КОДЕКС ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ НОТАРИУСОВ В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>
О. В. РОМАНОВСКАЯ
——————————— <*> Romanovskaya O. V. Code of professional ethics of notaries in the system of the russian legislation.
Романовская Ольга Валентиновна, доцент кафедры частного и публичного права Пензенского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается место Кодекса профессиональной этики нотариусов в системе правовых актов Российской Федерации. Определены трудности, тенденции, закономерности существования правил нотариальной этики. Представлены рекомендации по совершенствованию законодательства о нотариате.
The article considers the place of professional code of ethics of notaries in the system of legal acts of the Russian Federation. Identified challenges, trends and patterns of existence of the right of notarial ethics. Recommendations for improving the legislation on notaries.
Key words: notary, professional ethics, the Chamber of Notaries, disciplinary liability.
С принятием Основ законодательства Российской Федерации о нотариате <1> (далее — Основы о нотариате) российский нотариат стал частью мировой системы латинского нотариата. Это обусловлено введением нового для нашего государства института частного нотариуса и закреплением принципов рыночной экономики, во главе угла которых находится право частной собственности. Одним из важных элементов латинского нотариата являются этические принципы нотариальной деятельности. Так, в 1995 г. был утвержден Европейский кодекс нотариальной этики, поводом для принятия которого послужил постоянный рост экономического и правового оборота, выходящего за пределы национальных границ <2>. Важность этических документов подчеркивается включением их в систему правовых актов, на основе которых оценивается профессиональная деятельность тех или иных субъектов права. Так, активно внедряются кодексы профессиональной этики в систему государственной службы Российской Федерации. В настоящее время действуют Этический кодекс государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы (утвержден Приказом ФАС от 25 февраля 2011 г. N 139), Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства финансов Российской Федерации (утвержден 23 марта 2011 г.), Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации (утвержден Приказом Генпрокуратуры РФ от 17 марта 2010 г. N 114) и др. ——————————— <1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 357. <2> Черемных Г. Г., Черемных И. Г. Нотариальное право. М.: ЭКСМО, 2006. С. 673.
Данная тенденция характерна для различных организаций, наделяемых публичными полномочиями (характерными для органов государственной власти), к которым следует отнести российские нотариальные палаты. В то же время принятие таких профессиональных кодексов негосударственными организациями с публично-правовым статусом (что можно наблюдать на примере нотариальной палаты <3>, адвокатской палаты <4>, саморегулируемых организаций) поднимает целый пласт юридических проблем: включенность корпоративных норм в правовую систему Российского государства, природа ответственности за публично-правовые нарушения по корпоративным нормам, возможность обоснования судебных решений корпоративными нормами, в том числе регулирующими отношения в области этики, включение государственного механизма при нарушении корпоративных норм. ——————————— <3> Профессиональный кодекс нотариусов РФ. Утвержден Постановлением собрания представителей нотариальных палат субъектов РФ от 18 апреля 2001 г. N 10 // Нотариальный вестник. 2001. N 7; Профессиональный кодекс нотариусов города Москвы. Утвержден собранием членов Московской городской нотариальной палаты от 30 сентября 2000 г. // URL: http://www. mgnp. info/kodeks/. <4> Кодекс профессиональной этики адвоката. Принят Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г. // Российская газета. N 222. 2005. 5 октября.
Собранием представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации был утвержден Профессиональный кодекс нотариусов РФ (Постановление от 18 апреля 2001 г. N 10) <5>. Профессор В. В. Ярков отмечает: «Кодекс является документом прямого действия и распространяет свое действие на всех нотариусов системы внебюджетного нотариата» <6>. А. А. Малиновский идет дальше: «Этический кодекс является важнейшим нормативным актом, регламентирующим профессиональную деятельность наравне с действующим законодательством. Его знание и соблюдение — это не только условие профессионального успеха и быстрого карьерного роста для каждого специалиста, но и настойчивое требование общества ко всем представителям социально значимых профессий» <7>. Необходимо отметить, что подобные кодексы принимались на региональном уровне. В частности, Кодекс чести нотариусов был принят Нотариальной палатой Красноярского края еще в феврале 1994 г. В течение 1994 — 1996 гг. кодексы были приняты Московской областной нотариальной палатой, нотариальными палатами Тверской, Брянской, Ростовской областей, а также некоторых других субъектов РФ. Некоторые кодексы (с учетом внесенных изменений) действуют по настоящее время. ——————————— <5> Нотариальный вестник. 2001. N 7. <6> Нотариальное право / Под ред. проф. В. В. Яркова. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 124. <7> Малиновский А. А. Кодекс профессиональной этики: понятие и юридическое значение // Журнал российского права. 2008. N 4.
Принятие внутренних корпоративных норм существовало и ранее. Например, меры ответственности предусмотрены различными уставами общественных объединений, политических партий, они нередко устанавливаются в учредительных документах коммерческих организаций. Но, как и в определении природы контроля со стороны коллективного образования, такие меры ответственности носят частноправовой характер. Совершенно иные по своей природе отношения нотариальной палаты и нотариусов, являющихся ее членами. Законодательная практика свидетельствует, что профессиональная корпорация юристов (будь то нотариусы, адвокаты, судьи) привлекает к ответственности в первую очередь не за неисполнение обязательств по отношению к ней самой, а за неисполнение профессиональных обязанностей. Членство в профессиональной корпорации — особая правовая связь. Так, нотариальная палата не выступает работодателем по отношению к своим членам. Как и члены не вступают в аналог договорных отношений с нотариальной палатой. Совершение дисциплинарного проступка не связано с невыполнением обязанностей, взятых на себя добровольно в целях обеспечения деятельности профессионального объединения. Налагаемые обязанности носят публичный характер. Ответственность за нарушение возлагаемых обязанностей применяется нотариальной палатой так, как если бы она могла применяться органом государственной власти. Осуществление контроля и привлечение к ответственности в случае выявления нарушения — это не привилегия, это публичная обязанность, за неисполнение которой сама нотариальная палата может понести ответственность. Нотариальная палата должна выстроить эффективный механизм контроля за профессиональной деятельностью своих членов. В противном случае возникают основания для привлечения к ответственности самой нотариальной палаты. Например, в представлении Генеральной прокуратуры РФ от 24 августа 1999 г. N 7/2-1-17-99 специально указывалось, что со стороны Федеральной нотариальной палаты отсутствует действенный контроль за выполнением нотариальными палатами субъектов РФ требований законодательства о контроле за профессиональной деятельностью нотариусов. Было принято специальное Постановление Собрания представителей нотариальных палат субъектов РФ «О мерах по исполнению представления Генеральной прокуратуры РФ от 24 августа 1999 г. «Об устранении нарушений Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» <8>, после чего возросло не только число проводимых нотариальными палатами проверок, но и их эффективность <9>. ——————————— <8> Нотариальный вестник. 2000. N 3/4. С. 82. <9> Вергасова Р. И. Контроль за деятельностью нотариусов // Бюллетень нотариальной практики. 2005. N 4.
В Профессиональном кодексе нотариусов РФ определена правовая основа его принятия: статьи 12 и 30 Основ о нотариате. Профессиональный кодекс нотариусов Москвы еще более конкретен (п. 3 параграфа 1): «…статья 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате… предусматривает утверждение Профессионального кодекса нотариусов Москвы и ответственность нотариусов за совершение дисциплинарных проступков». Однако детальный анализ приведенных статей не позволяет сформулировать столь категоричный вывод. Статья 12 Основ о нотариате определяет порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса, наделение нотариуса полномочиями и прекращение его полномочий. Только пункт 3 части 5 данной статьи в какой-то мере применим к принятию Кодекса. Согласно этому пункту нотариус, занимающийся частной практикой, освобождается от полномочий на основании решения суда «по ходатайству нотариальной палаты за неоднократное совершение дисциплинарных проступков, нарушение законодательства, а также в случае невозможности исполнять профессиональные обязанности по состоянию здоровья (при наличии медицинского заключения) и в других случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации». Как видно, основания обращения нотариальной палаты должны закрепляться в законах Российской Федерации. При характеристике совершения дисциплинарных проступков также ничего не говорится о том, что именно нотариальная палата должна принимать какой-то локальный нормативный акт в данной сфере. Согласно статье 30 Основ о нотариате полномочия Федеральной нотариальной палаты (ФНП) определяются самими Основами, а также ее Уставом. В законе определен ряд полномочий ФНП, но в нем ничего не говорится о принятии общеобязательных локальных нормативных актов. Понятно, что ФНП обладает полномочиями на принятие актов, затрагивающих вопросы ее внутренней деятельности, что и реализовывается, например, в принятии положений о постоянных комиссиях. Однако в нашем случае правовые акты затрагивают правовой статус нотариуса при осуществлении им своей профессиональной деятельности, принятие которых должно быть прямо предусмотрено в федеральном законе. Кстати, пункт 3 Постановления от 18 апреля 2001 г. (которым утвержден Кодекс) обязывает президентов нотариальных палат субъектов РФ довести Профессиональный кодекс нотариусов РФ до сведения каждого нотариуса — члена соответствующей нотариальной палаты субъекта РФ и обеспечить его исполнение. Пункт 4 самого Кодекса устанавливает, что его положения обязательны для нотариусов, лиц, временно исполняющих обязанности нотариуса, помощников нотариусов. Такое утверждение предполагает общеобязательность данного Кодекса и восприятия его всеми нотариусами как реально действующего нормативного акта, обладающего вытекающими из этого соответствующими свойствами (определенность, официальность, обязательность, гарантированность). Кроме того, Основы о нотариате предполагают наличие как частнопрактикующих нотариусов, так и государственных. Кодекс не проводит разделения между формой осуществления нотариальной деятельности, но государственные нотариусы не обязаны состоять в нотариальной палате. Последняя не обладает по отношению к первым какими-либо контрольными полномочиями. Более того, государственный нотариус является государственным служащим гражданской службы. Статья 5 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <10> предусматривает, что регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется определенным перечнем нормативных актов, в числе которых этические кодексы, принятые профессиональными корпорациями, отсутствуют. ——————————— <10> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Сам Кодекс состоит из 11 глав. В Общих положениях обозначено, что Кодекс формулирует профессиональные и морально-этические стандарты нотариальной деятельности и личного поведения нотариуса, характеристику нарушений профессиональной дисциплины и этики, принципы и виды ответственности, порядок наложения и снятия взысканий, а также меры поощрения нотариуса. Исходя из сформулированной задачи, выстроена структура нормативного акта. Глава II закрепляет принципы профессиональной деятельности нотариуса. Остальные положения регулируют практически все сферы деятельности нотариуса. Каждый раздел посвящен отношениям с теми или иными субъектами правоотношений: с физическими и юридическими лицами, с нотариальной палатой, с коллегами и нотариальным сообществом в целом, с органами государственной власти и местного самоуправления, поведение нотариуса во внеслужебное время. В Кодексе разрешаются многие проблемные вопросы, которые отсутствуют в законодательных актах о нотариате. Учитывая морально-этические стороны некоторых проблем, вряд ли вообще мог бы закон в полном объеме именно их осветить. Например, нотариус при исполнении профессиональных обязанностей не должен допускать осуществления в состоянии наркотического или алкогольного опьянения приема посетителей, курения во время приема без согласия посетителей и иных проявлений неуважительного отношения к личности, достоинству и правам посетителя, в том числе предложений оскорбительного, аморального характера или других недостойных действий в отношении лиц, с которыми нотариусу приходится взаимодействовать в процессе своей профессиональной деятельности. Специально закреплено, что нотариус как лицо, облеченное особым доверием и ответственностью перед государством и обществом, обязан соблюдать нормы этики и морали; воздерживаться от совершения действий, которые могут нанести ущерб профессиональной деятельности нотариуса или подорвать доверие и престиж профессии в обществе и др. Раздел VIII Кодекса посвящен понятию дисциплинарного проступка. Определена характеристика объективной стороны противоправного деяния. В перечне возможных нарушений присутствует как детализация запретов, уже установленных Основами о нотариате, так и включение новых обязанностей для нотариуса. Противоправным видится также нарушение морально-этических норм, предусмотренных Кодексом. Кстати нарушение морально-этических норм как основание дисциплинарной ответственности отстаивается многими представителями нотариального сообщества. С. А. Зацепина, нотариус города Екатеринбурга, определила перечень таких нарушений следующим образом: «…грубое отношение к клиентам; нарушение принципа коллегиальности отношений с другими нотариусами (принципа «цеховой солидарности»); проявление личной заинтересованности при совершении нотариальных действий; отказ или уклонение от повышения профессионального уровня; совершение нотариальных действий вне своей территориальной компетенции» <11>. В то же время в статье 34 Основы о нотариате упоминают только контроль за профессиональной деятельностью нотариуса. Не означает ли это, что вопрос о привлечении нотариуса к ответственности за нарушение морально-этических норм является произвольным расширением полномочий нотариальной палаты? В законе отсутствует прямое указание на осуществление контроля за нотариусом во внеслужебное время. ——————————— <11> Зацепина С. А. Сравнительно-правовой анализ проблем правовой ответственности российского и итальянского нотариуса // Нотариус. 1999. N 6. С. 87.
Конечно, никто не волен переходить границу частной жизни, но в большинстве развитых стран устоялось общее требование к некоторым категориям служащих блюсти «честь мундира» и во внерабочее время, так как «считается, что некоторые действия и высказывания могут нанести ущерб достоинству службы, что аморальное поведение, и в особенности вызывающе дерзкое поведение, может повлиять на престиж администрации и репутацию служащего» <12>. Г. Брэбан приводит характерный пример из французской практики. Учитель провинциальной деревушки запил от несчастной любви. Был хорошим учителем, и служба от его пристрастия к алкоголю не страдала. После работы он заходил в кафе, где напивался. Ученики часто видели, как он, спотыкаясь, шел домой. За такое поведение был отстранен от работы, так как вменялось в вину оказание дурного влияния на окружающих, подрыв своего авторитета недостойным поведением. Государственный совет подтвердил законность этого отстранения <13>. ——————————— <12> Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 330. <13> Там же.
Раздел IX Кодекса устанавливает меры профессионального воздействия, которые более правильно обозначить как меры дисциплинарной ответственности, поскольку таковыми по сути и являются. При этом в следующем разделе пункт 2 прямо устанавливает: «Дисциплинарное взыскание налагается уполномоченным органом управления нотариальной палаты». Сам раздел называется «Порядок наложения дисциплинарных взысканий». Это указывает на то, что в Кодексе все-таки речь идет именно о дисциплинарной ответственности и ее мерах. Причиной такого «витиеватого» закрепления служит то, что дисциплинарная ответственность четко не определена Основами о нотариате. Отметим, что даже применительно к Кодексу судейской этики, принятие которого прямо предусмотрено Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» <14> (ст. 12.1) и Федеральным законом от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» <15> (ст. 4, 6), Конституционным Судом РФ установлено ограничительное толкование. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2008 г. N 3-П <16> указывается, что корпоративные акты судейского сообщества, формулируя правила поведения судьи, не могут исходить из расширительного истолкования составов дисциплинарных проступков, как они определены Федеральным законом «О статусе судей в Российской Федерации»: «Соответственно, неисполнение приведенных корпоративных норм само по себе не может служить основанием для досрочного прекращения полномочий судьи, если только при этом им не были совершены действия, которые законом рассматриваются как несовместимые по своему характеру с высоким званием судьи». В Постановлении также отмечается, что гарантируемые Конституцией Российской Федерации гражданам России права и свободы (в решении Суда речь шла о свободе слова) в силу ее статьи 55 (часть 3) не могут быть ограничены корпоративным нормативным актом, соответствующие ограничения допускаются лишь на основе федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из высказанных правовых позиций, следует признать, что Профессиональный кодекс нотариусов должен учитывать принцип независимости нотариусов при осуществлении профессиональной деятельности. Кодекс не должен создавать основы для вмешательства в нотариальную деятельность. Нотариус — неподотчетное (не путать с подконтрольностью) лицо нотариальной палате. Их отношения гораздо сложнее, чем кажутся на первый взгляд. Именно поэтому нотариальная палата не уполномочена на осуществление функций законодателя. В самом законе недостаточно общей ссылки на принятие ФНП соответствующего Кодекса профессиональной этики. Закон должен выстроить общую схему, в рамках которой Кодекс будет занимать соответствующее место. ——————————— <14> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 30. Ст. 1792. <15> Собрание законодательства РФ. 2002. N 11. Ст. 1022. <16> Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2008 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1 и 12.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статей 21, 22 и 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Г. Н. Белюсовой, Г. И. Зиминой, Х. Б. Саркитова, С. В. Семак и А. А. Филатовой» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 10 (ч. 2). Ст. 976.
Необходимо также учитывать, что наряду с федеральным Профессиональным кодексом нотариусов есть аналогичные региональные кодексы. Не останавливаясь на общем анализе указанных кодексов и их позитивном содержании (которое, безусловно, есть), обобщим недоработки: 1. Произвольное распространение действия положений на всех нотариусов, в том числе и государственных. 2. Отсутствие единого понимания дисциплинарного проступка. Различные региональные документы содержат различный перечень противоправных деяний. 3. Отсутствие единого перечня дисциплинарных взысканий. 4. Использование при характеристике проступков формулировок, допускающих их неоднозначное толкование. Обобщая вышеизложенное, необходимо сформулировать общие выводы: 1. Принятие Профессионального кодекса нотариусов Российской Федерации следует, безусловно, рассматривать как положительный фактор развития нотариата. 2. Отсутствие в Основах о нотариате норм, устанавливающих возможность принятия этических стандартов профессиональной деятельности, создает серьезные препятствия в правоприменительной практике. Такое положение должно быть устранено в новом законе. В любом случае, при конкуренции норм Профессионального кодекса нотариусов РФ и норм законодательных актов РФ приоритет должен отдаваться последним. Также большей юридической силой будут обладать нормативные акты, принятые исполнительными органами государственной власти. Поскольку Профессиональный кодекс нотариусов затрагивает права и свободы граждан, целесообразно его принятие при наличии положительного заключения Министерства юстиции РФ. 3. Следует поддержать изложенную в проектах законов о нотариате идею принятия Кодекса профессиональной чести нотариусов РФ Всероссийским съездом нотариусов. В то же время следует сформулировать рекомендации следующего характера. Необходимо использовать традиционное наименование нормативного акта, который применяется в Законах «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Для нотариусов это будет Кодекс профессиональной этики нотариуса.
