Бондаренко Василий Альбертович, прокурор Ленинского административного округа г. Омска, старший советник юстиции.
Ершова Валентина Александровна, помощник прокурора Ленинского административного округа г. Омска, юрист 2 класса.
В статье идет речь о противоречивой практике оспаривания представления прокурора в судебном порядке, а также ставится вопрос о необходимости внесения соответствующих изменений в Закон о прокуратуре для единообразного толкования судами положений указанного нормативного правового акта.
Ключевые слова: прокурор, акты прокурорского реагирования, представление прокурора, судебный порядок обжалования, суд, нарушения закона.
The legality of recourse against a plea submitted by the public prosecutor
V. A. Bondarenko, V. A. Yershova
In article we are going to represent aspects of inconsistent practice of representation contest of the prosecutor in a judicial order, also the question of necessary of corresponding introduction changes in the Federal law «About prosecutor’s office of the Russian Federation» for uniform interpretation of the courts of provisions specified standardly the legal act.
Key words: prosecutor, acts of public prosecutor’s reaction, representation of the prosecutor, judicial order of the appeal, court, violations of the law.
Акты прокурорского реагирования — это предусмотренные Законом о прокуратуре РФ формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений.
Закон о прокуратуре в качестве таковых предусматривает протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1). Путем их применения прокурор реализует такие задачи, как устранение нарушений закона, опротестовывание противоречащих закону правовых актов, принятие мер к привлечению виновных к уголовной или административной ответственности посредством возбуждения уголовных дел или производства об административном правонарушении, предупреждение нарушений закона.
В последнее время все чаще поднадзорные органы обращаются в суд с заявлением о признании представления прокурора незаконным, нарушающим права и свободы, поскольку, по их мнению, этот акт прокурорского реагирования неправомерно возлагает на них обязанность по устранению выявленных нарушений в месячный срок.
Практика рассмотрения судами указанных заявлений складывается неоднозначно. Судебное решение об удовлетворении либо отказе в удовлетворении заявленных требований напрямую зависит от вывода суда в части того, имеет ли представление прокурора абсолютный характер и обладает ли оно силой принудительного исполнения.
В соответствии с действующим законодательством должностные лица органов прокуратуры не исключены из перечня лиц, действия которых могут быть обжалованы в порядке, установленном гл. 25 ГПК РФ. Аналогичная позиция изложена в п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».
Согласно требованиям ст. 255 ГПК не каждое решение органов государственной власти, должностных лиц может быть оспорено в порядке гражданского судопроизводства, а лишь те из них, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. При этом указанные последствия должны носить реальный, а не мнимый характер, предположений о возможности наступления подобных последствий в будущем недостаточно.
Пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» судам разъяснено, что, исходя из положений ст. 258 ГПК, суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.
Согласно Закону о прокуратуре требования прокурора, следующие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 этого Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 этого Закона (п. 3 ст. 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (п. 1 ст. 24).
Конституционный Суд РФ в Определении от 24 февраля 2005 г. N 84-О разъяснил, что, по смыслу взаимосвязанных положений ст. ст. 6, 21, 22, 24 Закона о прокуратуре, само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить полномочные на то органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур — вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.
Это разъяснение не только не внесло ясности в вопрос об обязательности исполнения требований прокурора по устранению нарушений, указанных в представлении, но и породило две прямо противоположные точки зрения по указанному вопросу:
— требования прокурора, изложенные в представлении, не могут возложить какие-либо обязанности на лицо, в адрес которого оно внесено, поскольку, как уже указывалось выше, представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, в связи с чем прав и свобод лиц, в адрес которых оно внесено, не нарушает, препятствий к их осуществлению не создает;
— требования прокурора, изложенные в представлении, обязательны для исполнения лицами, в адрес которых оно внесено, поскольку в случае их неисполнения прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП, либо обратиться в суд, в связи с чем только представление прокурора, не основанное на законе, прямым образом нарушает права и законные интересы указанных лиц.
Неоднозначно складывается и судебная практика.
Так, в соответствии с первым подходом складывается судебная практика в Республике Бурятия, Приморском крае, Челябинской области, Республике Татарстан и других регионах РФ.
К примеру, в Апелляционном определении Верховного суда Республики Бурятия от 3 июня 2013 г. по делу N 33-1329 об отказе в удовлетворении жалобы ОАО «Бурятэнергосбыт» о признании представления прокурора незаконным помимо приведенных выше доводов в том числе указано на то, что этот акт прокурорского реагирования обжалованию в порядке гл. 25 ГПК не подлежит, поскольку не носит обязательного характера и не затрагивает права и интересы заявителя.
Апелляционным определением Верховного суда Республики Татарстан от 20 июня 2013 г. по делу N 33-7216/13 по тем же основаниям отказано в удовлетворении апелляционной жалобы начальника управления Пенсионного фонда РФ по г. Чистополю, Чистопольскому и Новошешминскому районам Республики Татарстан на решение Чистопольского городского суда Республики Татарстан об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании представления Чистопольского городского прокурора Республики Татарстан об устранении нарушений законодательства.
Кроме того, из описательно-мотивировочной части решения суда первой инстанции судом апелляционной инстанции были исключены выводы суда относительно законности или незаконности действий должностного лица, в адрес которого было внесено представление, поскольку представление не обладает силой принудительного исполнения, а прокурор либо иное заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с соответствующим исковым заявлением.
В большинстве своем эти решения суды мотивируют тем, что, внося представление, прокурор действует в рамках своих полномочий, установленных законом, и самостоятельно решает вопрос о необходимости в каждом конкретном случае внесения такого акта прокурорского реагирования, как представление. В соответствии с положениями ГПК не каждое решение органов государственной власти, должностных лиц может быть оспорено в порядке гражданского судопроизводства, а лишь те из них, которые могут повлечь негативные последствия для заявителя. При этом указанные последствия должны носить реальный, а не мнимый характер.
В Омской области есть судебные решения, из содержания которых следует, что при решении вопроса об удовлетворении требований заявителя и признании представления незаконным суд оценивает качество проведенной прокурором проверки и наличие достаточных оснований для внесения указанного акта прокурорского реагирования.
В качестве примера можно привести решение Черлакского районного суда Омской области от 7 декабря 2011 г., в котором суд, решая вопрос о законности внесенного Черлакским районным прокурором представления в адрес конкурсного управляющего Ивлева, в том числе пришел к выводу о том, что требования прокурора, изложенные в представлении, подлежат обязательному исполнению, в связи с чем не основанное на законе представление может нарушить права и законные интересы лица, в адрес которого оно внесено.
Так, суд в описательно-мотивировочной части решения сначала дал оценку законности проведенной прокурором проверки, сославшись на ст. 24 Закона о прокуратуре, указал на обязательность исполнения требований прокурора, изложенных в представлении, и подкрепил этот вывод тем, что за неисполнение требований прокурора лицо, в адрес которого представление внесено, может быть привлечено к административной ответственности.
Суд кассационной инстанции решение Черлакского районного суда Омской области от 7 декабря 2011 г. оставил без изменения, указав, что согласно действующему законодательству сам факт внесения представления, в силу его обязательного исполнения, независимо от факта привлечения к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП, влечет возложение на конкурсного управляющего обязанности по его исполнению.
В подтверждение изложенного следует отметить, что действительно в Омской области есть случаи, когда суд, вынося постановление о привлечении к административной ответственности, в описательно-мотивировочной части решения прямо указывает, что состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП, в действиях конкретного должностного лица образует непринятие мер по устранению допущенных нарушений закона, указанных в представлении прокурора.
К примеру, в ходе проведенной в июне 2013 г. прокуратурой Ленинского административного округа г. Омска проверки соблюдения требований законодательства в жилищно-коммунальной сфере в деятельности ООО «Ваш дом» выявлены нарушения в части неправомерного включения в структуру платы за содержание и ремонт общего имущества многоквартирных домов расходов на оплату налоговых платежей этой организации. По результатам проведенной проверки в адрес руководителя ООО «Ваш дом» внесено представление об устранении этих нарушений и недопущении их впредь. В установленный законом срок для рассмотрения представления в прокуратуру округа поступил ответ, согласно которому нарушений действующего законодательства в действиях должностных лиц ООО «Ваш дом» нет, в связи с чем нет и оснований для принятия мер к их устранению. Прокурор округа в отношении ООО «Ваш дом» вынес постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП. Постановлением Ленинского районного суда г. Омска от 13 сентября 2013 г. указанное юридическое лицо привлечено к административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора в виде штрафа в размере 50000 руб.
В период рассмотрения административного дела ООО «Ваш дом» обратилось в Ленинский районный суд г. Омска с заявлением о признании представления прокурора Ленинского административного округа г. Омска незаконным. Решением Ленинского районного суда г. Омска от 11 сентября 2013 г. N 2-5065/13 в удовлетворении требований заявителя отказано, представление прокурора признано законным и обоснованным.
Представляется, что подход, согласно которому требования прокурора, изложенные в представлении, носят обязательный характер для исполнения, является наиболее верным, поскольку буквальное толкование ст. 24 Закона о прокуратуре обязывает лицо, в адрес которого внесено представление, в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений. За неисполнение этого требования указанное лицо может быть привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 17.7 КоАП, если акт прокурорского реагирования не будет признан незаконным в судебном порядке.
Вместе с тем для единообразного толкования положений ст. 24 Закона о прокуратуре и формирования единой судебной практики считаем необходимым внести соответствующие изменения в этот Закон, которые бы прямо говорили об обязательности исполнения требований, изложенных в представлении прокурора.
