НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРОЙ И СПОРТОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. Г. ВУЛАХ
Вулах М. Г., кандидат юридических наук, доцент Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.
В научной статье раскрываются нормативные основы государственного управления в области физической культуры и спорта в России. Исследуются нормы Конституции Российской Федерации, определяющие деятельность в данной сфере общественных отношений, анализируются роль и значение указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а также иных федеральных нормативных актов, посвященных вопросам физической культуры и спорта. Дается анализ муниципальных правовых актов и международных соглашений в этой отрасли.
Ключевые слова: физическая культура и спорт, нормативно-правовое регулирование, федеральные органы исполнительной власти, государственные органы власти субъектов РФ, физическое воспитание, развитие спорта и туризма.
In the scientific article standard bases of the government in the field of physical training and sports in Russia reveal. Norms of the Constitution of the Russian Federation, defining activity in the given sphere of public relations are investigated, the role and value of decrees of the President of the Russian Federation and the Government of the Russian Federation, and also other federal statutory acts devoted to questions of physical training and sports is analyzed. The analysis of municipal legal certificates and the international agreements in this branch is given.
Физическая культура и спорт основываются на твердой законодательной основе. Законодательство, регулирующее физкультурно-спортивные отношения, состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативно-правовых актов высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, локальных нормативных актов, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Конституция Российской Федерации является основным правовым источником, регулирующим физическую культуру и спорт. Речь в данном случае идет о двух основных моментах. Во-первых, в ч. 2 ст. 41 Конституции РФ провозглашено, что в России финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая развитию физической культуры и спорта. Во-вторых, положение п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относит регулирование общих вопросов физической культуры и спорта к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Именно второе из приведенных конституционных положений в совокупности с нормами ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей, что по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, предопределили структуру законодательства о физкультуре и спорте. Часть 1 указанной статьи выделяет два уровня данного законодательства: 1) акты федерального законодателя, например Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <1> — (далее Закон о спорте), а также другие федеральные законы; 2) законодательные акты субъектов РФ, которые принимаются в соответствии с указанным Законом о спорте и другими федеральными законами, образующими спортивную отрасль законодательства. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.
Анализируя норму ч. 1 ст. 4 Закона о спорте, необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что понятие «законодательство» используется в строгом его понимании, т. е. как совокупность только законодательных актов, в отличие от широкого понимания этого понятия, охватывающего не только непосредственно законодательные акты, но и иные нормативные правовые акты. В то же время в части второй данной статьи говорится и о «иных» нормативных правовых актах, содержащих нормы, регулирующие отношения в области физической культуры и спорта. На федеральном уровне такими актами являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а на региональном — нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации. Акты Президента Российской Федерации оказывают серьезное влияние на организацию управления физической культурой и спортом в стране. Они регулируют широкий круг вопросов, связанных с обеспечением федеральной политики в рассматриваемой области общественных отношений, мерами государственной поддержки и материального обеспечения работников физической культуры и спорта, а также решают ряд других проблем, связанных с упорядочением управленческих отношений в исследуемой сфере. Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Отдельную группу источников правоотношений в области физической культуры и спорта составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации. В качестве федерального органа Правительство Российской Федерации принимает постановления и издает распоряжения по вопросам, непосредственно связанным с реализацией положений действующего законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений. Причем особое место в системе нормативно-правовых актов Правительства занимают утверждаемые его постановлениями положения о государственных органах управления физической культурой и спортом и их полномочиях, а также федеральные целевые программы и концепции в исследуемой области социальной сферы <2>. ——————————— <2> См., например: распоряжение Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. N 1433-р «О Концепции Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 — 2015 годы» // СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3866.
Издание Правительством РФ постановлений, регулирующих отношения в области физической культуры и спорта, прямо предусматривают нормы ч. ч. 3 и 6 ст. 7, ст. 23, ч. 7 ст. 29 и ч. 3 ст. 35 Закона о спорте. До принятия Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» <3> этих норм было еще больше. Однако данным Законом в целях повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти с 1 января 2009 г. предусмотрено закрепление более 500 полномочий Правительства РФ за иными федеральными органами исполнительной власти в таких сферах общественных отношений, как государственное управление и местное самоуправление, образование и наука, охрана здоровья граждан, градостроительство, строительство и жилищные отношения, сельское хозяйство, пенсионное обеспечение, культура и социальная защита, а также в ряде других сфер. Соответственно, в результате изменений, внесенных указанным Законом, предусматривается издание нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области физической культуры и спорта, не Правительством РФ, а уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти. ——————————— <3> СЗ РФ. 2008. N 30 (часть II). Ст. 3616.
Впрочем, данные изменения с опережением были учтены при издании Постановления Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 408 «О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации» <4>, которым утверждено Положение о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации. Названное Положение не только устанавливает, что Минспорттуризм России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики, а также по оказанию государственных услуг (включая противодействие применению допинга) и управлению государственным имуществом в сфере физической культуры и спорта. Это основано на положении п. 2 Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» <5>, в соответствии с которым и образован Минспорттуризм России с возложением на него функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в этой сфере, но и прямо указывает, что Минспорттуризм России принимает ряд нормативных правовых актов, о которых идет речь в упомянутых выше нормах Закона о спорте <6>. ——————————— <4> СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2585. <5> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290. <6> Комментарий к Федеральному закону от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, важное место в системе источников регулирования физкультурно-спортивных правоотношений занимают и нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (в том числе и бывших), где основную роль играют акты специально уполномоченного органа исполнительной власти Российской Федерации в области физической культуры и спорта — Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации. В систему нормативных актов, регулирующих отношения в сфере физической культуры и спорта, входят законодательные и иные акты субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, принимаемые по вопросам, отнесенным к их компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона о спорте федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области физической культуры и спорта, не могут противоречить данному Закону. При этом следует отметить, что данная норма имеет самостоятельное значение в отношении только федеральных законов, поскольку обязательность соответствия Закону о спорте иных нормативно-правовых актов, нежели федеральные законы, прямо закреплена в приведенных выше конституционных нормах, основанных на общем правиле ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, согласно которой Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России. Обязательность соответствия Закону о спорте законов и иных нормативных актов субъектов РФ следует из норм ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которыми законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения России и ее субъектов. Кроме того, в ч. 5 указанной статьи прямо закреплено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, приоритет имеет федеральный закон. Устанавливая, что содержащие нормы, регулирующие отношения в области физической культуры и спорта, федеральные законы не могут противоречить и Закону о спорте, норма ч. 2 ст. 4 этого Закона определяет центральное системообразующее место данного Закона в законодательстве о физической культуре и спорте. Однако следует учитывать, что приоритет имеют только те нормы Закона о спорте, которые непосредственно относятся в предмету его регулирования. Например, в ч. 1 ст. 30 Закона о спорте перечислены положения, которые могут включаться в соглашения, коллективные договоры и трудовые договоры между работодателями, их объединениями и работниками или их полномочными представителями. Однако, как установлено в ч. 3 ст. 5 ТК РФ, нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных актах, должны соответствовать данному Кодексу. Соответственно, в случае возникновения коллизий, положения ч. 1 ст. 30 Закона и ТК РФ, применению будут подлежать нормы данного Кодекса. Часть 3 ст. 4 Закона о спорте предусматривает возможность принятия муниципальных правовых актов по вопросам деятельности в области физической культуры и спорта. Полномочия и права органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта определены ст. ст. 9 и 9.1 Закона о спорте. Соответственно, в рамках реализации этих полномочий и прав органами местного самоуправления и издаются муниципальные правовые акты по вопросам деятельности в области физической культуры и спорта на основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативно-правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Источниками регулирования отношений в области физической культуры и спорта в Российской Федерации являются и корпоративные нормативные акты физкультурно-спортивных организаций и их объединений (ассоциаций, лиг и т. д.), принимаемые в соответствии с порядком, закрепленным в их уставах, причем в настоящее время подобные правовые акты приобретают особое значение. Наиболее разработанной является система корпоративных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере профессионального спорта. Помимо нормативно-правовых актов, к источникам правового регулирования отношений в области физической культуры и спорта также можно отнести нормативно-правовые договоры, такие как соглашения, заключаемые между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; учредительный договор о создании физкультурно-спортивного учреждения и т. д. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, соответствующие нормативно-правовые акты, принятые наднациональными органами, и международные договоры Российской Федерации также являются источниками управленческих физкультурно-спортивных отношений. Так, в качестве примеров унифицированных международных нормативно-правовых актов можно привести: — Международную хартию физического воспитания и спорта 1978 г.; — Спортивную хартию Европы 1992 г. В свою очередь, двухсторонними международными договорами являются: — Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Мексиканских Соединенных Штатов о сотрудничестве в области культуры, образования и спорта (Мехико, 20 мая 1996 г.); — Соглашение, между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Чад о культурном и научном сотрудничестве (Нджамена, 12 октября 1998 г.); — Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Йеменской Республики о сотрудничестве в области культуры, науки, образования, спорта и туризма (Москва, 17 декабря 2002 г.).
