(Трофимов Н. И.) («Военно-юридический журнал», 2008, N 6)
НАДЗОР ОРГАНОВ ВОЕННОЙ ПРОКУРАТУРЫ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
Н. И. ТРОФИМОВ
Трофимов Н. И., соискатель кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, полковник юстиции запаса.
На основании статьи 3 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» <1> социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства. Реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возлагается на органы государственной власти, органы местного самоуправления, суды, правоохранительные органы, а также командиров (начальников) воинских частей, организаций, предприятий и учреждений. Должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, а также командиры, виновные в неисполнении обязанностей по реализации прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, несут ответственность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 6 марта 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» с изменениями и дополнениями // СПС. 2008.
Многие вопросы правового положения военнослужащих регламентируются Федеральными законами от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне», а также общевоинскими уставами. Кроме того, имеется множество ведомственных правовых актов, регламентирующих обязанности должностных лиц по обеспечению социальной защиты военнослужащих, к которым относятся приказы и директивы министра обороны РФ, руководителей других федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. В связи со спецификой правового положения военнослужащие нуждаются в особой социальной защите, которую наряду с другими государственными органами призваны обеспечить органы военной прокуратуры. Базовую основу прокурорского надзора за исполнением данного законодательства составляет реализация конституционного принципа приоритета обеспечения прав и свобод человека и гражданина (преамбула и ст. 2 Конституции РФ). Этим принципом определяются сущность и характер прокурорского надзора, его компетенция и задачи, а также общий характер и формы отношений между органами прокуратуры и другими государственными органами, должностными лицами и гражданами. Прокуратура РФ и ее составная часть — военная прокуратура в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 26) обеспечивают надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Надзорная деятельность прокуратуры складывается из различных по своему характеру и значению надзорных действий, разделенных на две части: 1) деятельность по выявлению нарушений законности, причин и условий, способствующих их совершению; 2) деятельность по реагированию на нарушения законности и все связанные с этим обстоятельства. В. М. Семенов указывает, что прокурорский надзор, осуществляемый Генеральным прокурором Российской Федерации и всеми подчиненными ему прокурорами, направлен на опротестование и отмену противоречащих закону актов органов государственного управления, общественных организаций, а также на предотвращение противоправных действий должностных лиц и охрану прав граждан <2>. ——————————— <2> Правоохранительные органы Российской Федерации: Учеб. пос. / Отв. ред. В. М. Семенов. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2005. С. 16.
Осуществление надзора прокурором — это не ведомственный или вневедомственный контроль. Это деятельность государственного органа, подотчетного высшему органу государственной власти, экономически не связанного ни с одним из таких органов. Именно названный признак в ранее действовавшем законодательстве позволял характеризовать прокурорский надзор как высший надзор, что представляется обоснованным для рассмотрения и в настоящее время <3>. ——————————— <3> См.: Басков В. И. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 60 — 63; Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 21.
Иными словами, правозащитная деятельность прокуратуры довольно удачно дополняет существующие модели правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации <4>. ——————————— <4> Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007. С. 6 — 7.
Вместе с тем органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Значительную роль в решении указанных задач играют органы военной прокуратуры, которые входят в систему органов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Главный военный прокурор является заместителем Генерального прокурора РФ. Структуру военной прокуратуры составляют прокуратуры военных округов, прокуратура Ракетных войск стратегического назначения и другие военные прокуратуры окружного звена, приравненные по своему статусу к прокуратурам субъектов Федерации. Сюда же включены прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, имеющие статус прокуратур городов и районов <5>. С одной стороны, система военной прокуратуры является составной частью единой прокуратуры России, а с другой — имеет ряд специфических особенностей. ——————————— <5> Судебная власть. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учеб. пос. / Отв. ред. В. М. Семенов. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2005. С. 150 — 151.
Представляется, что в научных исследованиях недостаточно уделяется внимания деятельности военной прокуратуры. Видимо, потому что она выполняется в соответствии с требованиями единого федерального законодательства и ее органы является частью централизованной системы прокуратуры Российской Федерации. Это действительно так, но кроме общегосударственных законов военные прокуроры, проходящие военную службу, повседневно надзирают за исполнением законодательства в области обороны и военной службы как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. Одним из приоритетных направлений надзорной деятельности является надзор за соблюдением прав и свобод военнослужащих, других категорий граждан. В связи с указанной спецификой в отдельных публикациях отрасль указанного прокурорского надзора предложено определить словосочетанием «военно-прокурорский надзор» <6>. Основываясь на анализе проведенных исследований и используя многолетний опыт практической деятельности, автором предлагается сформулировать следующее понятие прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих. ——————————— <6> Трофимов Н. И., Шобухин В. Ю. Прокурорский надзор за соблюдением прав военнослужащих // Рос. юрид. журн. 2006. N 2. С. 144.
Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод военнослужащих — это комплекс мероприятий, выполняемый военными прокурорами (другими сотрудниками органов военной прокуратуры в соответствии с установленной компетенцией), направленный на выявление нарушений закона органами военного управления и другими должностными лицами и принятие мер по их реальному устранению с целью восстановления нарушенных прав и свобод военнослужащих и членов их семей. Военные прокуроры при осуществлении данного вида надзора руководствуются требованиями Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», указанием Главного военного прокурора от 24 декабря 1996 г. N 1у-1150 «О дальнейшем совершенствовании надзорной деятельности в органах военной прокуратуры» <7>, решениями коллегий Генеральной прокуратуры РФ и Главной военной прокуратуры. В соответствии с указанными и иными руководящими нормативными актами организация работы военных прокуратур по надзору за исполнением законов, воинских уставов, направленных на обеспечение социальной защищенности военнослужащих, включает в себя следующие этапы: ——————————— <7> По имеющимся у автора сведениям, в настоящее время прорабатывается новая редакция организационно-распорядительного документа Главной военной прокуратуры.
— сбор, накопление, обработку, анализ информации о нарушениях законодательства; — планирование надзорной деятельности; — подготовку и непосредственное проведение, в том числе по инициативе прокурора, прокурорских проверок; — осуществление прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов; — контроль за фактическим и реальным устранением нарушений законов. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о социальной защите военнослужащих и членов их семей включает в себя следующие основные направления надзорной деятельности: 1. Надзор за исполнением законодательства, регламентирующего безопасные условия прохождения военной службы. 2. Надзор за исполнением законодательства о социальной защите военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, принимавших участие в боевых действиях, а также пострадавших в ходе вооруженных конфликтов, и членов их семей. 3. Надзор за исполнением законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения военнослужащих установленными нормами и видами довольствия. Так, в ходе надзорных мероприятий, проведенных военной прокуратурой Приволжско-Уральского военного округа, установлено, что 22 июня 2004 г. вступило в законную силу решение Казанского гарнизонного военного суда от 10 июня 2004 г., которым удовлетворены требования старшего летчика-испытателя военного представительства Министерства обороны Российской Федерации к финансовому отделению (ФО) военных представительств Минобороны России о взыскании денежного вознаграждения за проведение летных испытаний. Каких-либо действий, направленных на исполнение судебного решения, должностными лицами финансово-экономического управления ПУрВО предпринято не было. Бездействие должностных лиц привело к тому, что органы федерального казначейства приостановили операции по лицевому счету военных представительств. В результате были нарушены права военнослужащих и гражданского персонала около 40 военных представительств Министерства обороны Российской Федерации, дислоцированных в г. Казани, на получение денежного довольствия, заработной платы и других выплат. Кроме того, финансовое отделение было лишено возможности своевременно перечислить налоги в соответствующие бюджеты. Только после вмешательства аппарата военной прокуратуры ПУрВО начальнику 685-го ФО объявлено предостережение, после чего решение суда было исполнено и восстановлены права значительного числа военнослужащих и гражданского персонала. При проверке исполнения требований Приказа МО РФ от 30 декабря 2004 г. N 456 «О размерах и порядке обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, денежными средствами для проезда на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси)» было установлено, что в нем не предусмотрены выплаты военнослужащим по призыву — военным строителям. Проведенной в ФГУП «Приволжско-Уральское строительное управление МО РФ» (г. Екатеринбург, далее — ПУСУ) проверкой выявлены нарушения закона, связанные с обеспечением оплаты труда военных строителей в период прохождения ими военной службы. Командир военно-строительной части и главный бухгалтер в нарушение ст. ст. 129 — 132, 136 Трудового кодекса РФ, Постановления Правительства РФ от 19 апреля 1993 г. N 355 никаких мер для обеспечения ежемесячной выдачи военным строителям установленных денежных сумм не принимали, ссылаясь на отсутствие финансирования со стороны ФГУП «ПУСУ МО РФ». Военной прокуратурой ПУрВО начальнику ФГУП «ПУСУ МО РФ» внесено представление, по результатам рассмотрения которого права военнослужащих были восстановлены. 4. Надзор за исполнением законодательства о жилищных правах военнослужащих. В настоящее время не имеют жилья или нуждаются в улучшении жилищных условий около 18 тысяч военнослужащих ПУрВО. В результате проверок и мер прокурорского реагирования в течение трех лет возвращено 120 незаконно удерживаемых квартир и они распределены военнослужащим. Во исполнение указания Генерального прокурора РФ от 15.09.03 N 7/3-1-991-2000 «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере» военной прокуратурой ПУрВО проводятся ежемесячные проверки квартирно-эксплуатационных органов по вопросам эксплуатации жилищно-коммунального хозяйства. В октябре 2006 г. по поступившей информации об отключении подачи тепловой энергии в жилые дома Минобороны России в г. Екатеринбурге с участием специалистов финансовой инспекции и ФЭУ ПУрВО проведена проверка исполнения законодательства, регламентирующего финансирование и эксплуатацию жилищно-коммунального хозяйства в КЭУ ПУрВО, Екатеринбургской КЭЧ района и подчиненном ей домоуправлении. Установлено, что основной причиной образовавшейся задолженности перед поставщиками горячего водоснабжения явилось несвоевременное поступление субсидий из федерального бюджета, но и начальник Екатеринбургской КЭЧ района, и главный бухгалтер не обеспечили целесообразное расходование полученных денежных средств, что также послужило одной из причин отключения жилых домов от тепловой энергии. Для устранения выявленных нарушений закона военным прокурором ПУрВО было внесено представление командующему войсками ПУрВО, которое рассмотрено, и виновные лица привлечены к ответственности. 5. Надзор за исполнением законодательства об обязательном личном государственном страховании военнослужащих. 6. Надзор за исполнением законодательства, направленного на упреждение и пресечение нарушений прав военнослужащих на этапах подготовки и проведения боевых, командно-штабных и тактических учений, полевых выходов и выполнения иных служебно-боевых задач. При этом следует отметить специфику такого надзора за соблюдением законодательства на территории республик Таджикистан и Киргизия, где дислоцируются военные базы Вооруженных Сил РФ. 7. Надзор за исполнением законодательства о порядке рассмотрения и разрешения обращений граждан. В случае обнаружения нарушений законов о социальной защищенности военнослужащих военный прокурор принимает меры к восстановлению нарушенных прав, используя полномочия, предоставленные ему Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 22). По указанным направлениям прокурорского надзора за исполнением законов по обеспечению социальной защищенности военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей в 2006 году сотрудниками военных прокуратур Приволжско-Уральского военного округа проведено 2884 (в 2005 году — 2782) проверки исполнения законодательства, из которых результативными оказались 2839 (выявлено 5722 нарушений законов). По результатам проведенных проверок внесено 1023 представления об устранении нарушений законов, принесено 173 протеста на 642 противоречащих законам правовых акта, привлечено к дисциплинарной ответственности 933 должностных лица, к материальной ответственности — 42, возбуждено 276 уголовных дел, восстановлены нарушенные права 47890 военнослужащих, возмещен государству материальный ущерб на сумму 428,94 тысяч рублей. Сфера обеспечения прав и социальных гарантий военнослужащих находится в поле зрения военных прокуроров постоянно. Жизнь убедительно доказывает: эти вопросы являются непременным условием нормального морально-психологического климата в войсках — одного из важнейших элементов их боеспособности. Следует отметить, что правозащитная работа военной прокуратуры не ограничивается только надзорной деятельностью. Одной из действенных форм защиты прав граждан и законных интересов общества является уголовное преследование лиц, совершивших преступления (с учетом изменений, внесенных в уголовно-процессуальное законодательство, и созданием с 07.09.2007 военных следственных органов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации). Так, военной прокуратурой ПУрВО установлено, что в период с июля 2001 по март 2005 года начальник ФГУП «Волжско-Уральское строительное управление» и выделенного из него предприятия ФГУП «529-е военно-строительное управление» полковник В., являясь руководителем этих предприятий, вопреки требованиям ст. 37 Конституции России, ст. 4 Трудового кодекса Российской Федерации, Постановления Совета Министров — Правительства РФ от 19 апреля 1993 г. N 355 «Об изменении порядка материального обеспечения военных строителей», запретил подчиненным командирам военно-строительных отрядов без его разрешения производить выплату военным строителям денежных сбережений, заработанных ими во время прохождения военной службы по призыву и начисленных на их лицевые счета. В целях устранения указанных нарушений закона военным прокурором ПУрВО в адрес начальника Главного управления специального строительства Минобороны России внесено представление об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которого В. привлечен к дисциплинарной ответственности, и составлен график погашения всех задолженностей. Однако контрольной проверкой, проведенной в 2005 году, установлено, что данный график не выполнен, задолженность по указанным выплатам не ликвидирована и составляла более 25 млн. рублей. В качестве своего оправдания названный руководитель заявлял, что причитающиеся военным строителям денежные средства якобы шли на производство и своевременное выполнение годовых планов строительно-монтажных работ в рамках государственного оборонного заказа. Вместе с тем проведенными совместно со специалистами и во взаимодействии с органами военной контрразведки надзорными мероприятиями установлено, что планомерное погашение задолженности военным строителям существенно не повлияло бы на финансовые показатели, темпы и качество производства строительных работ. Более того, причитающиеся военным строителям денежные средства на сумму 8,7 млн. рублей по указанию полковника В. были использованы не по целевому назначению. По результатам проверки в отношении нерадивого руководителя возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 145.1 (невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат) УК РФ. В апреле 2005 года он осужден военным судом. Важной составляющей деятельности органов военной прокуратуры по защите прав граждан и интересов государства является участие в гражданском и арбитражном судопроизводстве <8>. ——————————— <8> Наряду с этим особое внимание военные прокуроры уделяют профилактике правонарушений. Они каждый день активно занимаются этим как в ходе надзорной деятельности, так и при проведении правовых мероприятий. Главным военным прокурором 17 сентября 2002 г. издан Приказ N 255 «О повышении эффективности работы органов военной прокуратуры по профилактике преступлений и других правонарушений», обязывающий военных прокуроров всех уровней обеспечить плановое, регулярное проведение такой работы с охватом наибольшего числа поднадзорных объектов.
Статьей 45 Гражданско-процессуального кодекса РФ участие в гражданском процессе прокурора ограничено обращениями в суд в защиту недееспособных граждан, неопределенного круга лиц, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Причем заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Представляется, что к категории этих лиц необходимо отнести и военнослужащих по призыву. Основанием для такого вывода является то, что военнослужащие по призыву имеют специфический правовой статус: они лишены возможности свободного передвижения за пределами воинских частей, их повседневная деятельность пунктуально регламентирована общевоинскими уставами и распорядком дня. По этим причинам затруднены их возможности обратиться в суд за защитой своих интересов и отстаивать их в судебном заседании. Поэтому это вполне может расцениваться как «другие уважительные причины, препятствующие обращению в суд». К сожалению, судебная практика такой точки зрения не придерживается. В соответствии со ст. ст. 22, 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель при осуществлении возложенных на них функций вправе принести протест на противоречащий закону правовой акт. При этом орган или должностное лицо, которым принесен протест, обязаны лишь рассмотреть протест, но не обязаны его удовлетворить. Предписания об обязательности устранения изложенных в протесте нарушений законов законодателем не устанавливаются. Более того, в случае отклонения принесенного протеста прокурор в соответствии со ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ значительно ограничен в возможностях, связанных с обращением в суд в целях устранения нарушений законов. Исходя из этого полагаем целесообразным дополнить названный Закон словами «военнослужащих по призыву». В соответствии со ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель вправе объявить должностному лицу предостережение о недопустимости нарушения закона. Данное положение Закона предусматривает возможность объявления предостережения о недопустимости нарушения закона только должностному лицу (лишь в определенных случаях предостережение может быть направлено руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам (при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности)). Поэтому предостережение как вид прокурорского реагирования не применяется в отношении военнослужащих, рядового и сержантского состава. Также данный вид прокурорского реагирования не может быть применен в отношении военнослужащих, осуществляющих управленческие функции в общественных организациях, в частности РОСТО (ДОСААФ), в коммерческих — органах военной торговли. Считаем, что необходимо выработать и внести в Закон изменения, связанные с исполнением требований прокурора, изложенных в протесте, а также распространить сферу действия Закона об объявлении предостережений на все категории граждан, включая и военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. В условиях функционирования войск и воинских формирований решающая роль в данной сфере принадлежит органам военной прокуратуры. Практика свидетельствует, что именно военный прокурор является одним, а нередко единственным гарантом обеспечения защиты и восстановления нарушенных прав военнослужащих и членов их семей <9>. ——————————— <9> См.: Волеводз А. Г. Правовые аспекты военно-гражданских отношений: защита прав человека в военной сфере // Демократический контроль над военной сферой в России и странах СНГ. М., 2007. С. 78.
В связи с изложенным в условиях проводимого реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, роль и значение прокурорского надзора объективно возрастает, а надзор за соблюдением прав и свобод граждан, в том числе военнослужащих, является приоритетным, злободневным и актуальным.
