О правовом статусе прокуратуры

(Эрделевский А. М.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2013)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ПРОКУРАТУРЫ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 декабря 2013 года

А. М. ЭРДЕЛЕВСКИЙ

Александр Эрделевский, профессор, доктор юридических наук.

Вопрос о статусе органов государственной власти вызывает большой практический и научный интерес. Сказанное касается и такого государственного органа, как прокуратура Российской Федерации. Как известно, основной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов. Но насколько точно и полно определен законом правовой статус самой прокуратуры? Для ответа на поставленный вопрос обратимся к законодательству, регулирующему деятельность прокуратуры Российской Федерации, и в первую очередь к Конституции РФ.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что посвященная прокуратуре ст. 129 Конституции РФ расположена в имеющей название "Судебная власть" главе 7 Конституции РФ. Отсюда следует, что с конституционно-правовой точки зрения российская прокуратура представляет собой орган судебной власти, которая, в свою очередь является, наряду с законодательной и исполнительной, одной из ветвей государственной власти (ст. 10 Конституции РФ). Несмотря на очевидную, мягко говоря, неожиданность такого подхода к конституционно-правовому статусу прокуратуры, подвергать его сомнению не приходилось, учитывая особую роль Конституции РФ в системе российского законодательства.

Впрочем, нельзя сказать, что в действовавшем ранее на территории Российской Федерации законодательстве совсем не было примеров придания прокуратуре статуса органа судебной власти. Например, в определенный период существования Союза ССР рассматривать прокуратуру в качестве органа судебной власти давало основания Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 24 июля 1929 года, которым было утверждено действовавшее в течение почти тридцати лет Положение о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР.

В последующем законодательстве советского периода подобных примеров не наблюдалось. Так, в названии главы IX "Суд и прокуратура" Конституции СССР 1936 года прокуратура упоминалась наравне с судом в качестве надзорного государственного органа. Раздел VII Конституции СССР 1977 года назывался "Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор", а прокуратуре в этом разделе была посвящена как самостоятельному органу отдельная глава 21. Аналогичным образом обстояло дело в Конституции РСФСР 1978 года, где глава 22 "Прокуратура" была расположена в разделе IX "Правосудие и прокурорский надзор".

В проекте Закона "О поправке к Конституции Российской Федерации о Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" глава 7 Конституции РФ имеет название "Судебная власть и прокуратура", поэтому отмеченная неточность будет устранена. Однако вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти останется открытым, поскольку прокуратура, не относясь к органам судебной власти, вполне очевидно не относится к органам законодательной власти. Вряд ли можно отнести ее и к органам исполнительной власти.

Существо понятия "прокуратура" ни в ст. 129 Конституции РФ, ни в ином российском законодательстве не раскрывается. В ст. 129 указывается лишь, что "прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации". Вполне очевидно, что это положение никоим образом не раскрывает с достаточной полнотой содержание понятия "прокуратура" и не определяет ее статус. Кроме того, оно является неудачным и с точки зрения стилистики, поскольку прокуратура вовсе не "составляет (здесь и далее выделено мной - А. Э.) централизованную систему", а представляет собой централизованную систему, которую составляют органы и учреждения прокуратуры, о которых будет сказано ниже. В новой редакции ст. 129 Конституции РФ процитированное определение будет исключено из текста этой статьи.

Не содержится в российском законодательстве и общего легального определения понятия "прокурор". Только в п. 1 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее - УПК) указывается, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Однако это определение охватывает далеко не все полномочия прокурора, определенные в частности в ст. 22 Федерального закона от 17 января 1991 года "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

Статья 1 Закона о прокуратуре дает определение прокуратуры российской Федерации как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре частично повторяется неудачная формулировка ч. 1 ст. 129 Конституции РФ и говорится, что "прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее - органы прокуратуры) и учреждений".

Нетрудно видеть, что п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре вступает в противоречие как с п. 1 ст. 1 того же Закона, где о прокуратуре говорится как о системе органов (без упоминания об учреждениях), так и с п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре, согласно которому систему прокуратуры составляют (а не она составляет) Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Между п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре также усматривается коллизия, поскольку в п. 1 ст. 1 отсутствует упоминание о каких-либо учреждениях в составе прокуратуры, а в п. 1 ст. 11 учреждения указаны в качестве составной части системы прокуратуры.

Отмеченные противоречия создают трудности при определении гражданско-правового статуса органов прокуратуры. В абз. 2 п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре устанавливается, что Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения. При этом в п. 2 ст. 11 Закона о прокуратуре указывается, что образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Право оперативного управления является одним из видов вещных прав. Как в настоящее время, так и на момент принятия Закона о прокуратуре это право могло принадлежать только юридическому лицу (ст. 93.1 Гражданского кодекса РСФСР 1964 года, ст. ст. 48, 296 Гражданского кодекса РФ, далее - ГК). Отсюда можно сделать вывод о том, что Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры являются юридическими лицами. Об упоминаемых в абз. 2 п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре научных и образовательных учреждениях специально говорить вообще нет необходимости, поскольку учреждение по определению было и является одной из организационно-правовых форм юридического лица (ст. 24 ГК РСФСР 1964 года, п. 2 ст. 48, п. 3 ст. 50 ГК).

Нельзя полностью исключить вероятность попыток неверного истолкования правила абз. 1 п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре, согласно которому систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.

Такое рода попытки могут быть связаны с предположением о том, что содержащийся в абзаце 1 п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре причастный оборот "являющиеся юридическими лицами" относится ко всем перечисленным перед ним органам и субъектам. Из этого предположения могли бы следовать два возможных взаимоисключающих вывода: 1) законодатель таким образом указывает, что все эти органы и субъекты являются юридическими лицами; 2) законодатель не исключает возможности того, что перечисленные органы и субъекты могут и не быть юридическими лицами.

Несостоятельность первого из вышеуказанных возможных выводов объясняется его противоречием, в частности, абз. 2 ст. 19 Закона РФ от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации", согласно которому редакция средства массовой информации, к числу которых относятся и печатные издания, может и не быть юридическим лицом. Напомним, что Закон о прокуратуре был принят спустя всего три недели после принятия Закона РФ "О средствах массовой информации". Второй из вышеуказанных возможных выводов противоречит абзацу 2 п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре, из которого императивно следует, что Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры являются субъектами права оперативного управления и, следовательно, юридическими лицами.

Таким образом, изложенное позволяет сделать вывод о том, что содержащийся в абзаце 1 п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре причастный оборот "являющиеся юридическими лицами" относится только к упоминаемым в том же пункте редакциям печатных изданий.

Представляется вполне очевидным, что Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры, являясь субъектами права оперативного управления, по своей организационно-правовой форме могут быть лишь юридическими лицами в форме казенных учреждений.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Что касается указанных в п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре городских, районных и приравненных к ним прокуратур, то на вопрос о возможности наличия у них статуса юридического лица следует дать отрицательный ответ. Предположение о такой возможности могло бы основываться на упомянутом выше правиле п. 2 ст. 11 Закона о прокуратуре, согласно которому образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации. Казалось бы, если в компетенцию Генерального прокурора входит определение статуса органа прокуратуры, то почему Генеральный прокурор не вправе создать, например, районную прокуратуру в виде юридического лица и наделить ее имуществом на праве оперативного управления?

Представляется, однако, что объем полномочий Генерального прокурора по образованию органов прокуратуры и определению их статуса не включает в себя придание указанным органам статуса юридических лиц, поскольку такое истолкование п. 2 ст. 11 Закона о прокуратуре вступало бы в противоречие с абз. 2 п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре, где установлен исчерпывающий перечень субъектов права оперативного управления - Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения.

Поэтому по смыслу ст. 11 Закона о прокуратуре городские и районные прокуратуры, а также иные прокуратуры, не приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, могут быть лишь обособленными подразделениями прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур. Что касается таких указанных в п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре субъектов как научные и образовательные учреждения (например, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации), то они являются юридическими лицами в силу прямого указания закона.

------------------------------------------------------------------

Название документа

Интервью: А. Г. Звягинцев: "То, что России доверили провести Конференцию МАП, - это признание авторитета российской прокуратуры в международном юридическом сообществе"

("Прокурор", 2013, N 4)

Текст документа

А. Г. ЗВЯГИНЦЕВ: "ТО, ЧТО РОССИИ ДОВЕРИЛИ ПРОВЕСТИ

КОНФЕРЕНЦИЮ МАП, - ЭТО ПРИЗНАНИЕ АВТОРИТЕТА РОССИЙСКОЙ

ПРОКУРАТУРЫ В МЕЖДУНАРОДНОМ ЮРИДИЧЕСКОМ СООБЩЕСТВЕ"

18-я Ежегодная конференция Международной ассоциации прокуроров, состоявшаяся в Москве в период с 8 по 13 сентября, стала первым в истории российской прокуратуры международным мероприятием такого масштаба.

О том, кто принял участие в Конференции, какие темы были самыми важными для гостей столицы и чего удалось достигнуть в рамках многочисленных двусторонних встреч с зарубежными делегациями, журналу "Прокурор" рассказал непосредственный организатор мероприятия, повторно избранный членом Исполнительного комитета этой авторитетной международной организации, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации А. Г. Звягинцев.

- Александр Григорьевич, впервые в истории Российского государства в Москве собрался представительный форум - Конференция Международной ассоциации прокуроров. Расскажите, пожалуйста, подробнее об этой организации.

- Действительно, с 8 по 12 сентября этого года в Москве состоялись 18-я Ежегодная конференция и Общее собрание Международной ассоциации прокуроров.

Это мощная неправительственная и неполитическая организация, которая представляет 250 тысяч прокуроров из 151 страны. Она объединяет 157 организационных членов (органы прокуратуры, национальные ассоциации прокуроров и др.) и около 1700 индивидуальных членов. И эти цифры год от года растут, показывая осознание нашими иностранными коллегами необходимости более тесного взаимодействия в выработке действенных путей, может быть, даже стандартов решения вопросов соблюдения прав человека, а также борьбы с угрозами, связанными с транснациональной организованной преступностью.

- Сколько гостей Вы собрали на этом мероприятии?

- В московских мероприятиях МАП приняли участие свыше 800 человек, в том числе 115 делегаций более чем из 90 государств и 16 международных органов и организаций. Среди участников Конференции - 52 генеральных прокурора (генеральных атторнея) и директора служб государственного обвинения, а также высокие представители ряда авторитетных международных организаций, включая ООН, Совет Европы, Европейский союз и СНГ. Всего в Конференции приняли участие примерно тысяча человек.

- До нынешнего мероприятия такие крупные форумы МАП собирались?

- Больше не бывало. Форум такого масштаба проведен впервые за всю историю существования Ассоциации. Наиболее представительный из ранее состоявшихся форумов проходил в Париже, еще до экономического кризиса 2008 г. И на нем присутствовало порядка 619 человек, включая и делегацию хозяев саммита.

Все мной перечисленное свидетельствует о том, что форум такого масштаба состоялся впервые за всю историю существования Ассоциации и по количеству участников, и по уровню представительства. То, что России доверили провести Конференцию МАП, - это признание авторитета российской прокуратуры в международном юридическом сообществе.

- Как получилось, что форум прошел в Москве?

- Пользуясь возможностью, хотел бы напомнить, что Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Я. Чайка входит в состав Сената МАП, в котором кроме него состоят и другие старейшины Ассоциации.

Что же касается второго вопроса, то все было не так просто, как можно было бы себе представить. Генеральная прокуратура Российской Федерации стояла у истоков создания МАП в 1995 г. и является одним из ее крупнейших организационных членов. Поэтому мы подали заявку на проведение 18-й Ежегодной конференции и Общего собрания МАП осенью 2013 г. в России.

Дальнейшие события лично мне напомнили Олимпийские игры. Даже не столько сами соревнования, сколько жесткую конкурентную борьбу за право стать страной - хозяйкой игр.

Первоначальную заявку мы направили в Секретариат МАП в начале 2012 г. И я ее там представлял. Окончательное решение о стране проведения 18-й Ежегодной конференции и Общего собрания МАП должно было быть принято в мае 2012 г. на заседании Исполнительного комитета в Хорватии.

- Россия была безальтернативным кандидатом на проведение этого мероприятия?

- Нет. Мне пришлось тогда повторно представлять нашу заявку и в достаточно жесткой борьбе отстаивать право на его проведение. Скажу только, что в финале марафона оказались Россия и Ирландия. А до этого была еще и Аргентина. Следует отметить, что Президентом МАП является весьма авторитетный прокурорский работник, член Венецианской комиссии - лорд Джеймс Гамильтон, много лет возглавлявший прокуратуру Ирландии.

Споры о том, кому же отдать предпочтение, были долгими и обстоятельными. Даже голосовать пришлось два раза. И вот уже после второго тайного голосования стало ясно, что Россия - отличное место для проведения форума. И за это решение после продолжительной дискуссии, во время которой мне пришлось ответить на множество вопросов членов Исполкома, проголосовало абсолютное большинство присутствовавших. А они представляли более 30 стран мира.

Еще раз отмечу, что выбор Москвы в качестве места проведения Конференции МАП свидетельствует о растущем международном престиже России и ее прокуратуры, признании наших достижений в деле укрепления правового государства и защиты прав человека.

- Что обсуждалось в ходе Конференции?

- Вы знаете, за прошедшие 18 лет существования МАП при нашем деятельном участии были разработаны, в частности, руководство по обеспечению прав человека, пособия по оказанию правовой помощи по уголовным делам, а также по борьбе с наиболее опасными видами преступлений, к примеру, такими, как коррупция в органах власти.

Подготовленные Ассоциацией Стандарты профессиональной ответственности и Декларация основных обязанностей и прав сотрудников прокуратуры были отмечены Резолюцией 12/2 Комиссии ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию. На базе этих документов ООН и МАП разрабатывают Справочное пособие по роли и статусу прокуроров, которое будет содержать определенные стандарты и обобщение передового опыта.

Генеральная тема московской Конференции МАП - "Прокурор и верховенство закона". Она позволила обсудить различные направления и формы деятельности прокуроров и тенденции развития национальных прокуратур в XXI в., обменяться опытом и продолжить выработку некоторых международных стандартов прокурорской работы.

Также обсуждались требования к прокурорам применительно к соблюдению норм морали и традиций, их отношения с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, особенно с полицией, лицами, преступившими закон, потерпевшими, средствами массовой информации, гражданским обществом, в т. ч. с неправительственными организациями и политическими партиями.

- Чем еще была насыщена программа мероприятия?

- Мы, как и планировали, провели пленарные заседания, семинары, заседания специальных групп и региональных форумов, на которых были рассмотрены многие аспекты этой многогранной темы. Например, в ходе обсуждения генеральной темы Конференции - "Прокурор и верховенство закона" рассмотрены наиболее важные аспекты прокурорской деятельности и тенденции развития национальных прокуратур в XXI в., состоялся обмен мнениями по вопросам противодействия терроризму, пиратству, коррупции, активизации международного правового сотрудничества, укрепления роли прокурора в обществе, в том числе в области защиты прав человека.

Впервые удалось добиться того, что обсуждение генеральной темы Конференции не ограничилось вопросами уголовного преследования, но охватило и деятельность прокуроров вне уголовно-правовой сферы, в которой прокуратура Российской Федерации имеет значительный опыт, особенно на правозащитном и природоохранном направлениях.

Эта работа, кстати, была отмечена. В итоговом документе Конференции генеральных прокуроров европейских стран, прошедшей в 2008 г. в Санкт-Петербурге, констатировалось, что деятельность прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, особенно в защите прав человека и публичных интересов, отвечает принципам демократического государства.

В рамках форума за особые достижения в обеспечении надзора за исполнением законодательства о защите озера Байкал, включенного в Список всемирного исторического наследия ЮНЕСКО, состоялась церемония вручения награды МАП коллективу Западно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратуры. Примечательно, что ранее награды Ассоциации российским прокурорам не вручались. Более того, российская прокуратура стала первой из награжденных именно за деятельность вне уголовно-правовой сферы.

- Форум оправдал Ваши ожидания?

- Мы ожидали интересной дискуссии по вопросам гарантий, предоставляемых прокурорам для обеспечения независимости и эффективности их деятельности. И мы не ошиблись: по итогам дискуссий Конференцией приняты семь рекомендаций, направленных на повышение эффективности прокурорской деятельности и работы МАП, шесть из которых отражают российские инициативы.

В период проведения Конференции состоялись многочисленные официальные и неофициальные встречи руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации с зарубежными партнерами по вопросам двустороннего взаимодействия. Подписаны соглашения и иные договоренности о межведомственном сотрудничестве с коллегами из Вьетнама, Италии, Китая, Маврикия, Палестины и Румынии. Конференцию высоко оценили ее участники, в том числе руководство МАП.

Уверен, что полученная в ходе дискуссий информация позволит творчески осмыслить опыт коллег из других стран и содействовать развитию национальных прокурорских систем.

Полагаю, что проведение в Москве всемирного прокурорского форума такого уровня, несомненно, способствовало укреплению международного престижа России и ее прокуратуры, а также признанию наших достижений в деле развития правового государства, обеспечения верховенства закона и защиты прав человека.

------------------------------------------------------------------

Название документа