(Писаревский Е. Л.) («Спорт: экономика, право, управление», 2006, N 2)
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗВИТИЯ ГОРНОЛЫЖНОГО ТУРИЗМА И СПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. Л. ПИСАРЕВСКИЙ
Писаревский Е. Л., советник аппарата Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму, кандидат юридических наук, член Российской академии юридических наук, действительный член Национальной академии туризма.
1. Общие положения
Туризм — деятельность, которая чаще всего ассоциируется с отдыхом, досугом, спортом и общением с культурой и природой. Природный туризм и экотуризм признаются как особо обогащающие и ценные формы туризма в силу того, что они проявляют уважение к природному наследию и местному населению и соблюдают потенциал приема туристских объектов, — говорится в Глобальном этическом кодексе туризма (1999). Международная хартия физического воспитания и спорта (1978) констатирует, что включение физического воспитания и спорта в естественную среду обогащает людей и внушает уважение к ресурсам планеты, пробуждает ответственность за их сохранение и использование с наибольшей выгодой для всего человечества. После пятидесяти лет феноменального роста туристская индустрия стала более комплексной и сложной. В настоящее время она достигла такого этапа, на котором требуется активизировать исследования традиционных и новых сегментов рынка, потребительских предпочтений, информационных технологий и управленческих методик. Мощное экономическое воздействие этой индустрии, а также ее влияние на человеческую, культурную и природную среду требует, чтобы дальнейшее развитие этого сектора проходило в условиях наличия точных статистических данных, глубоких исследований и ответственного менеджмента на основе принципов устойчивого развития <*> (Осакская декларация тысячелетия (10 сентября — 1 октября 2001 г.)). ——————————— <*> В ст. 1 Всемирной хартии «Об устойчивом туризме» под устойчивым туризмом понимается такое развитие туризма, которое должно быть экологически приемлемым в долгосрочной перспективе, экономически жизнеспособным, этически и социально сбалансированным для местных общин. Устойчивое развитие является контролируемым процессом, предусматривающим глобальное управление ресурсами с целью обеспечения их жизнеспособности, создавая, таким образом, возможность сохранения нашего природного и культурного богатства, включая охраняемые зоны. Непрерывный рост и развитие туристской индустрии и связанное с этим обострение конкуренции способствуют разнообразию туристских направлений и продуктов и появлению новых туристских центров. Среди них особо следует выделить центры горнолыжного спорта и туризма. Франция на сегодняшний день является лидером в этой сфере на мировом туристском рынке. Всем известны французские курорты Куршевель, Ля Плань, Ле 2 Альп. В 2003 — 2004 гг. на французских зимних курортах (их около 400) было зарегистрировано 737 миллионов ski-pass, причем количество механических подъемников составляет уже 3961 единицу <*>. ——————————— <*> Справка Национального Синдиката канатных дорог Франции, объединяющего 236 французских горнолыжных курортов. 2005 г.
В США насчитывается 507 горнолыжных центров, в Канаде — 240. В Швейцарии имеется 13 канатных дорог, 50 фуникулеров, 600 вагонов канатной дороги, 1200 лыжных трамплинов и тропы, общей протяженностью более 5000 километров. Все лыжные курорты соединены между собой ветками железных дорог и системой общественного транспорта. Австрия около половины своих доходов от туризма получает от индустрии горнолыжного спорта и туризма. Российская Федерации также не стоит в стороне от этих процессов. Так, на сегодняшний день функционируют как давно известные зоны для катания, расположенные в Приэльбрусье (Эльбрус, Чегет, Домбай), так и довольно новые горнолыжные центры в Подмосковье (спортивный парк «Волен», горнолыжно-развлекательный парк «Сорочаны», спортивно-развлекательный центр «Яхрома» и др.), вокруг Санкт-Петербурга («Золотая долина», горнолыжный комплекс «Снежный», «Красное озеро» и др.), на Урале (горнолыжный комплекс «Ежевая», горнолыжный центр «Аджигардак», горнолыжный центр «Губаха» и др.). Появляются новые проекты: «Манжерок» на Алтае, «Евразия/Куса» на Урале, туристско-спортивный комплекс «Карусель» в Красной Поляне. Горнолыжный спорт популярен на Камчатке, в Приморском крае и других регионах России. Многие субъекты Федерации и финансово-промышленные группы проявляют интерес к созданию на территории нашей страны конкурентоспособной индустрии горнолыжного спорта и туризма. Появляются некоммерческие организации (ассоциации, союзы, общественные объединения) горнолыжного туризма и спорта, призванные координировать усилия заинтересованных лиц в этой сфере, разрабатываются стандарты оказания услуг, образовательные программы подготовки персонала для индустрии горнолыжного спорта и туризма. Полагаем, что данная инициатива должна быть подкреплена соответствующими действиями государства, и прежде всего в области законодательства.
2. Состояние правового обеспечения
Прежде чем перейти к оценке состояния правового обеспечения горнолыжного спорта и туризма, сделаем некоторые пояснения. Правовые нормы, регулирующее отношения в области развития горнолыжного спорта и туризма, имеют свои особенности, т. к. трудно найти отрасль законодательства Российской Федерации, которая бы наиболее полно учитывала всю специфику данного рода отношений. Правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности физкультурно-спортивных организаций, функционирования спортивной промышленности, принципы государственной политики в области физической культуры и спорта в Российской Федерации и олимпийского движения России регулируются законодательством о физической культуре и спорте. Принципы же государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации, вопросы безопасности туризма, деятельности туристских организаций — предмет регулирования законодательства о туристской деятельности. Соединение в данной статье горнолыжного спорта и туризма в качестве единого объекта правового регулирования носит научно-прикладной характер, в силу сходства основных правовых проблем, а также принадлежности спорта и туризма к социальной сфере нашей страны (ст. 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Последнее предполагает общие подходы и способы государственного воздействия на общественные отношения в сфере спорта и туризма. Развитие горнолыжного спорта и туризма и туристской индустрии, обеспечивающей их функционирование, во многом зависит от эффективности законодательства о лечебно-оздоровительных местностях и курортах, аварийно-спасательных службах и статусе спасателей, земельного, водного, горного, градостроительного законодательства, законодательства об инвестиционной деятельности. Среди правовых актов, принятых в последние 10 лет, следует выделить Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июня 1996 г. N 721, Федеральную целевую программу «Развитие района Приэльбрусья Кабардино-Балкарской Республики как международного центра туризма, альпинизма и горнолыжного спорта» <*>, Федеральную целевую программу «Юг России» от 8 августа 2001 г. N 581, в которой лишь вскользь упоминается о финансировании развития горнолыжных трасс на Домбае. ——————————— <*> Данный документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства России от 24 августа 2002 г. N 630.
В программе «Развитие района Приэльбрусья Кабардино-Балкарской Республики как международного центра туризма, альпинизма и горнолыжного спорта» отмечались следующие проблемы в сфере развития горнолыжного спорта и туризма: изношенность значительной части сооружений туристического комплекса, высокое налогообложение деятельности субъектов туристской индустрии, резко возросшая стоимость энергоносителей и др. Основной целью данной Программы было создание в районе Приэльбрусья высокоэффективного и конкурентоспособного туристского, альпинистского и горнолыжного комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и зарубежных граждан в туристических, спортивных и оздоровительных услугах, а также разработка и внедрение эффективной системы мер и механизмов государственного регулирования по рациональному использованию хозяйственного и горно-рекреационного комплекса, экологическое оздоровление района, сохранение природного богатства и историко-культурного наследия. Задачи Программы включали в себя: научно-правовое регулирование экономики горно-рекреационного и природного комплекса района Приэльбрусья; создание условий для рационального использования природных ресурсов и развития горно-рекреационного комплекса района Приэльбрусья; организация комплексного мониторинга за состоянием природной среды района Приэльбрусья; охрана природного и историко-культурного наследия района Приэльбрусья; создание информационно-технического комплекса; содействие развитию материальной базы центра туризма, альпинизма и горнолыжного спорта. В целом программа «Развитие района Приэльбрусья Кабардино-Балкарской Республики как международного центра туризма, альпинизма и горнолыжного спорта» имела инновационный характер и общую направленность на формирование в Российской Федерации цивилизованной индустрии горнолыжного спорта и туризма, в том числе на создание правовых основ ее развития. Поэтому прекращение действия Программы является сдерживающим фактором дальнейшего совершенствования законодательства в данной сфере. В настоящий момент вопросы, обозначенные в Программе «Развитие района Приэльбрусья Кабардино-Балкарской Республики как международного центра туризма, альпинизма и горнолыжного спорта», стали еще более актуальны.
3. Совершенствование правового обеспечения
Цели, принципы и приоритеты развития туризма и спорта, провозглашенные в Международной хартии физического воспитания и спорта (1978), Глобальном этическом кодексе туризма (1999), Осакской декларации тысячелетия (2001) и других международных правовых документах, соответствуют основным закономерностям развития человеческой цивилизации, принципам мировидения и мироупорядочения. Если раньше человек стремился «лепить мир по своему образу и подобию», то современный мировоззренческий подход предполагает, что человек «лепит себя по образу и подобию мира», не перестраивает мироздание, а встраивает себя в упорядоченное мироздание <*>. ——————————— <*> Василькова В. В. Порядок и хаос в развитии социальных систем. СПб., 1999. С. 33.
Данная идеология становится уже не только достоянием науки, международных документов, но и приоритетом политик многих государств. Не случайно на первый план в деятельности органов государственной власти ведущих туристских держав выдвигаются принципы устойчивого развития туризма и спорта, приоритеты развития культурно-познавательного, эколого-этнографического и спортивно-оздоровительного туризма. Основой устойчивого развития, говорится в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию <*>, является необходимость обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в себя в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество. ——————————— <*> Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440.
Горнолыжный спорт и туризм — типичный пример отрасли жизнедеятельности, основанной на концепции устойчивого развития. На основе изложенного можно дать ряд предложений по дальнейшему развитию законодательства о горнолыжном спорте и туризме, определить его основные цели. Полагаем, что общей целью законодательства, регулирующего отношения в области развития горнолыжного спорта и туризма, как части правовой системы Российской Федерации, является создание и сохранение правопорядка, укрепление законности в данной сфере жизнедеятельности в интересах настоящих и будущих поколений россиян. Специальную же цель законодательства можно обозначить как реализацию конституционного права каждого на доступ к занятиям физической культурой и спортом, а также прав на отдых, свободу передвижения, охрану и укрепление здоровья, на благоприятную окружающую среду посредством развития в Российской Федерации ответственного, устойчивого и всеобще доступного горнолыжного спорта и туризма. Представляется, что направлениями совершенствования законодательства о развитии горнолыжного спорта и туризма могут быть: 1. Подготовка научной концепции правового обеспечения развития горнолыжного спорта и туризма, с учетом всех аспектов законодательства Российской Федерации, позитивного опыта правового регулирования данной сферы в СССР, а также развитых в туристско-спортивном отношении стран. 2. Разработка Концепции государственной политики России в области развития горнолыжного спорта и туризма и утверждение ее Правительством Российской Федерации. 3. Принятие отдельной целевой программы или же включение в качестве отдельного раздела положений о развитии горнолыжного спорта и туризма в целевые программы развития туризма, а также целевые программы развития физической культуры и спорта. 4. Определение органа госрегулирования, а также его компетенции в сфере развития горнолыжного туризма и спорта, создание межведомственной группы, состоящей из представителей заинтересованных федеральных министерств и агентств. 5. Паспортизация объектов индустрии и инфраструктуры горнолыжного туризма и спорта, инвентаризация всей собственности в данной сфере. Определение объектов, подлежащих приватизации и/или передаче в концессии. 6. Разработка мер по государственной поддержке горнолыжного спорта и туризма, в том числе: — субсидирование процентных ставок по кредитованию строительства и реконструкции объектов туриндустрии на горнолыжных курортах; — разработка и принятие программы проведения конкурсов социально значимых, инновационных проектов в сфере горнолыжного спорта и туризма и содействие в их реализации <*>; ——————————— <*> Цель такой программы — модернизация структуры предложения в сфере горнолыжного туризма и спорта. Так, например, разработчики новых туристических продуктов могли бы получать финансовую помощь от государства при условии, что инновационный проект соответствует следующим требованиям: — является действительно новым; — связан с основными сферами туристического предложения; — следует принципам устойчивого развития; — способствует улучшению ситуации на рынке труда; — служит образцом для дальнейшего использования; — финансируется на 50% самими разработчиками; — может быть реализован совместными усилиями нескольких компаний.
— содействие в информационном обеспечении и продвижении ведущих национальных горнолыжных центров в России и за рубежом, создание туристской информационной системы горнолыжных курортов и горнолыжного спорта, поощрение развития информационных технологий; — поддержка национальных производителей товаров, оборудования, инвентаря и снаряжения для индустрии горнолыжного спорта и туризма, содействие в приобретении ими современных инновационных технологий и «ноу-хау» для организации производств на территории Российской Федерации, развитие инжиниринга; — размещение государственного заказа на подготовку российских спортсменов к соревнованиям с использованием инфраструктуры и индустрии национальных горнолыжных центров. 7. Государственно-частное партнерство. Организация ежегодной общенациональной конференции по развитию горнолыжного спорта с участием органов государства, муниципалитетов, бизнеса, физкультурно-спортивных организаций и объединений, Национального олимпийского комитета, ассоциаций потребителей услуг индустрии горнолыжного спорта и туризма и др. Разработка и подписание Хартии развития горнолыжного спорта и туризма в Российской Федерации, с учетом баланса интересов, прав и обязанностей и ответственности всех сторон, подписавших Хартию. Создание при федеральных органах исполнительной власти, в субъектах Федерации, муниципальных образованиях, развивающих горнолыжный спорт и туризм, общественных советов с целью координации деятельности общественности и органов власти в области законопроектной деятельности. 8. Создание комплексной системы безопасности горнолыжного туризма и спорта, в т. ч. правил учета туристов и спортсменов, пользующихся услугами горнолыжных центров, порядка проведения инструктажа по обеспечению безопасности, правил использования аварийно-спасательных служб и спасателей, создание условий для обеспечения их современным поисковым оборудованием и снаряжением и др. 9. Образование и наука. Подготовка квалифицированных кадров для индустрии горнолыжного спорта и туризма. Разработка образовательных программ и стандартов в области профессионального образования, создание специализаций «горнолыжный спорт и туризм» в вузах туристского и спортивного профиля, выделение грантов на научные исследования, подготовку учебных пособий по экономике, менеджменту, правовому обеспечению горнолыжного спорта и туризма, проведение конкурса студенческих и научно-исследовательских работ и др. 10. Разработка концепции устойчивого развития горнолыжного туризма и спорта и внедрение ее в практику предпринимательской деятельности в области горнолыжного спорта и туризма. 11. Международное сотрудничество. Изучение зарубежного опыта подготовки персонала для горнолыжного спорта и туризма, менеджмента, логистики, безопасности и др. 12. Внесение изменений в основные федеральные законы и кодексы, издание подзаконных актов с целью создания благоприятных условий для поддержки развития горнолыжного туризма и спорта. Разработка и принятие новых законов о туризме, физической культуре и спорте, туристско-рекреационных зонах экономического развития, о концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами и др. с учетом особенностей горнолыжного туризма и спорта. В заключение следует отметить, что данная статья может стать началом научно-практической дискуссии о состоянии и перспективах развития правового регулирования, государственной политики в сфере горнолыжного спорта и туризма.
