(Викторов И. С., Земеров Н. Н.) («Жилищное право», 2008, N 8)
ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ И ЖИЛИЩНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И. С. ВИКТОРОВ, Н. Н. ЗЕМЕРОВ
Викторов И. С., главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук, заслуженный юрист России.
Земеров Н. Н., соискатель Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Соблюдение органами государственной власти и местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями различных организаций законодательства в сфере градостроительной и жилищной деятельности не является новым направлением прокурорского надзора. Особую актуальность оно приобрело во второй половине (60 — 80-е годы) прошлого столетия. Так, в 1985 г. первый заместитель прокурора РСФСР М. Сергеев в статье «Усилить прокурорский надзор за качеством строительства», опубликованной в журнале «Социалистическая законность», обосновывая значимость данного вопроса, писал: «В выполнении планов социального развития, определенных XXVI съездом партии, одно из главных мест занимает жилищное и культурно-бытовое строительство. Партия постоянно держит его в центре внимания. С начала текущей пятилетки введено свыше 210 млн. кв. м общей площади жилых домов. Несмотря на это, жилищная проблема в России остается острой для многих граждан». В 2007 году: а) согласно статистическим данным в очереди на предоставление жилых помещений состоят 4,5 млн. семей, средний срок ожидания составляет 20 лет; б) сотни тысяч обманутых инвесторов выходят на улицы для проведения публичных общественных мероприятий; в) 93 млн. кв. м жилья отнесено к категории ветхого и аварийного. При этом ежегодно в ветхий фонд переходит около 5 млн. кв. м жилья, что в 20 раз превышает масштабы его ликвидации. Физический износ основных систем теплоснабжения составляет 56,7%, водопровода — 54,2%, канализации — 28%. Число аварий в коммунальной сфере начинает расти в геометрической прогрессии: если в начале 90-х годов их происходило 15 — 20 на 100 км сетей, то в 2000 г. случилось до 70 аварий на сетях водоснабжения и канализации и до 200 аварий на теплосетях. Комментарии сложившейся ситуации официальных должностных лиц не могут ни прибавить оптимизма гражданам, ни выступить поводом для самоуспокоения контролирующих и правоохранительных органов страны. В 2004 г. руководитель Федерального агентства по строительству и ЖКХ Владимир Аверченко в интервью одной из российских газет заявил, что Россия сможет избавиться от ветхого и аварийного жилья в лучшем случае к 2025 году. По его словам, возглавляемое им агентство просит Правительство выделить в 2005 году на ликвидацию ветхого и аварийного жилья 17 миллиардов рублей, что в 15 раз больше показателей 2003 и 2004 годов. «Нынешние объемы финансирования не остановили тенденцию к росту объема ветхого жилья», — отметил он, добавив, что ликвидировать ветхое жилье к 2025 году позволят ежегодные затраты на эти цели в размере 17 миллиардов рублей. А чтобы решить эту проблему к 2010 году, ежегодные затраты должны составлять 69 миллиардов рублей. Фактически в 2005 г. на эти цели было выделено 2,4 млрд. рублей, а в 2006 г. — 1 млрд. рублей, что, в среднем, в 70 раз меньше требуемого. Новости об обрушении жилых домов и иных построек появляются в прессе если не ежедневно, то с завидной регулярностью. Жертвами таких происшествий становятся ни в чем не повинные люди. Стоит хотя бы вспомнить трагедию в «Трансвааль-парке», когда в результате обрушения крыши погибли 28 человек и пострадали около 200. Затем были рухнувший Басманный рынок, провал грунта на Ленинградском проспекте, жилой дом в Выборге, строящийся путепровод в Екатеринбурге… В 2006 году для решения данных социально-экономических проблем на федеральном уровне Правительством РФ был разработан и запущен в действие приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Основной целью проекта является существенное увеличение объемов жилищного строительства при одновременном снижении стоимости 1 кв. м жилья. Центральная роль в решении проблем доступного жилья и реформировании жилищно-коммунального хозяйства отводится Федеральной целевой программе «Жилище». Общий объем ее финансирования за счет средств федерального бюджета в 2006 — 2010 годах составит 223,2 млрд. рублей. К 2010 году при успешной реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» Правительство РФ прогнозирует: — улучшение жилищных условий населения страны; — рост объема вновь вводимого и реконструируемого жилья до 80 млн. кв. м в год; — доступность приобретения жилья, при которой средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года; — увеличение объемов предоставления ипотечных жилищных кредитов (займов) до 415 млрд. рублей в год; — возможность приобретения жилья, в том числе с помощью собственных средств и ипотечных кредитов (займов), для 30% семей; — сокращение времени ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами с 15 — 20 лет до 5 — 7 лет. По нашему мнению, достижение поставленной задачи невозможно без надлежащего правового регулирования правоотношений в сфере градостроительства, количественные показатели которых в настоящее время наращиваются значительными темпами. Процесс обновления законодательства в данной сфере уже идет, о чем в первую очередь свидетельствует принятие в 2004 — 2005 гг. Градостроительного и Жилищного кодексов РФ, Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», периодическое внесение существенных изменений в Земельный кодекс РФ. Вместе с тем увеличение объемов жилищного строительства не должно привести к снижению его качественных показателей, уровень которых, судя по вышеперечисленным фактам периодических обрушений капитальных строений, влекущих человеческие жертвы, является ненадлежащим, равно как и работа контролирующих органов в данной сфере. Все вышеперечисленные факты, безусловно, свидетельствуют о необходимости уделять пристальное внимание вопросам надзора за соблюдением законодательства в сфере градостроительной деятельности, в отдельных случаях уже сегодня обозначив его в качестве приоритетных для того, чтобы завтра исключить возможность разбазаривания бюджетных средств, предотвратить криминальный передел земельных ресурсов, не допустить человеческих жертв вследствие строительных катастроф. Генеральный прокурор РФ в Приказе от 19.01.2007 N 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» потребовал от подчиненных прокуроров обращать особое внимание на четыре следующих вопроса. Во-первых, соответствие принятых законов и иных нормативных правовых актов федеральному земельному, градостроительному, жилищному и антимонопольному законодательству. Федеральным законодательством установлена обязанность органов местного самоуправления принять определенные нормативные правовые акты в сфере градостроительства. Так, в силу ч. 14 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» (в ред. от 31.12.2005) с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Процедура принятия правил землепользования и застройки в соответствии с положениями главы 4 Градостроительного кодекса РФ включает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта правил и его опубликование, создание специальной комиссии по подготовке проекта правил, проведение публичных слушаний по проекту, утверждение правил представительным органом местного самоуправления. Инструменты публичных слушаний прописаны в статьях 28, 39 ГК РФ. Слушания — не разовое, а комплексное мероприятие, — они подразумевают извещения, выставки, экспозиции, сбор людей и т. д. При этом необходимо понимать, что это не референдум, не голосование и не согласование с жителями намечаемой деятельности, а процедура, которая обеспечивает публичность принятия решения. В соответствии с ч. 4 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, то есть это еще один нормативный правовой акт, который должен быть принят к моменту принятия решения о разработке правил землепользования и застройки. В Новосибирской области имеется опыт оспаривания изменений, внесенных городским Советом в Положение «О застройке г. Новосибирска» без предварительного проведения публичных слушаний. Тогда в июне 2006 г. городским Советом было изменено определенное в соответствии со схемой зонирования функциональное назначение трех земельных участков с подзоны отдыха и оздоровления на многофункциональную деловую зону. Внесение этих изменений было связано с обращением прокуратуры области в суд о признании противоречащим федеральному законодательству распоряжения мэра о предварительном согласовании места размещения общественного комплекса и административного здания на территории, прилегающей к одному из скверов в центре города. Согласованный под застройку земельный участок в соответствии с утвержденным городским Советом положением «О застройке г. Новосибирска» относится к подзоне отдыха и оздоровления, в связи с чем, в соответствии со ст. 42 ЗК РФ размещение на нем офисов и иных объектов делового, производственного назначения не допускается. Судом первой инстанции требования прокуратуры удовлетворены. Внесенные в схему зонирования изменения отменены городским Советом в добровольном порядке в ходе рассмотрения заявления судом. Принятое решение оставлено в силе судом кассационной инстанции. Оспаривались в 2006 г. и иные нормы. Положения о застройке, которыми, в частности, городским Советом с превышением предоставленных полномочий были установлены отдельные этапы строительства объектов недвижимости, на каждый из которых могло быть выдано разрешение на строительство. Изменения отменены до вынесения судом решения. Зачастую органы местного самоуправления, несмотря на однозначность требований вновь принимаемых законодательных актов, не желают ломать сложившуюся систему финансовых потоков, годами поступавших от застройщиков. В частности, в Новосибирской области в 2005 — 2006 гг. арбитражным судом удовлетворены десятки прокурорских исков о признании недействительными договоров, заключаемых между мэрией г. Новосибирска и застройщиками, о перечислении последними денежных средств в счет предоставления органом местного самоуправления гарантий последующего предварительного согласования места размещения объекта, то есть, по сути, исполнения возложенной на него законодательством обязанности. Арбитражными судами не только признаны недействительными подобные договоры, но и применены последствия недействительности ничтожных сделок с обязательством мэрии г. Новосибирска возвратить застройщикам полученные денежные средства. Анализ практики других регионов по данному вопросу свидетельствует о многообразии выявляемых прокурорами правовых актов, противоречащих федеральным законам. Так, в Пермском крае 20 февраля 2006 г. прокуратурой края принесен протест на отдельные положения Указа Губернатора области от 28 июня 2004 г. N 82 «Об утверждении Положения о порядке предоставления земельных участков для строительства в аренду без проведения торгов», которые вошли в противоречие с Земельным кодексом РФ в ред. от 29 декабря 2004 г. Оно предусматривало возможность предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов. Протест удовлетворен. По протесту прокурора области отменен Закон Томской области «Об экологической экспертизе в Томской области», так как согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе» субъекты Российской Федерации утратили право осуществлять собственное правовое регулирование в указанной сфере. Законодательным собранием Пензенской области был принят Закон Пензенской области от 27 ноября 2003 г. N 550-ЗПО «Градостроительный устав Пензенской области» как Основной Закон Пензенской области, определяющий порядок осуществления градостроительной деятельности на ее территории. В связи с тем, что он не был своевременно приведен в соответствие с Градостроительным кодексом РФ, ряд его положений противоречил действующему федеральному законодательству о градостроительной деятельности. Прокуратура области опротестовала указанный Закон. Протест был удовлетворен. Изложенное позволяет сделать вывод о разнообразии допускаемых органами государственной власти и местного самоуправления нарушений при принятии правовых актов и, как следствие, о необходимости всестороннего прокурорского надзора в данной сфере. Во-вторых, соблюдение требований законодательства при предоставлении земельных участков, в том числе для строительства жилых домов. Общая норма, регулирующая порядок предоставления земли для строительства, закреплена в ч. 1 ст. 30 ЗК РФ, в соответствии с которой предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов. Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» Земельный кодекс РФ дополнен ст. 30.1, в соответствии с требованиями которой с 1 октября 2005 г. земельные участки для жилищного строительства предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта путем их продажи или продажи права на заключение договоров аренды на аукционах. Однако в результате проведенных прокурорами в конце 2005 г. — начале 2006 г. проверок соблюдения земельного и градостроительного законодательства было установлено, что большинство инвестиционно привлекательных земельных участков отдано органами местного самоуправления застройщикам незадолго до вступления в силу вышеназванных изменений. Например, в Новосибирске мэрией города только в последней декаде сентября 2005 г. было подписано 198 распоряжений о предварительном согласовании мест размещения объектов жилищного строительства. При этом в отдельных строительных организациях предварительно согласовывалось по нескольку строительных площадок, некоторые из которых превышали площадь 10 га. Впоследствии это дало возможность мэрии г. Новосибирска предоставить указанные земельные участки без проведения аукционов. Исправить сложившуюся ситуацию и вернуть в гражданский оборот ранее предварительно согласованные земельные участки силами правоохранительных органов страны не удалось, — суды по данному вопросу заняли предсказуемую позицию о возникновении правоотношений по предоставлению земельных участков до вступления в силу вышеназванных изменений и, следовательно, невозможности применения обратной силы закона. 18.12.2006 был принят Федеральный закон N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ». Применительно к вышеназванным земельным участкам законодатель изменил дальнейшую схему предоставления земли: на завершение процедур подготовки земельного участка, для его предоставления на основании ранее вынесенного решения о предварительном согласовании места размещения объекта, было дано всего 2 месяца, начиная с даты вступления поправок в силу (01.01.2007), то есть до 01.03.2007. «Такое решение можно считать политическим. Конечно, срок до 1 марта жесткий, можно сказать, убийственный, — комментирует внесенные изменения один из разработчиков Градостроительного кодекса РФ, преподаватель кафедры МГУ им. М. В. Ломоносова, заместитель директора Фонда «Институт экономики города» господин Л. Е. Бандорин. — Прежде всего, законодатель руководствовался тем, что из трехлетнего срока, который идет с 30 сентября 2005 г., уже прошло больше года. Поэтому предполагается, что тот, кто не собрался за этот период, тот и не будет ничего строить в дальнейшем. С другой стороны, те, кто предпринимал активные действия, провел часть работ, могут успеть. Те, кто не работал, не успеют в любом случае. Даже если бы был предоставлен срок в полгода, — процедура формирования земельного участка и кадастрового учета требует более длительного времени» <1>. ——————————— <1> Российская правовая газета «ЭЖ-Юрист». Декабрь 2006. N 49(454). С. 4.
Здесь сразу возникает много вопросов: кто успел; кто не успел; а кто из тех, что не успел, в целях «движения вперед», «развития муниципального образования» попытается сделать это задним числом? Все это необходимо выяснить уже сейчас, в рамках прокурорских проверок исполнения вышеназванного Приказа Генерального прокурора РФ. Однако помимо криминальной раздачи земли чиновникам необходимо занимать принципиальную позицию и в вопросе самозахвата земель, в первую очередь на территориях населенных пунктов в целях дальнейшего капитального строительства, в каждом конкретном случае оценивая действия виновных на предмет наличия признаков состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 330 УК РФ «Самоуправство». В-третьих, обеспечение качества возводимого жилья. Качество возводимого жилья должно формироваться на всех стадиях строительства: предпроизводственной (проектирование), производственной (строительно-монтажный процесс) и послепроизводственной (эксплуатация). Поэтому оно является комплексной проблемой, зависящей от всех участников: государственных органов, заказчиков, проектных и строительно-монтажных организаций, заводов-изготовителей, транспортных предприятий и организаций, участвующих в эксплуатации строительных объектов. Брак в строительстве возникает вследствие некачественных проектных разработок или отступлений от проектных решений и технических условий на производство работ, от использования недоброкачественных материалов и сборных конструкций. Недостатки в проектировании зачастую возникают вследствие неполноты инженерных изысканий, неточности исходных данных о механических свойствах грунтов под фундаментами, ошибок в расчетах, недостаточной увязки общестроительных работ с санитарно-техническими и электротехническими работами. Качество работ снижается из-за поставки на строительную площадку материалов, конструкций и изделий, не соответствующих проектным решениям и техническим условиям, низкой заводской готовности. Качество производства работ зависит от целого ряда факторов, основными из которых являются: невыполнение требований технических условий на производство работ, несоблюдение необходимой технической последовательности при выполнении взаимосвязанных работ, недостаточный технический контроль за ходом строительства. Что понимать под качеством строительства? Это, в первую очередь, соответствие построенных зданий проектным решениям и нормативам. Проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации является в силу ч. 2 ст. 54 ГК РФ предметом государственного строительного надзора. С 1 января 2007 г. введена в действие ч. 7 данной статьи, в соответствии с которой осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного настоящим Кодексом, не допускается. Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54. В настоящее время происходит становление органов строительного надзора и органов, осуществляющих государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий. Реорганизационные, становленческие процессы всегда связаны с ослаблением контроля, поэтому органы прокуратуры не должны остаться от них в стороне. Полномочий для реального устранения допускаемых застройщиками нарушений у органов строительного надзора достаточно. Одним из основных является привлечение виновных к административной ответственности по статьям 9.4, 9.5 КоАП РФ, санкции которых с 1 января 2007 г. увеличены до 1 млн. рублей, а также предусматривают административное приостановление деятельности. Надлежащее качество строительства подтверждается выдачей в соответствии с требованиями ст. 55 ГК РФ разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, которое представляет собой документ, удостоверяющий: выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство; соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Полномочия по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию возложены на федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство. Следовательно, в рамках надзора за обеспечением качества возводимого жилья необходимо давать оценку своевременности, законности и полноте действий органов государственного строительного надзора, а также законности выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. И последнее — это соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур. К последним, в первую очередь, относятся, предусмотренные статьями 51 и 55 Градостроительного кодекса РФ 10-дневные сроки выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию. Таким образом, безусловно, требуется принятие дополнительных конкретных организационно-правовых мер, направленных на активизацию прокурорского надзора и эффективное устранение нарушений законов в деятельности должностных лиц и хозяйствующих субъектов в сфере градостроительства которые вместе с тем не должны создавать препятствий для реализации соответствующего приоритетного национального проекта, федеральных и региональных целевых программ.
