». Наиболее полно и определенно охарактеризовал правовую природу федеральных резервных банков один из апелляционных судов США в решении, вынесенном в 1982 году по требованию частного лица к одному из федеральных резервных банков о возмещении убытков, нанесенных государством. Отказывая в удовлетворении требований, суд указал, что федеральные резервные банки — не государственные структуры, а независимые корпорации, принадлежащие частным лицам и контролируемые на местном уровне, хотя и были созданы для решения государственных задач <62>. ——————————— <62> Цит. по: Верников А. В., Кирдина С. Г. Эволюция банков в X — и Y-экономиках // http://mpra. ub. uni-muenchen. de/23009/1/MPRA_paper_23009.pdf по состоянию на 23 декабря 2010 года.

Существование в рамках дуалистической банковской системы США и национальных, и локальных банков делает актуальным вопрос о применимом праве, в частности о том, каким правом надлежит руководствоваться национальному банку при осуществлении деятельности в границах одного из штатов. По упомянутому выше делу McClellan v. Chipman Верховный Суд США постановил, что в повседневной деятельности на национальные банки в большей степени распространяется регулирование законов штата, чем нации. Исключения из такого «повседневного» применения законодательства штата Суд описал тремя случаями: — если оно явно не противоречит федеральному праву; — если оно не препятствует достижению цели, для которой был создан национальный банк; — если оно не уменьшает эффективность выполнения им обязанностей, прямо возложенных на него федеральным правом. С точки зрения правоотношений, возникающих между банками и частными лицами, чрезвычайно интересным и крайне значимым представляется такой аспект деятельности банков, как привлечение кредитными организациями денежных средств частных лиц, в особенности физических лиц, во вклады, а также их кредитование. Данные отношения имеют гражданско-правовую природу и оформляются, как правило, договором присоединения, в котором более слабой стороной выступает вкладчик. Принимая во внимание специфику рассматриваемых правоотношений, государство, позиционирующее себя как социальное и правовое, с одной стороны, создает нормы права, призванные гарантировать интересы более слабой стороны в этих правоотношениях, с другой стороны, определяет само для себя пределы, за которыми вмешательство в экономическую деятельность субъектов свободного рынка, основанную на диспозитивных началах, было бы чрезмерным. Обращаясь к данному вопросу, КС РФ исходил из того, что посредством заключения договоров банковского вклада граждане осуществляют иную не запрещенную законом экономическую деятельность, рассчитывая при этом получить доход в виде процентов по вкладу. Такая экономическая деятельность предполагает определенный финансовый риск, который предопределяется тем, что деятельность кредитных организаций, принимающих деньги граждан и иных вкладчиков во вклады, представляет собой предпринимательскую деятельность. При этом, как указал Суд, конституционное право на свободное осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не означает, что государство возлагает на себя обязанность гарантировать каждому предпринимателю (или гражданину-вкладчику) получение дохода. Вместе с тем КС РФ также принял во внимание, что банковские вклады являются источником долгосрочных инвестиций и данная экономическая деятельность вкладчиков, осуществляемая в частных интересах, имеет вместе с тем и публичное значение. Именно в силу существования элемента публичного интереса в рассматриваемых правоотношениях Суд пришел к выводу о наличии у государства права осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в кредитной сфере. Однако при этом, во-первых, указал на необходимость ограничения данного права конкретной целью — обеспечением проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, а во-вторых, ввел существенное ситуативное ограничение на реализацию данного права государством — в случае возникновения неблагоприятных экономических условий <63>. ——————————— <63> Постановление КС РФ от 22.07.2002 N 14-П.

Банковское право США также ориентировано на обеспечение защиты интересов частных лиц (клиентов, вкладчиков, потребителей). Такая защита осуществляется посредством правового регулирования Конгрессом США отдельных правоотношений между банками и их клиентами, в частности, речь идет о следующих законах: — Закон о фермерском кредите 1916 года создал 12 федеральных ипотечных банков для предоставления долгосрочных кредитов; — Закон о банковской деятельности 1933 года предусмотрел страхование вкладов для всех банков (для федеральных банков это страхование стало обязательным, для банков штатов — добровольным), на его основе созданы Федеральная корпорация по страхованию вкладов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC) и Федеральная корпорация страхования ссуд и сбережений (Federal Savings and Loan Insurance Corporation, FSLIC); он также ограничил ставки ссудного процента, устанавливаемые банками для заемщиков; — Закон о защите потребительского кредита 1968 года потребовал от кредитных организаций указания стоимости кредита понятным для клиентов языком, чтобы облегчить им сравнение условий предоставления кредита; — Закон об объективной кредитной отчетности 1970 года установил процедуры для исправления ошибок в кредитных отчетах, защитил потребителей от распространения неточной или устарелой информации и потребовал от ведомств, представляющих отчетность по кредиту, следовать объективным и беспристрастным стандартам для получения, сохранения и предоставления информации для клиентов; — Закон о равных возможностях при получении кредита 1974 года обязал кредиторов рассматривать заявки на кредит на равноправных основаниях, исходя из индивидуальных характеристик клиентов; — Закон о добросовестных платежах по кредиту 1974 года обязал кредиторов незамедлительно исправлять ошибки при оплате кредитов. Приведенные примеры свидетельствуют об основательном развитии законодательной базы в сфере потребительского кредитования, которая делает рынок финансовых услуг более привлекательным для потребителей. Поскольку рынок кредитования в Российской Федерации еще только набирает обороты, опыт США в данной сфере представляет существенный интерес для российского законодателя. Если обращаться к конкретным примерам законодательного регулирования отношений по кредитованию правом США, то следует остановиться на вопросе, связанном с ограничением ставок процента за пользование кредитом (ссудного процента). Прежде всего стоит отметить, что традиционно в США детальное регулирование этого вопроса входит в компетенцию штатов, рамочное регулирование осуществляется законодательством федерации. Законом о национальных банках 1863 года (National Bank Act of 1863) предусмотрено, что любая ассоциация может брать, получать, хранить или устанавливать по любому займу, или учетным операциям, или по любому обязательству, обменному документу или другому подтверждению задолженности процент в размере, разрешенном законами штата, территории или округа, где расположен банк, и не более, за исключением тех случаев, когда законами штата установлена иная процентная ставка для банков, организованных по законам штата; установленная таким образом ставка может быть разрешена для ассоциаций, организованных или действующих в любом таком штате (параграф 85). Кроме того, согласно Закону о банковской деятельности 1933 года (Banking Act of 1933) национальная банковская ассоциация может устанавливать процент на уровне, разрешенном законами штата, территории или округа, где расположен банк, или на 1 процент выше учетной ставки по 90-дневным товарораспорядительным документам, действующей в Федеральном резервном банке в округе Федеральной резервной системы, где расположен банк, в зависимости от того, что больше; если ставка не установлена, банк может установить ставку не свыше 7 процентов или на 1 процент выше учетной ставки по 90-дневным товарораспорядительным документам. Приведенными законоположениями Верховный Суд США руководствовался в ходе рассмотрения дела Marquette National Bank of Minneapolis v. First Omaha Service Corporation. По данному делу Marquette National Bank of Minneapolis (расположенный в штате Миннесота) обратился в суд с требованием к First Omaha Service Corporation (выпускающей кредитные карточки для Omaha Bank, расположенного в штате Небраска) о приостановлении предложения кредитных карточек жителям штата Миннесота до тех пор, пока Omaha Bank не будет применять более низкие процентные ставки по кредитам, установленные штатом Миннесота. По существу в рассматриваемом деле перед судами стояла задача определить, допускает ли параграф 85 Закона о национальных банках право национального банка, расположенного в одном штате, устанавливать для держателей кредитных карт, находящихся вне данного штата, процентную ставку по кредитам, разрешенную в штате местонахождения банка, если эта ставка выше, чем разрешенная в штате, где находятся клиенты банка. Толкуя положения Закона о национальных банках, Верховный Суд США указал на следующее: национальный банк расположен в штате, определенном в его организационном сертификате; банк не может лишиться своего местонахождения только потому, что предоставляет кредит жителям другого штата; жители Миннесоты всегда могли посещать штат Небраска и получать в этом штате займы, при этом законодательство США не предусматривает, что к таким сделкам должны применяться законы штата Миннесота о ростовщичестве. В итоге Суд указал, что если бы местонахождение банка зависело от места совершения сделок с помощью кредитных карточек, значение термина «расположен» было бы настолько широким, что в сложной системе современной межштатной банковской деятельности возник бы хаос; национальный банк не мог бы определить, не окажется ли его контактов с жителями других штатов достаточно для изменения его местонахождения; мы не собираемся создавать такие трудности, столь неопределенно ссылаясь на термин «расположен». Кроме того, Верховный Суд США, отклоняя довод заявителя относительно того, что «экспорт» процентных ставок по кредитам существенно подрывает способность штатов создать эффективное правовое регулирование, препятствующее ростовщичеству, исходил из следующего. Такая помеха всегда существовала в структуре Закона о национальных банках, поскольку граждане одного штата всегда могут посетить соседний штат, чтобы получить кредит с другими процентными ставками. Однако защита законов штатов о ростовщичестве — это вопрос законодательной политики, и любую просьбу об изменении параграфа 85 Закона о национальных банках для обеспечения этой цели лучше обращать к мудрости Конгресса США, а не к разбирательству в настоящем суде <64>. ——————————— <64> Marquette National Bank of Minneapolis v. First Omaha Service Corporation, 439 U. S. 299 (1978).

Приведенный пример наглядно иллюстрирует, как Верховный Суд США, рассматривая спор между двумя банками, толкует закон, принимая во внимание не только интересы сторон, но и интересы третьих лиц, не участвующих в деле (клиентов, вкладчиков). В результате Суд не просто находит решение, отвечающее как публичному, так и частному интересу, но и фактически предпринимает увенчавшуюся успехом попытку сбалансировать два независимых частных интереса — банка и его клиентов. Помимо освещенных вопросов, плодотворным с точки зрения поиска баланса частного и публичного интереса в сфере деятельности банков также представляется сравнительное исследование правового регулирования и толкования отдельных нормативных положений КС РФ и Верховным Судом США по вопросам, связанным с: — нормотворческой деятельностью «субъектов первого уровня» банковских систем Российской Федерации и США (ЦБ РФ и ФРС США); — участием банков в бюджетном процессе, в том числе статусом банков как посредников при уплате налоговых платежей, и правовыми проблемами, возникающими в связи с этой специфической деятельностью; — банковской тайной (с точки зрения правоотношений, возникающих между тремя субъектами: государством в лице органов государственной власти, банками и их клиентами); — сопоставлением и оценкой эффективности мер, предпринятых США и Российской Федерацией в банковской сфере с целью выхода из экономического кризиса. Оценивая значимость взаимодействия Российской Федерации и США по вопросам правового регулирования банковской деятельности, следует также принимать во внимание выводы, содержащиеся в заявлении миссии Международного валютного фонда по итогам работы в Москве 2 — 9 декабря 2010 года. В заявлении, в частности, отмечается, что ситуация в банковском секторе в Российской Федерации стабилизировалась, однако сохраняются значительные риски. В связи с чем, по мнению Международного валютного фонда, особое значение приобретает задача укрепления системы надзора, которая, в частности, может быть решена путем усиления требований к уровню достаточности капитала, укрепления законодательно закрепленных надзорных полномочий Банка России, повышения прозрачности, качества оценки и корпоративного управления в банках. Кроме того, в докладе акцентируется внимание на необходимости введения в действие законодательства в области консолидированного надзора и кредитования связанных сторон. Международный валютный фонд отмечает, что Российской Федерации требуются более масштабные, ориентированные на поддержку экономического роста и детально проработанные меры по снижению бюджетного дефицита. Так, в центре денежно-кредитной политики следует более четко и однозначно поставить цель снижения инфляции, достижению которой могли бы наиболее эффективно способствовать повышение ставок Банка России и повышение гибкости обменного курса <65>. ——————————— <65> Российская Федерация: Заявление миссии МВФ / Пресс-релиз от 9 декабря 2010 года N 10/480 // http://www. imf. org/external/russian/np/sec/pr/2010/pr10480r. pdf по состоянию на 9 января 2011 года.

Из изложенного следует, что обозначенные Международным валютным фондом задачи, решение которых должно способствовать дальнейшему укреплению российской экономики, свертыванию чрезвычайных мер экономической политики, предпринятых российскими властями в ответ на мировой экономический кризис, неразрывно связаны с деятельностью субъектов банковской системы как первого, так и второго уровня. При таких обстоятельствах трудно переоценить возможность заимствования законодателем и правоприменительными органами опыта других стран.

БАЛАНС ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Ценность свободного рынка для экономического развития государства и постоянного увеличения объема инвестиций бесспорна. Однако рыночная экономика, ориентированная исключительно на максимизацию прибыли частных лиц, как известно, приводит к чрезмерному использованию ограниченных ресурсов, в том числе природных, без оглядки на важность их сохранения для настоящего и будущих поколений. Возникает то, что экономисты называют провалом рынка (в данном случае имеет место такой вид провала рынка, как негативные экстерналии (внешние эффекты), когда деятельность одного участника рынка (например, промышленного предприятия) оказывает отрицательное воздействие на других игроков и на общество в целом (например, загрязнение атмосферного воздуха), и при этом без вмешательства государства издержки от загрязнения распределяются на всех участников рынка, что приводит в свою очередь к активному наращиванию производства со все возрастающим бременем для всех членов общества <66>. — Прим. авт.), то есть ситуация, с которой частные (рыночные) механизмы не могут эффективно справиться. Большинство государств, осознавая эту проблему, допускают ограничение свободы предпринимательской деятельности в целях охраны окружающей среды. США и Россия здесь не исключение. ——————————— <66> См., например: Нуреев Р. М. Курс микроэкономики. М.: Норма, 2007.

По своей сути законодательство об охране окружающей среды — это совокупность императивных предписаний, вводящих ограничения прав граждан и организаций (в первую очередь права собственности и свободы предпринимательской деятельности), обусловленных реализацией государством функций по защите здоровья и безопасности граждан, а также охране естественной среды обитания человека. С точки зрения конституционного права возникает вопрос поиска баланса между допустимыми ограничениями, вводимыми в публичных интересах, и интересами частных лиц, заинтересованных в свободном использовании ресурсов (в особенности природных) для получения максимальной выгоды. Законодательство об охране окружающей среды имеет в России и в США конституционную основу. Конституция США принималась еще в XVIII веке, то есть до того, как экологические проблемы стали одной из важнейших забот законодателя, и напрямую Конституция не упоминает экологические права и обязанности граждан, но уже на тот момент отцы-основатели отразили в преамбуле необходимость заботиться о последующих поколениях: «Мы, народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать общему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, провозглашаем и учреждаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки». Таким образом, Конституция США является «косвенным источником, служащим основополагающей правовой схемой, в рамках которой должны укладываться нормы экологического права» <67>. ——————————— <67> Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 33.

В преамбуле российской Конституции 1993 года также провозглашается цель обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственность перед ними, что естественным образом предопределяет необходимость охранять окружающую среду. Российская Конституция, в отличие от американской, напрямую закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42), а также корреспондирующую ему обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58) в качестве основных конституционных прав и обязанностей человека. Кроме того, Конституция РФ в главе об основах конституционного строя установила, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (статья 9). Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся, согласно пункту «д» части 1 статьи 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, равно как и земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах (пункт «к» части 1 статьи 72). Таким образом, российская Конституция, как конституция нового поколения, уделяет значительное внимание вопросам охраны окружающей среды, в то время как Конституция США лишь косвенно затрагивает этот вопрос. И в США, и в России экологическое законодательство весьма обширно и не кодифицировано. Оно включает в себя как акты федерального уровня, так и законы штатов (субъектов Федерации). Кроме того, в США важную роль в области защиты права на благоприятную окружающую среду играет общее право. Пласт экологических норм — с учетом современных тенденций — с каждым годом становится все массивнее.

Проблемы баланса публичных и частных интересов в сфере защиты окружающей среды

С какими проблемами сталкиваются органы конституционного контроля в США и в России при разрешении дел, касающихся защиты окружающей среды? В США все более обширное федеральное экологическое законодательство, требующее осуществления весьма дорогостоящих программ, может вызвать сомнения у федеральных судов, а также у Верховного Суда с позиции его соответствия закрепленным в Конституции США принципам федерализма. Поскольку Конгресс США вправе осуществлять правовое регулирование только по вопросам, прямо перечисленным в Конституции США (в разделе 8 статьи 1), среди которых отсутствуют вопросы охраны окружающей среды, возникает вполне обоснованное сомнение в том, может ли законодательный орган вообще принимать федеральные законы, ограничивающие права участников свободного рынка в целях защиты природной среды? Здесь, однако, суды нашли выход. Например, в деле Rancho Viejo v. Norton, которое рассматривалось апелляционным судом округа Колумбия (US Court of Appeals for the District of Columbia Circuit), суд посчитал, что Федеральный закон о сохранении исчезающих видов млекопитающих и птиц (Endangered Species Act), в соответствии с которым любая деятельность, подвергающая опасности данные виды животных, является объектом контроля со стороны государства, принят в соответствии с полномочием Конгресса США регулировать торговлю между отдельными штатами, предоставленным ему разделом 8 статьи 1 Конституции США (так называемым Commercial Clause), поскольку предоставляемая этим Законом защита «оказывает существенное влияние на развитие торговой деятельности, которая в большинстве случаев осуществляется на территории более одного штата» <68>. Такую же логику использовал суд, отклоняя доводы о том, что Закон о чистом воздухе (Clean Air Act) принят вне полномочий Конгресса регулировать торговлю между штатами <69>. ——————————— <68> Rancho Viejo v. Norton, 323 F.3d. (D. C. Cir. 2003). <69> См. United States v. Bishop Processing Company, 287 F. Supp. 624 (D. C. Md. 1968).

Есть примеры судебных решений, где позиция суда является прямо противоположной <70>. Верховный Суд США пока не рассматривал подобные споры, однако здесь видится простор для конституционного толкования. Конституция США принималась в той исторической обстановке, когда забота о природной среде (приводящая к ограничению свободы торговой и иной предпринимательской деятельности, а также права частной собственности) не имела первостепенного значения. Однако в настоящее время приоритеты меняются и требуют поиска иного соотношения частных и публичных интересов, и задача по интерпретации и поиску баланса данных интересов ложится на органы конституционного правосудия. ——————————— <70> См., например: GDF Realty Investments, Ltd. v. Norton, 326 F.3d 622 (5th Cir. 2003); Gibbs v. Babbitt, 214 F.3d 483 (4th Cir. 2000).

Еще один аспект в области применения принципа федерализма к экологическому законодательству в США касается невозможности возложения на штаты обязанности исполнять или администрировать федеральные программы по защите окружающей среды. Этот принцип был озвучен Верховным Судом в 1992 году в решении по делу New York v. United States <71>, которым Суд признал неконституционным одно из положений Закона о поправках к Закону о политике в области обращения с низкоактивными отходами (Low-Level Radioactive Waste Policy Amendment Act) по данной причине. Однако впоследствии суды стали лишь в очень редких случаях признавать подобного рода законы превышающими конституционные полномочия Конгресса <72>. Тем не менее названное решение свидетельствует о том, что, несмотря на важность экологической безопасности и охраны окружающей среды в качестве направлений политики государства, данные цели не могут оправдывать умаление значения фундаментальных принципов построения государства, а именно принципов федерализма. ——————————— <71> New York v. United States, 505 U. S. 144 (1992). <72> Jonathan H. Adler. What Happens When Environmental Law Meets the Constitution // American Bar Association, Section of Environment, Energy & Resources, 13th Section Fall Meeting, Nashville, TN. September 21 — 25, 2005. Available at www. abanet. org/environ/…/constlaw/Adlerpresentation. pdf.

В практике Верховного Суда США есть яркие примеры, когда Суд устанавливал баланс публичных (защита окружающей среды, создание благоприятной для жизни инфраструктуры в неблагополучных (в том числе экологически) районах) и частных интересов — в пользу первых — в делах, касающихся ограничения фундаментальных прав, охраняемых американской Конституцией: права собственности и свободы экономической деятельности. Иллюстрацией неабсолютного характера права частной собственности являются споры о допустимости принудительного изъятия частной собственности в публичных целях, когда такими целями является в том числе улучшение экологической обстановки в той или иной местности. Поскольку практика Верховного Суда США по вопросу изъятия собственности уже рассматривалась в разделе «Баланс публичных и частных интересов в сфере защиты прав собственности», здесь мы не будем повторно останавливаться на аргументации Суда. Оговоримся, однако, что в США принудительным изъятием имущества (taking) признается не только физическое отчуждение частной собственности, но и законодательное установление ограничений, лишающих собственника существенной части экономической выгоды от использования своего имущества <73>. ——————————— <73> См., например, Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U. S. 1003 (1992); Agins v. Tiburon, 447 U. S. 255 (1980); Lingle v. Chevron U. S.A. 125 S. Ct. 2074 (2005).

В качестве иллюстрации практики поиска баланса между правом на свободу экономической деятельности и целью защиты окружающей среды приведем дело Tennessee Valley Authority v. Hill <74>, рассматривавшееся Верховным Судом США и получившее широкий общественный резонанс. Дело касалось положения Закона об исчезающих видах животных и растений (Endangered Species Act — ESA), которое с 1975 года защищало существование определенного вида рыб (snail darter), обитавших исключительно в водах реки Little Tennessee. На этой реке с 1967 года государственная корпорация Tennessee Valley Authority начала реализовывать проект по строительству плотины (Tellico Dam) и водохранилища, которые должны были обеспечить местность столь необходимой ей водой, а также создать новые рабочие места. Соответственно, когда строительство уже осуществлялось, ученые выяснили, что реализация проекта уничтожит популяцию в недавнем прошлом никому неизвестного вида рыб. По закону работы по строительству должны были быть прекращены. Дело дошло до Верховного Суда США, который в своем решении, запрещающем строительство плотины, отметил: Конгресс, принимая Закон ESA, явно занял позицию, что сохранение таких видов животных и растений является чрезвычайно важной задачей и что государство должно сделать все возможное, чтобы сохранить популяцию рыб. Даже если для этого необходимо приостановить реализацию проекта, на который уже потрачено более 100 миллионов долларов и который предполагает создание новых рабочих мест и обеспечение потребностей населения. Суд также заметил, что масштаб ущерба от возможного исчезновения этого вида рыб для настоящего и будущего поколений невозможно оценить, поэтому любые затраты на его сохранение оправданы. Решение Суда о таком соотношении интересов было встречено неоднозначно, и 25 сентября 1979 года президент Джимми Картер подписал Закон об исключении места строительства плотины Tellico Dam из сферы действия Закона Endangered Species Act. В 1980-х годах данный вид рыб расселили в другой реке — Hiwassee River в том же штате и исключили из списка исчезающих видов. ——————————— <74> Tennessee Valley Authority v. Hill, 437 U. S. 153 (1978).

Этот пример является, наверное, демонстрацией недостаточно точной оценки Судом целей, которых законодатель стремился достичь законом, принятым в публичном интересе. Экономически выгодная и полезная для общества деятельность, которая тем не менее ставит под угрозу существование того или иного вида животных или растений, не может однозначно считаться незаконной и (или) неконституционной в условиях рыночной экономики. Думается, что единственным конституционно оправданным, истинно «публичным» интересом может быть признана попытка сохранить окружающую природную среду такими способами, чтобы минимизировать преграды для экономического развития и прогресса, обещающего улучшение условий жизни граждан. Таковы реалии современного постиндустриального общества. Если говорить про российскую практику, то из всего спектра проблем, выходящих на конституционный уровень и требующих установления баланса частных и публичных интересов, остановимся на двух вопросах, становившихся предметом рассмотрения КС РФ: это правовая природа экологических платежей, а также объем государственного контроля за соблюдением требований экологического законодательства в форме экологической экспертизы. Вопрос о правовой природе экологических платежей несколько раз ставился перед КС РФ <75>. Рассматривая вопросы о конституционно допустимом уровне правового регулирования экологических платежей, а также о возможности освобождения от внесения соответствующей платы по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, КС РФ исследовал также общие принципы и назначение законодательства об охране окружающей среды. ——————————— <75> См.: Постановление от 14.05.2009 N 8-П, Определение от 10.12.2002 N 284-О.

Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляет принцип платности природопользования и устанавливает обязанность хозяйствующих субъектов вносить платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду (размещение отходов производства и потребления, загрязнение атмосферного воздуха и проч.). КС РФ определил, какими конституционными постулатами и ценностями обусловлено такое государственное регулирование: частью 1 статьи 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции РФ целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними, а также статьей 42 (право каждого на благоприятную окружающую среду) и корреспондирующей ей статьей 58 Конституции РФ (обязанность охранять природу и окружающую среду). Данные положения предопределяют, что одним из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является принцип приоритета публичных интересов. Таким образом, обязанность по внесению экологических платежей является допустимым — с точки зрения российской Конституции — ограничением свободы экономической деятельности и права собственности. КС РФ также указал, что правовые основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды должны определяться таким образом, чтобы при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан <76>. Таким образом, КС РФ, установив приоритет публичных интересов в сфере охраны окружающей среды, тем не менее ввел важное условие допустимости установления законодательных ограничений на свободное осуществление хозяйственной деятельности, а именно необходимость учитывать интересы экономических субъектов. Между тем данный вывод является весьма абстрактным и не дает практического руководства к действию в будущем. До каких пределов допустимо административное регулирование и в каких конкретных случаях и каким образом должны быть учтены защищаемые Конституцией РФ интересы участников рыночного обмена, заботящихся о получении наибольшей прибыли? Если бы ситуация, подобная той, что возникла вокруг строительства плотины Tellico Dam в США, возникла в России, какие интересы были бы признаны приоритетными с точки зрения Конституции? ——————————— <76> Постановление КС РФ от 14.05.2009 N 8-П.

Экономисты утверждают, что вмешательство государства допустимо до тех пор, пока негативные внешние эффекты, производимые субъектом, не будут учитываться им в полном объеме как частные издержки <77>. На практике Суд вряд ли сможет провести точный математический расчет и для подобной оценки будет, скорее всего, руководствоваться общими принципами разумности, справедливости и соразмерности. Это тем не менее не отменяет необходимости тщательного анализа каждого конкретного спорного случая. ——————————— <77> См., например: Одинцова М. И. Экономика права: Учеб. пособие. М.: Изд. дом ГУ — ВШЭ, 2007. С. 74.

Проблема соотношения публичных и частных интересов возникла также при изучении спора об объеме и объектах экологической экспертизы <78>. Дело в том, что с 1 января 2007 года, после внесения изменений в Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня был сокращен. Такое сокращение позволило не проводить полную экологическую экспертизу изменений, внесенных в проект строительства трубопровода в рамках проекта Сахалин-1 (береговой и морской частей), это, по мнению заявителей, привело к тому, что экологическое воздействие реализации всего проекта в целом не было оценено, а следовательно, нарушило принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий и не позволило оценить потенциальную экологическую опасность проекта. ——————————— <78> Определение от 30.09.2010 N 1421-О-О.

Между тем, как установлено Судом, законодатель, сузив перечень объектов экспертизы, не вывел их полностью из-под сферы контроля, а изменил форму проверки: вместо проведения государственной экологической экспертизы, государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы и ряда других экспертиз теперь необходима единая государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (утвержденным Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 N 145). КС РФ указал, что федеральный законодатель обладает дискрецией в выборе как объектов экологической экспертизы, так и форм проведения проверки соблюдения обязательных экологических требований при условии обеспечения равновесия, сбалансированности таких конституционно защищаемых ценностей, как потребность в экономическом развитии, с одной стороны, и экологическая безопасность и удовлетворение потребностей будущих поколений — с другой. Поэтому при проведении любого рода экспертизы необходимо учитывать, что наиболее эффективной будет такая процедура, которая, основываясь на независимости экспертов, гласности, учете общественного мнения, позволит предоставить комплексную оценку воздействия на окружающую природную среду хозяйственной деятельности. Важным в выводах КС РФ является то, что он подчеркнул необходимость учета независимого экспертного мнения и позиции общественности при оценке допустимости строительства того или иного объекта с точки зрения соблюдения экологических требований. Действительно, интересы граждан (или хотя бы независимые экспертные мнения) должны учитываться при принятии решений, которые могут иметь негативные последствия для состояния окружающей среды и тем самым для здоровья и благополучия граждан. Иначе возможно принятие неэффективного для общества решения, направленного на удовлетворение интересов узкой группы населения (обычно крупных инвесторов), пытающейся любыми способами добиться реализации своего прибыльного проекта. В этом смысле вопрос о правовой природе института экологической экспертизы и о критериях выделения ее объектов имеет конституционную окраску: когда возникает проблема соотношения интересов субъектов хозяйственной деятельности в максимизации прибыли (частные интересы) и интересов государства (и общества в целом) по минимизации негативного воздействия на окружающую среду (публичные интересы), независимая экспертиза (в какой бы форме она ни проводилась) должна стать ключом к оптимальному разрешению этого противоречия. Данное дело, в частности, еще раз демонстрирует, что на практике определение конкретных пределов государственного вмешательства (контроля), создающего для предпринимателей дополнительные трудности при осуществлении экономической деятельности и реализации дорогостоящих долгосрочных проектов, — задача очень сложная.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *