Административно-правовые аспекты проведения таможенной экспертизы негосударственными экспертными организациями

(Андреева Е. И., Метельков С. Н., Кузьмин С. А.) («Административное право и процесс», 2011, N 10) Текст документа

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРОВЕДЕНИЯ ТАМОЖЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НЕГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЭКСПЕРТНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ

Е. И. АНДРЕЕВА, С. Н. МЕТЕЛЬКОВ, С. А. КУЗЬМИН

Андреева Елена Ислямовна, заведующая кафедрой товароведения и таможенной экспертизы Российской таможенной академии, кандидат технических наук, доцент.

Метельков Сергей Николаевич, первый заместитель начальника Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления Федеральной таможенной службы Российской Федерации.

Кузьмин Сергей Анатольевич, заместитель начальника Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления Федеральной таможенной службы Российской Федерации, полковник таможенной службы, кандидат юридических наук.

В статье аргументируется необходимость правового урегулирования единого методического подхода к организации и проведению экспертизы подразделениями Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления и иными экспертными организациями.

Ключевые слова: таможенная экспертиза, экспертные организации, Центральное экспертно-криминалистическое таможенное управление, таможенный союз.

Administrative-law aspects of making customs expertise by non-state expert organizations E. I. Andreeva, S. N. Metel’kov, S. A. Kuz’min

The article deals with the need for a legal settlement of a single methodological approach to organizing and carrying out customs examination departments of the Central Forensic expert and customs administration and other expert organizations.

Key words: customs expertise, expert organizations, central expert-criminalistic customs management, customs union.

Из анализа нормативно-правовых документов, касающихся таможенной экспертизы при проведении таможенного контроля, следует, что процедуры назначения и проведения таможенных экспертиз на единой таможенной территории таможенного союза установлены в них недостаточно четко. Так, с одной стороны, ст. 138 Таможенного кодекса таможенного союза (далее — ТК ТС) предусматривает назначение таможенной экспертизы в иные уполномоченные организации в случае невозможности проведения такой экспертизы таможенными экспертами. В данной статье оговаривается, что эксперт, не являющийся должностным лицом таможенных органов, привлекается для проведения таможенной экспертизы в соответствии с законодательством государств — членов таможенного союза <1>. ——————————— <1> Таможенный кодекс таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе таможенного союза от 27 ноября 2009 г. (в ред. Протокола от 16 апреля 2010 г.)).

С другой стороны, возникает вопрос, какой нормой установлено единообразие порядка привлечения экспертов иных организаций и требований, предъявляемых к ним. Очевидно, разработчиками ТК ТС предполагалось, что в Комиссии таможенного союза на основании положений ТК ТС, регулирующих таможенную экспертизу, начнется работа по разработке и принятию подзаконных (нормативно-правовых и нормативно-технических) актов, регламентирующих таможенную экспертизу и обеспечивающих ее проведение на единой таможенной территории. Однако этого пока не произошло, и на сегодняшний день, в частности, отсутствует порядок привлечения иных экспертных организаций (работающих на коммерческой основе) и не установлены требования к ним. В заключительном положении решения Комиссии таможенного союза от 20 мая 2010 г. N 258, утвердившем Порядок проведения таможенной экспертизы при проведении таможенного контроля, говорится: — центральные таможенные органы государств — членов таможенного союза создают рабочую экспертную группу с целью выработки единых научно-методических рекомендаций по вопросам экспертного обеспечения таможенных органов таможенного союза и решения вопросов, не урегулированных настоящим Порядком; — результаты таможенной экспертизы, проведенной в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза, признаются на таможенной территории таможенного союза. Следовательно, чтобы обеспечить сходимость результатов экспертиз на единой таможенной территории, необходимо иметь единую правовую и методическую базу. Согласно указанному выше решению <2>, при рассмотрении поступивших материалов для таможенной экспертизы руководитель таможенного органа или иной уполномоченной организации, проводящей таможенную экспертизу, изучает решение о назначении таможенной экспертизы, объем предстоящего исследования и на этом основании определяет порядок привлечения к проведению таможенной экспертизы специалистов иных экспертных, научных и других учреждений. ——————————— <2> Решение Комиссии таможенного союза от 20.05.2010 N 258 «О порядке проведения таможенной экспертизы при проведении таможенного контроля».

Что касается иных экспертных учреждений (негосударственных), выполняющих экспертизы для таможенных целей (на коммерческой основе), то практика показывает, что со стороны негосударственных экспертных организаций к экспертизам в таможенных целях имеется огромный интерес. Это связано с тем, что экспертные заключения, выданные иными экспертными организациями, судами принимаются во внимание наравне с заключениями, выданными подразделениями Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления (ЦЭКТУ) ФТС России. Эта же практика показывает, что качество таких экспертных заключений иных экспертных организаций значительно ниже. Этот факт легко объясним, поскольку специфика таможенных экспертиз предполагает владение таможенным экспертом базовым набором знаний, касающихся вопросов исключительно таможенной сферы (ТН ВЭД, таможенная стоимость, страна происхождения и пр.). Этими знаниями не обладают товароведы и эксперты иных экспертных организаций, в том числе и Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. Более того, для того чтобы выжить на рынке экспертных услуг, необходимо своевременно занять верхние позиции в рейтинге экспертных организаций и постоянно удерживать их. В этой связи можно предположить, что у негосударственных экспертных организаций появится потребность в подготовке таможенных экспертов и аккредитации экспертных организаций для выполнения экспертиз в таможенных целях. Учитывая перспективу судебных разбирательств, этот вопрос важно решать как на уровне ФТС России, так и на уровне Комиссии таможенного союза. Работа по подготовке таможенных экспертов в функциональном таможенном управлении, координирующем вопросы таможенной экспертизы (ЦЭКТУ ФТС России), проводится постоянно. Система подготовки предусматривает повышение квалификации в Российской таможенной академии, отраслевых вузах и научно-исследовательских институтах. Существующий порядок аттестации экспертов ФТС России утвержден зарегистрированным в Минюсте России Приказом ФТС России от 05.08.2010 N 1457 об утверждении Положения об аттестации экспертов Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления на право самостоятельного производства судебных экспертиз и Положения о главной экспертно-квалификационной комиссии Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления. Согласно данному порядку обязательным требованием для приобретения экспертом ФТС права самостоятельного производства экспертиз, наряду с наличием профильного высшего образования, является специальная подготовка по программам подготовки экспертов, определяющих объем специальных познаний таможенного эксперта и перечень необходимого научно-методического и инструментального обеспечения производства экспертиз определенного вида. Определение уровня профессиональной подготовки экспертов и аттестация их на право самостоятельного производства судебной экспертизы осуществляются экспертно-квалификационными комиссиями в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Уровень профессиональной подготовки экспертов подлежит пересмотру указанными комиссиями каждые пять лет. Такая подготовка предусмотрена для экспертов, состоящих на государственной службе в ФТС России. Подготовка и аттестация иных экспертов и аккредитация иных экспертных организаций в ЦЭКТУ в настоящее время не производится, поскольку данные положения не прописаны в Положении о ЦЭКТУ, следовательно, и отсутствуют полномочия по организации такого вида деятельности. На наш взгляд, в ФТС России важно своевременно предусмотреть необходимость проведения специальной подготовки экспертов, иных организаций для выполнения экспертиз для таможенных целей и подготовить предложения о внесении изменений в Положение о ЦЭКТУ. Очевидно, что подготовка иных экспертов, установление к ним требований, уполномочивание их для проведения экспертиз в области таможенного дела позволит избежать возникновения проблемных ситуаций и в значительной мере снизит процент негативной судебной практики в таможенных органах. Согласно указанному выше решению <3> руководители экспертно-криминалистических подразделений ЦЭКТУ ФТС (уполномоченные для проведения таможенной экспертизы) наравне с руководителями таможен наделяются полномочиями по согласованию назначения таможенных экспертиз в иные экспертные организации в порядке, который должен быть утвержден ФТС России. Такая функция по согласованию предполагает проверку соответствия уполномочиваемых экспертных организаций со стороны ФТС России. ——————————— <3> Там же.

Очевидно, что требования к компетентности экспертов и методическому обеспечению экспертных организаций не могут быть ниже, чем требования, предъявляемые к таможенным экспертам ЦЭКТУ. Но, как отмечалось выше в действующем Положении о ЦЭКТУ, утвержденном Приказом ФТС России от 14.05.2005 N 445, в компетенцию данного Управления не входят вопросы аккредитации иных экспертных организаций при ФТС России. Вопросы необходимости специальной подготовки таможенных экспертов и аккредитации иных экспертных организаций неоднократно поднимались авторами в научных публикациях. В них авторы прогнозировали данные проблемы и предлагались меры по их минимизации, в частности предлагалось проводить подготовку таможенных экспертов на базе Российской таможенной академии по программам дополнительного профессионального образования <4>. ——————————— <4> Нестеров А. В., Андреева Е. И., Метельков С. Н. О единой методической базе в таможенном союзе // Вестник Академии. 2010. N 1 и др.

Что касается разработки положения по аккредитации экспертных организаций ЦЭКТУ, то, на наш взгляд, было бы явно недостаточно при его разработке опираться лишь на требования Постановления Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 г. N 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю». В данном Постановлении в качестве критериев аккредитации предусмотрено следующее: — наличие у аккредитуемой организации необходимых помещений, оборудования и оснащения; — наличие в штате организации не менее пяти специалистов, имеющих среднее профессиональное и (или) высшее профессиональное образование, а также стаж работы по заявленным видам деятельности не менее пяти лет; — иметь копии нормативных правовых актов, нормативных, технических и методических документов, регламентирующих вопросы организации и проведения таможенной экспертизы; — не состоять в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки, и не являться аффилированным лицом проверяемых лиц. Как видно из приведенного перечня, Правила аккредитации, утвержденные Постановлением, не предусматривают механизмов проверки компетентности экспертов уполномочиваемой организации. Следует обратить особое внимание на то, что не предъявляются требования к профильности образования, и даже наличие высшего образования не является обязательным. Разработанное положение не должно также противоречить основным положениям Федеральных законов N 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» и N 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Вместе с тем, учитывая международный статус действующего таможенного законодательства таможенного союза, а также прямое указание на приоритет международного права, закрепленный в п. 5 ст. 1 Закона N 294-ФЗ, представляется целесообразным изучить возможность создания при ФТС России системы подтверждения компетентности уполномочиваемых экспертных организаций. Необходимо отметить также, что проблема привлечения «негосударственных» экспертов не является специфической особенностью таможенного контроля. Так, в целях всестороннего обеспечения потребности судебных и следственных органов в экспертном обеспечении, повышения качества и сокращения сроков производства экспертиз государственным учреждением «Российский федеральный центр судебной экспертизы при Минюсте России» была создана и зарегистрирована в Ростехрегулировании (Госстандарте) России Система добровольной сертификации методического обеспечения судебной экспертизы РОСС RU. В175.04ОЭ00 от 02.03.2005, разработанная на основе утвержденных Минюстом России программ подготовки судебных экспертов и других нормативных правовых актов. Данная Система обеспечивает подтверждение соответствия методического обеспечения, инструментальной базы и компетентности экспертов требованиям, предъявляемым к судебной экспертизе. Учитывая, что таможенная экспертиза является инструментом регулирования внешнеэкономической деятельности, большое значение имеет легитимность заключений российских экспертов, работающих в области таможенного дела. Зарубежный опыт свидетельствует, что зарубежные и международные суды придают особую значимость подтверждения компетентности экспертных организаций путем аккредитации последних по международному стандарту ISO 17025 «Всеобщие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий» и ILAC-G19:2002 «Руководство для криминалистических лабораторий» или его российского аналога ГОСТ Р 52960-2008 «Аккредитация судебно-экспертных лабораторий. Руководство по применению ГОСТ Р ИСО/МЭК 17025». Учитывая вышеизложенное и в целях реализации предусмотренного таможенным кодексом Таможенного союза механизма уполномочивания экспертных организаций в области производства таможенных экспертиз, представляется целесообразным: — разработать и утвердить правила уполномочивания (аккредитации при ФТС России) экспертов и экспертных организаций для производства таможенных экспертиз с учетом требований по подтверждению соответствия методического обеспечения, инструментальной базы и компетентности экспертов; — наделить ЦЭКТУ полномочиями по организации данной аккредитации. Реализация указанных положений в Федеральной таможенной службе: — позволит исполнить требования Таможенного кодекса таможенного союза в части обеспечения возможности проведения таможенных экспертиз во «внешних» экспертных организациях; — положительно скажется на обеспечении единства научно-методического подхода при производстве экспертиз различными субъектами и легитимности заключений российских экспертов в зарубежных судах; — позволит переломить негативную судебную практику таможенных органов и сократить сроки проведения таможенных экспертиз. Очевидно, что необходимость реализации указанных положений обусловливает необходимость исследований причин возникновения проблем правового регулирования экспертной деятельности в таможенных целях. Следует справедливо отметить, что проблемы разработки теоретических аспектов таможенной экспертизы как самостоятельного направления были ранее изложены в различных публикациях <5>. ——————————— <5> Там же.

В силу исключительно высокой востребованности, а также крупномасштабности экспертной деятельности на единой таможенной территории проблемы таможенной экспертизы сегодня приобретают особую актуальность. Это связано с тем, что социально-экономические изменения в стране и научно-технический прогресс кроме планируемого повышения благосостояния населения страны несут и негативные последствия в различные сферы человеческой деятельности. В частности, в таможенных технологиях это появление новых видов административных правонарушений с использованием изощренных способов их совершения и сокрытия. Недобросовестными участниками ВЭД применяются самые современные технические средства и технологии, приспособленные для достижения преступных целей. Пока отсутствует правовой документ, который единообразно регламентировал бы общие правовые аспекты назначения и производства экспертиз в таможенных целях, независимо от того, в рамках какой нормы права она была назначена (ТК ТС, КоАП РФ, УК РФ). На этом неблагоприятном фоне проявляется и несовершенство законодательства, которое препятствует эффективной деятельности таможенным службам таможенного союза. Возможно, параллельно с ФЗ N 73-ФЗ необходимо разработать отдельный Федеральный закон «Об экспертизе», который охватывал бы деятельность как государственных, так и негосударственных экспертных учреждений и частных экспертов. На наш взгляд, один федеральный закон может быть значительно эффективнее десятков подзаконных актов. В целом единая законодательная регламентация экспертиз и исследований в таможенных целях способна стать источником позитивных изменений в деятельности Федеральной таможенной службы Российской Федерации. А углубленный и всесторонний анализ категории «экспертная технология» с учетом специфики деятельности ФТС России позволит придать ей более конкретную теоретическую смысловую нагрузку. Важно отметить, что степень разработанности любой научной проблемы, прежде всего, определяется наличием публикаций и диссертационных исследований в данной области знания. Наиболее популярным и цитируемым в научных кругах до настоящего времени является научный труд А. В. Нестерова «Экспертное дело», изданный в 2003 г., несмотря на то, что с выходом Таможенного кодекса 2003 г. этот труд отчасти потерял свою актуальность. Отсутствие после 2003 г. глубоких исследований по организации и проведению экспертиз в таможенных целях во многом обусловливает слабую научную разработанность данного направления. Следует отметить, что имеющиеся немногочисленные публикации на указанную тему носят лишь обзорный, зачастую ознакомительный характер и в них не содержится всестороннего теоретического анализа. Иными словами, назрела необходимость разработки теории современного института таможенной экспертизы и эффективных механизмов его административно-правового регулирования. Для этого потребуется разработка оптимальной модели функционирования таможни, Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления (ЦЭКТУ) ФТС, иных экспертных учреждений и арбитражных судов на основе действующего законодательства. К изложенной проблеме потребуется системный подход, включающий в себя как разработку понятийного аппарата для осуществления экспертных технологий для таможенных целей, так и регламентирование порядка назначения и проведения таможенных экспертиз. Очевидно, что для этого потребуется решение комплекса задач, направленных на совершенствование деятельности таможенных органов по экспертно-криминалистическому обеспечению; при этом одними из главных, на наш взгляд, будут являться следующие. Определение структуры и содержания экспертных технологий для таможенных целей. Определение предпосылок вычленения экспертных технологий для таможенных целей из общей теории судебной экспертизы. Уточнение понятий «экспертизы и исследования при таможенном контроле», «экспертизы по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела», «экспертизы в ходе расследования уголовных дел, относящихся к компетенции таможенных органов». Разработка единой модели экспертной технологии для таможенных целей на различных уровнях организации экспертного производства. Разработка классификации частных экспертных технологий для таможенных целей. Глубокий анализ существующей нормативно-правовой базы экспертных технологий в таможенной практике и выработка предложений по ее совершенствованию. Выработка основных направлений повышения эффективности экспертной деятельности в таможенной практике. Объективные трудности в систематизации теоретических вопросов экспертных технологий по таможенным вопросам закономерно приведут к необходимости формирования концепции общего характера, логично представляя ее в виде обобщенной модели, в которую входят научные основы экспертных технологий, составляющие ее базисные элементы, а также наиболее важные ее прикладные аспекты. Формирование экспертных технологий будет способствовать созданию единого экспертного пространства для выполнения экспертиз и исследований в таможенных целях как государственных, так и коммерческих экспертных организаций. Это позволит систематизировать накопленный опыт, ощутить эффект при реализации фискальной функции таможенной службы, повысить имидж таможенной службы. Структура концепции должна включать в себя следующие основные элементы: — единый таможенный орган, контролирующий и координирующий экспертно-криминалистическую деятельность при осуществлении таможенного контроля и реализации функции правоохранения (Центр таможенной экспертизы); — единая научно-методическая база для проведения экспертных исследований; — единая система подготовки и аттестации экспертов, выполняющих экспертизы и исследования в таможенных целях; — единая система учета результатов экспертиз. Необходимость разработки концепции института экспертиз и исследований в таможенных целях продиктована сложившейся негативной судебной практикой. В результате которой при оценке доказательств, одним из которых является экспертиза, предпочтение судами отдается экспертизе, проведенной негосударственными коммерческими организациями. Статус и значение государственной экспертизы, полученной в государственном судебно-экспертном органе ЦЭКТУ ФТС, уравнивается с доказательством, полученным в частной организации, основной деятельностью которой является получение прибыли (что для осуществления правосудия недопустимо), и зачастую ставится под сомнение. Фактически реализация государственной функции ставится в зависимость от прибыли коммерческой организации. Принцип независимости эксперта, выполняющего экспертизы в таможенных целях, не выполняется. Безусловно, нужна научная смелость, добрая воля и большой труд по разработке и принятию необходимых нормативных актов ФТС России по обеспечению экспертно-криминалистической деятельности. В частности, создание единых баз данных, развитие оперативной электронной связи по экспертно-криминалистическому направлению, определение порядка взаимодействия таможенных органов и экспертных служб, разработка единых стандартов процедур, предшествующих таможенной экспертизе, одинаково применяемых как в рамках таможенного контроля, так и в рамках судопроизводства. Результаты проведенного анкетирования свидетельствуют о том, что более 80% экспертов (участников анкетирования) считают, что выполнению экспертиз для таможенных целей должна предшествовать специализированная подготовка по таможенной тематике, как государственных экспертов, так и иных экспертов. Полученные данные исследований хорошо коррелируют с мнением экспертов Торгово-промышленной палаты РФ и экспертов иностранных государств и международных компаний, занимающихся независимой экспертизой, сертификацией и лабораторными исследованиями (в том числе зарегистрированных в системе ГОСТ Р и расположенных на территории стран ЕС).

Список использованной литературы

1. Таможенный кодекс таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе таможенного союза от 27 ноября 2009 г. (в ред. Протокола от 16 апреля 2010 г.)). 2. Решение Комиссии таможенного союза от 20.05.2010 N 258 «О порядке проведения таможенной экспертизы при проведении таможенного контроля». 3. Федеральный закон от 31.05.2001 N 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации». 4. Постановление Правительства Российской Федерации от 20.08.2009 N 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю». 5. Приказ ФТС России от 14.05.2005 N 445 «Об утверждении Положения о Центральном экспертно-криминалистическом таможенном управлении». 6. Приказ ФТС России от 30.07.2010 N 1426 «Об утверждении программ подготовки экспертов в Центральном экспертно-криминалистическом таможенном управлении». 7. Нестеров А. В., Андреева Е. И., Метельков С. Н. О единой методической базе в таможенном союзе // Вестник Академии. 2010. N 1. 8. Нестеров А. В. Экспертное дело. Ростов н/Д, 2003. 352 с.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *