ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОКУРОРОМ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР
Н. В. СУБАНОВА
Субанова Наталья Викторовна, заместитель директора Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
На основании анализа состояния законности, основных форм разрешительной деятельности и прокурорско-надзорной практики обозначаются основные направления обеспечения прокурором законности в сфере осуществления разрешительных процедур. Отмечены типичные нарушения законов при осуществлении разрешительных процедур и основные моменты проведения прокурором проверки исполнения законов в сфере осуществления разрешительных процедур.
Ensuring legality by a public prosecutor in the sphere of authorization procedures N. V. Subanova
Basing on the analysis of the state of legality, main forms of authorization activity and prosecutorial supervisory practice, the general trends of a Public Prosecutor’s provision of legality in the sphere of authorizing procedure are designated. The typical law breaking practices in authorizing procedures.
Разрешение — предоставляемое уполномоченными органами, организациями (должностными лицами) юридически значимое согласие государства на осуществление определенной деятельности (совершение действий), в отношении которой установлен относительный запрет, под условием выполнения установленных законодательством требований. Процессуальную сторону разрешительной деятельности характеризует осуществление разрешительного производства, которым устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур (процедура (от лат. procedere) — официально установленный порядок действий) <1>, в том числе: проведение предварительных контрольно-надзорных мероприятий, предоставление разрешения, применение оперативных санкций к невластному субъекту разрешительных правоотношений, нарушившему правила разрешительной системы, и т. п. ——————————— <1> См.: Словарь иностранных слов / Отв. ред. В. В. Бурцева, Н. М. Семенова. М., 2003. С. 547.
В настоящее время разрешительные органы ежегодно рассматривают сотни тысяч обращений соискателей разрешений. Предоставление соответствующих разрешений производится путем оказания государственных и муниципальных услуг. Отдельные виды таких услуг (сдача квалификационных экзаменов на право управления транспортным средством и выдача соответствующих удостоверений; регистрация транспортных средств; регистрация прав на объекты недвижимости и сделок с ними) наиболее востребованы населением. Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловливается дискреционностью разрешительных полномочий. Деятельность различных органов, обладающих разрешительными полномочиями, признается в качестве зоны «повышенной коррупционной активности». При этом разрешительная система существует в самых различных сферах и областях общественной жизни (в том числе тех, с которыми соприкасаются предприниматели): экономика, социальная сфера, экология, транспорт, таможенное дело, промышленная и пожарная безопасность, безопасность дорожного движения и многие другие. В связи с этим обеспечение законности при осуществлении разрешительных процедур имеет определяющее значение для развития предпринимательства и улучшения инвестиционного климата на территории страны, а противодействие коррупции на этом направлении организуется в приоритетном порядке. Основными формами разрешительной деятельности (в рамках которой осуществляются конкретные разрешительные процедуры) являются: лицензирование; предоставление разрешения (специального разрешения) (например: разрешение на проведение лотереи, на проведение морских научных исследований, на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси); сертификация (например: сертификат на реэкспорт и сертификат на интродукцию из моря осетровых видов рыб и продукции из них); предоставление допуска (например: допуск российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок, допуск к управлению транспортными средствами); аттестация (например: аттестация специалистов по таможенным операциям); аккредитация (например: государственная аккредитация образовательной деятельности); квотирование (например: квоты на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности); регистрация (например: регистрация права на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрация кредитных организаций). Предоставление разрешения — родовое понятие по отношению ко всем формам разрешительной деятельности (в том числе и лицензированию). Вместе с тем разрешительная деятельность может непосредственно осуществляться путем предоставления разрешений (а также специальных разрешений): например, разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне. При осуществлении прокурорского надзора необходимо учитывать отсутствие четкого разграничения в законодательстве различных форм разрешительной деятельности и разрешительных процедур. На практике термины «лицензия», «разрешение» и «специальное разрешение» зачастую используются одновременно (когда определение лицензии раскрывается через понятие «разрешение» и, напротив, после употребления последнего термина в скобках следует пояснение — «лицензия»), что создает предпосылки для необоснованного усмотрения контролирующих органов. Указанный перечень основных форм разрешительной деятельности нельзя назвать исчерпывающим. Фактически разрешительная деятельность имеет значительно более многогранный характер, реализуясь путем «предоставления права», «включения в реестр», «удостоверения» и иных атипичных форм (например, ведение реестра туроператоров в соответствии со ст. 4.1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»). Нередко разрешительными по сути являются полномочия, не имеющие соответствующего наименования («разрешение», «лицензия» и т. п.). Сделать вывод о разрешительном характере такой деятельности можно лишь путем комплексного анализа ее правового регулирования и практики правоприменения. Так, разрешительный характер имеет осуществляемый в соответствии со ст. ст. 23, 26, 27 Жилищного кодекса РФ органами местного самоуправления перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, осуществляемый в форме уведомления, согласование ими переустройства и (или) перепланировки жилых помещений. Причем нарушения этого порядка относятся к числу наиболее распространенных нарушений законодательства в области жилищных отношений. Типичными являются нарушения законов при принятии нормативных правовых актов, регулирующих осуществление разрешительных процедур. Субъектами РФ и органами местного самоуправления зачастую осуществляется неправомерное возложение на граждан и юридических лиц обязанности прохождения различного рода разрешительных процедур, не предусмотренных федеральным законодательством. Например, прокурор обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления главы одного из районов, предусматривающего необходимость оформления всеми субъектами предпринимательства специальных «паспортов места осуществления деятельности по оказанию услуг, выполнению работ, изготовлению и реализации товаров» с трехлетним сроком действия при открытии объектов в сфере торговли и услуг (а для уже действующих объектов — в течение календарного года). Для получения такого «паспорта» необходимо было представить семь документов утвержденной формы, содержащих информацию о виде и наименовании объекта (склад, магазин, павильон, киоск, лоток и др.), его местоположении, ассортименте продукции, площади занимаемого помещения, количестве рабочих мест, товарообороте и т. д. В случае изменения условий деятельности «паспорт» подлежал переоформлению в 15-дневный срок, а по истечении срока действия — продлению. Решением суда требования прокурора были удовлетворены. Очевидно, что в этом случае органом местного самоуправления вопреки закону был установлен режим, сходный с разрешительным. На недопустимость такого подхода неоднократно указывал Конституционный Суд РФ <2>. ——————————— <2> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. N 16-П.
Прокуроры повсеместно выявляют незаконные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления в сфере градостроительства, связанные с созданием искусственных административных барьеров для получения разрешений на строительство и оформления земельно-правовых отношений. Непосредственно при осуществлении разрешительных процедур разрешительные органы (их должностные лица) зачастую не соблюдают сроки принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешений. Так, по результатам проведенной органами прокуратуры проверки соблюдения прав граждан при участии в долевом строительстве многоквартирных домов были установлены многочисленные факты нарушений сроков выдачи разрешительной документации (в первую очередь предусмотренного ч. 7 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ срока проведения государственной экспертизы), что затягивает процедуру предоставления разрешений на строительство, нарушает права застройщиков, способствует незаконному осуществлению строительства без надлежаще оформленных документов. С одной стороны, широко распространены неправомерные отказы в предоставлении разрешений (по непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительных процедур, неправомерная передача разрешительных функций неуполномоченным органам (организациям), навязывание платных услуг. С другой — разрешения выдаются субъектам предпринимательства, которые не отвечают установленным законодательством требованиям, что ставит под угрозу безопасность граждан, способствует риску развития чрезвычайных ситуаций, гибели людей, нанесению ущерба имуществу и загрязнению окружающей среды. Неслучайно за последние годы получили широкий общественный резонанс происшествия, повлекшие человеческие жертвы и (или) причинение значительного имущественного ущерба, связанные с несоблюдением установленного разрешительного порядка (например, крушение теплохода «Булгария»). Более чем на трехстах водных судах, прошедших освидетельствование в Российском речном регистре, прокуроры выявили грубые нарушения, которые могли привести к аварии и гибели людей. Ненадлежащее осуществление органами государственного контроля (надзора) своих разрешительных функций создает условия для развития неблагоприятных социальных последствий. В частности, разрешительный порядок является неотъемлемым элементом, обеспечивающим миграционную систему в России. Сложности в получении разрешения на временное проживание и вида на жительство затрудняют процесс получения гражданства для большинства законопослушных мигрантов. Недостатки работы органов, осуществляющих разрешительные процедуры, коррупция среди сотрудников органов внутренних дел и миграционной службы способствуют высокому уровню нелегальной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства, который, в свою очередь, существенно влияет на рост числа экстремистских проявлений <3>. Ежегодно в стране от 3 до 5 млн. иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, — одна из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения РФ <4>. ——————————— <3> Распоряжение Генерального прокурора РФ N 270/27р, МВД России N 1/9789, ФСБ России N 38 от 16 декабря 2008 г. «О совершенствовании работы по предупреждению и пресечению деятельности общественных и религиозных объединений по распространению идей национальной розни и религиозного экстремизма». <4> Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ).
Органы прокуратуры выявляют и пресекают факты нарушений законов при осуществлении территориальными органами ФМС России функций государственной регистрации, учета и контроля в отношении мигрантов (в том числе несоблюдение сроков рассмотрения заявлений о выдаче разрешений на временное проживание и видов на жительство; срока проведения проверок в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства). Реагирования правоохранительных и контролирующих органов требуют распространенные нарушения законов работодателями, привлекающими к работе иностранных граждан, не имеющих разрешений на работу, не обеспечивающими получение работниками необходимых разрешений, что также требует прокурорского внимания. В силу своего нелегального положения иностранные граждане и лица без гражданства становятся жертвами торговли людьми, подвергаются насильственному задержанию и принудительному неоплачиваемому труду. Одной из главных причин ДТП с участием пассажирских автобусов является нарушение требований ст. 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», регламентирующих систему медицинского обеспечения безопасности дорожного движения в части проведения медицинских осмотров водителей транспортных средств (что охватывается лицензионными требованиями). Повсеместно на линию выпускаются автобусы под управлением водителей, не прошедших предварительные и периодические медицинские осмотры, либо такие осмотры проводятся с нарушением установленных правил <5>. ——————————— <5> См.: Русецкий А. Е. По шоссе с энтузиазмом. Актуальные вопросы прокурорского надзора за соблюдением законов о безопасности дорожного движения // Прокурор. 2012. N 2. С. 80 — 88.
В целях устранения нарушений законодательства прокуроры обращаются в суды с требованиями о признании недействительными водительских удостоверений, выданных лицам, страдающим наркоманией или алкоголизмом; прекращении действия права на управление транспортными средствами; признании незаконными решений медицинских комиссий о признании граждан годными к управлению транспортными средствами; прекращении действия водительских удостоверений лиц, лишенных права управления транспортными средствами. Принятые органами прокуратуры меры по изъятию в судебном порядке водительских удостоверений у алкоголиков и наркоманов способствовали снижению количества дорожно-транспортных происшествий по вине пьяных водителей <6>. ——————————— <6> URL: http://www. genproc. gov. ru/ news/news-74171/ (дата обращения: 20.05.2013).
Результаты проверок, проведенных органами прокуратуры, свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии законности при осуществлении разрешительной деятельности в сфере оборота оружия. Прокурорами проводится исковая работа, направленная на устранение нарушений законов в виде безлицензионной (а следовательно, бесконтрольной) деятельности в сфере оборота оружия. В ходе проверок выявляется недостаточная активность работы лицензионно-разрешительных подразделений органов внутренних дел. Распространены факты ненадлежащего проведения предварительного лицензионного контроля в целях установления соответствия соискателей лицензий требованиям безопасности: неправомерной выдачи лицензий и разрешений на оружие в отсутствие сведений о судимости граждан, привлечении к административной ответственности, данных о прохождении проверки знаний правил безопасного обращения с оружием, противопоказаний для приобретения лицензии. В частности, по инициативе прокуроров суды аннулировали разрешения на хранение и ношение оружия у лиц, страдающих хроническим алкоголизмом. Допускается проведение проверок с нарушением установленного порядка, неэффективное их проведение (непринятие к нарушителям всего спектра предусмотренных мер), ненадлежащее оформление учетных дел и документов, нарушение порядка аннулирования лицензий и разрешений. Прокуроры устраняют нарушения законов в деятельности органов (организаций), их должностных лиц, ответственных за надлежащую эксплуатацию опасных промышленных объектов, обеспечивая законность при реализации контрольно-надзорными органами предоставленных им полномочий в сфере безопасности на объектах топливно-энергетического комплекса и гидротехнических сооружениях (особенно в части правомерности выдачи лицензионно-разрешительной документации, необходимой в ходе эксплуатации опасных промышленных объектов, в том числе при утверждении деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов и безопасности гидротехнических сооружений). Значительная надзорная работа проводится прокурорами в целях обеспечения законности разрешительных процедур в экологической сфере, включая: обращение отходов производства и потребления, охрану вод и водных биологических ресурсов, безопасность гидротехнических сооружений, охрану атмосферного воздуха. В частности, результаты проведенных органами прокуратуры в 2013 г. проверок свидетельствуют о многочисленности нарушений при осуществлении разрешительных процедур в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. В деятельности территориальных подразделений Федерального агентства по рыболовству распространены факты несоблюдения законов при выдаче разрешений на вылов водных биологических ресурсов. Например, прокуроры выявляли незаконную практику выдачи таких разрешений с применением разноглубинных тралов, по результатам рассмотрения представления Генеральной прокуратуры РФ, внесенного руководителю Росрыболовства, действие выданных разрешений было приостановлено <7>. ——————————— <7> URL: http://genproc. gov. ru/smi/news/ archive/news-86594/ (дата обращения: 25.02.2014).
При осуществлении прокурорами проверочных мероприятий на этом направлении необходимо учитывать стадии разрешительного производства, в рамках которых осуществляются конкретные разрешительные процедуры. В ходе проверки на основных стадиях разрешительного производства (предварительная; сбор и анализ информации; принятие решения; его исполнение; контроль (надзор) за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий) прежде всего необходимо выяснить: — не допускается ли неправомерная передача разрешительных полномочий (в том числе по рассмотрению заявлений соискателей, проведению их экспертизы, оформлению документов, осуществлению контроля (надзора) за разрешенной деятельностью) не уполномоченным на это субъектам (в частности, совмещающим указанные функции с осуществлением хозяйственной деятельности); — не допускается ли в ходе разрешительной деятельности расширительное толкование полномочий органа, осуществляющего разрешительные процедуры, замена предоставлением разрешений иных установленных законом способов реализации прав (например, предоставление разрешений вместо рассмотрения уведомлений, заявлений, осуществления учетных функций, выдачи справок и т. п.). Также следует оценить соблюдение установленных законом сроков осуществления разрешительных процедур и соответствие закону объема истребуемых документов. Зачастую административные регламенты уполномоченных органов по предоставлению государственных услуг по выдаче разрешений на различные виды деятельности не соответствуют действующему законодательству. Ими предусматривается более длительный срок выдачи заявителю лицензии или ее копии, отсутствует возможность получения государственных услуг в электронной форме, не соответствуют действующему законодательству перечень представляемых заявителем документов и основания отказа в выдаче лицензии. Регламенты не содержат состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения (в том числе в электронной форме). Компетенция разрешительных органов (должностных лиц, осуществляющих разрешительные процедуры) устанавливается нормативными правовыми актами, принимаемыми на различных уровнях публичной власти. Наиболее обширными полномочиями по осуществлению разрешительных процедур наделены органы исполнительной власти (на федеральном уровне — федеральные службы). Органами, непосредственно предоставляющими разрешения, являются органы, осуществляющие лицензирование, регистрацию, аттестацию и т. п. процедурную деятельность с выдачей актов-разрешений. Органы, предоставляющие промежуточные разрешения, являются своего рода промежуточным звеном. Они предоставляют различного рода «разрешения на получение разрешения», заключения, согласования, проводят предварительные экспертизы, без которых собственно разрешительная деятельность была бы невозможной <8>. ——————————— <8> См., напр.: Постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание».
Ненадлежащее осуществление уполномоченными органами промежуточного этапа в выдаче разрешений затягивает разрешительный процесс, создавая условия для дальнейших злоупотреблений и ущемления прав субъектов предпринимательства. Необходимо учитывать, что разрешительные процедуры реализуются не только государственными органами, но и иными организациями (их должностными лицами), например: государственными корпорациями; коммерческими и некоммерческими организациями, прежде всего государственными и муниципальными учреждениями (например, ФАУ «Российский речной регистр»). Основная нагрузка по организации предоставления государственных и муниципальных услуг при выдаче разрешений лежит на многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг, осуществляющих свою деятельность по принципу «одного окна». Прокуроры выявляли факты неправомерного создания органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления структур (как правило, межведомственного характера), подменяющих либо дублирующих деятельность лицензирующих органов. Учреждение разного рода координационных структур (обычно комиссий из представителей региональных органов исполнительной власти, правоохранительных, контролирующих органов, общественных организаций) нередко сопровождалось наделением их отдельными полномочиями лицензирующих органов: по предварительному рассмотрению документов, выработке решений о предоставлении лицензий, контролю за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий. При осуществлении надзора следует иметь в виду также компетенцию отдельных видов саморегулируемых организаций с обязательным членством по осуществлению разрешительных процедур (прежде всего в градостроительной сфере). Допускаемые органами управления саморегулируемых организаций нарушения законов в некоторых случаях связаны с истребованием излишней документации, созданием иных барьеров для допуска субъектов предпринимательства к осуществлению конкретной деятельности. При проведении проверок также важно установить, соблюдаются ли в ходе предоставления разрешений установленные законодательством требования, касающиеся осуществления документооборота в электронной форме, получения документов путем межведомственного взаимодействия (межведомственных запросов) <9>. ——————————— <9> Напр.: Постановление Правительства РФ от 16 июля 2012 г. N 722 «Об утверждении Правил предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов».
Разрешительные органы допускают избирательность при исчислении сроков осуществления разрешительных процедур, их неравномерный характер: ситуация, когда в отношении одних предпринимателей предоставление разрешений осуществляется в максимально короткие сроки, в отношении других — затягивается, может свидетельствовать о наличии коррупционных проявлений, совершении должностными лицами неправомерных действий, направленных на ограничение конкуренции. При проведении прокурорских проверок исполнения законов на факультативных стадиях разрешительного производства (аттестация, аккредитация разрешенной деятельности; переоформление, продление разрешений; применение мер принуждения, прекращение действия правонаделительных актов) необходимо устанавливать: соответствует ли закону применяемый порядок аккредитации и аттестации разрешенной деятельности, не возлагаются ли в этом случае на граждан и юридических лиц не предусмотренные законом обременения, не создает ли проведение факультативных разрешительных процедур административных барьеров для осуществления уже разрешенной деятельности. Нередко нарушения законов связаны с применением органами, осуществляющими разрешительные процедуры, не предусмотренных законом мер оперативного воздействия к субъектам предпринимательской деятельности или нарушением порядка их применения. В особенности это касается приостановления действия или аннулирования (отмены) разрешений. Более конкретные вопросы для проведения проверки исполнения законов на этом участке формулируются в зависимости от вида предоставляемого разрешения.
Пристатейный библиографический список
1. Словарь иностранных слов / Отв. ред. В. В. Бурцева, Н. М. Семенова. М., 2003. 2. Русецкий А. Е. По шоссе с энтузиазмом. Актуальные вопросы прокурорского надзора за соблюдением законов о безопасности дорожного движения // Прокурор. 2012. N 2.
