Харламова Марина Леонидовна, старший научный сотрудник, аспирантка Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В статье М. Л. Харламовой рассмотрены проблемы правового регулирования жилищных прав детей-сирот и сформулированы выводы о необходимости совершенствования жилищного законодательства Российской Федерации.
Ключевые слова: жилищные права, дети-сироты, региональное законодательство, правовое регулирование.
Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). Эта норма является необходимой предпосылкой для реализации закрепленного статьей 40 Конституции РФ права на жилище. Несмотря на наличие указанных правовых гарантий, наблюдаются устойчивые негативные тенденции в сфере соблюдения жилищных прав несовершеннолетних. Особую обеспокоенность вызывает значительное число нарушений прав детей-сирот. Не случайно, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 5 мая 2013 г., Президент РФ В. В. Путин отметил серьезность проблемы обеспечения жилыми помещениями детей-сирот. Негативные тенденции в данной сфере во многом являются следствием несовершенства федерального и регионального законодательства. С принятием Федерального закона от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (вступил в силу 1 января 2013 г.) изменился порядок обеспечения жилыми помещениями детей-сирот. В настоящее время детям-сиротам жилье предоставляется по договорам найма специализированных жилых помещений, а не по договорам социального найма <1>. Анализ жилищного и гражданского законодательства позволяет сделать вывод о некотором сходстве этих договоров <2>, что, в свою очередь, требует выяснения их взаимного соотношения. Наличие существенных особенностей каждого из договоров предопределило необходимость создать для них разные правовые режимы. В связи с этим в первую очередь остановимся на их различиях. ——————————— <1> Следует также отметить, что в Москве уже с 2000 г. жилые помещения для детей-сирот предоставляются в пользование на пять лет с последующим заключением договора социального найма. <2> См.: ч. 5 ст. 100 ЖК РФ.
Так, главной особенностью договора найма специализированного жилого помещения для детей-сирот является его срочный характер, в отличие от договора социального найма, который заключается бессрочно. Различается также объем правомочий нанимателей по данным видам договоров найма. В соответствии с частью 3 ст. 92 Жилищного кодекса РФ специализированное жилое помещение в отличие от жилого помещения по договору социального найма не подлежит отчуждению, передаче в аренду, в наем. Кроме того, указанные договоры заключаются в отношении жилых помещений, входящих в разные виды жилищного фонда (специализированного жилищного фонда и жилищного фонда социального использования). К общим признакам, характерным для обоих видов договоров, относятся следующие: жилые помещения предоставляются по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма; наймодателями выступают органы государственной и муниципальной власти; Правительством РФ разрабатываются типовые формы указанных договоров <3>, процедура заключения договоров определена законом, наличие платы за жилое помещение. ——————————— <3> В настоящее время Минобрнауки России разрабатывает проект Постановления Правительства РФ «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 26.01.2006 N 42 и об утверждении типового договора найма жилого помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (письмо Минобрнауки России от 08.10.2012 N ИР-864/07).
Между тем следует отметить, что в законодательном порядке не закреплено требование о равнозначной плате за жилое помещение, предоставленное по договору найма специализированного жилого фонда для детей-сирот и по договору социального найма. Не предусмотрена и возможность освобождения детей-сирот от платы за наем специализированного жилого помещения. Указанные пробелы в правовом регулировании были устранены в десяти субъектах РФ посредством принятия законов, в соответствии с которыми плата по договорам специализированного найма для детей-сирот соответствует плате по договору социального найма <4>. ——————————— <4> Республики Калмыкия, Татарстан; Камчатский край; Астраханская, Кемеровская, Тверская, Тульская, Ярославская области; г. Москва; Ненецкий автономный округ.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным внести изменения в статью 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Закон N 159-ФЗ), указав, что плата за жилое помещение и коммунальные услуги взимается с детей-сирот по тарифам, установленным для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма по месту нахождения жилого помещения; дети-сироты, признанные в установленном порядке малоимущими, освобождаются от внесения платы за наем. Сравнительный анализ вышеназванных договоров найма жилого помещения позволяет сделать вывод: именно такие характеристики договора найма специализированного жилого помещения, как его срочный характер и ограниченный объем правомочий нанимателя, будут способствовать предотвращению злоупотреблений с жильем детей-сирот. Однако, несмотря на принятые государством меры по совершенствованию законодательства, по-прежнему остаются нерешенными вопросы в сфере реализации жилищных прав детей-сирот. Например, право определять порядок обеспечения жильем детей-сирот отнесено к компетенции субъектов РФ <5>, что, по нашему мнению, способствует нарушению прав таких детей. Полагаем, в этом случае реализация права детей-сирот на жилище поставлена в зависимость от социально-экономических показателей региона (регионов-доноров либо дотационных), объема финансирования на эти цели, наличия необходимого количества жилья. В связи с этим предлагаем внести изменения в часть 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ: слова «в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации» заменить словами «в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Данные изменения позволят устранить правовые пробелы и противоречия, закрепить общие положения, обеспечивающие единый подход к установлению порядка обеспечения жильем детей-сирот на территории России. ——————————— <5> См.: статья 13 ЖК РФ; ст. 8 Закона N 159-ФЗ.
С учетом изложенного также полагаем необходимым внести изменения в статьи 12, 13, 14 ЖК РФ в части разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации, дополнив пункт 16.1 ст. 12 предложением следующего содержания: «определение порядка предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений»; пункт 2 ст. 13 и пункт 4 ч. 1 ст. 14 словами «за исключением жилых помещений, предназначенных для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». В связи с тем что Законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» с 1 января 2013 г. исключена норма о внеочередном предоставлении жилых помещений детям-сиротам, большинством субъектов РФ данные изменения были восприняты как необходимость закрепления очередности при предоставлении жилья детям-сиротам <6>. При этом новая редакция статьи 8 Закона N 159-ФЗ не предполагает установления очередности при предоставлении жилых помещений детям-сиротам. Право детей на получение жилого помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений не поставлено в зависимость от наличия или отсутствия иных лиц, также имеющих право на получение жилого помещения. Поэтому это право должно быть реализовано вне зависимости от времени включения их в список детей-сирот, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями. Учитывая изложенное, в статье 8 Закона N 159-ФЗ следует указать, что предоставление жилых помещений детям-сиротам осуществляется незамедлительно с момента возникновения такого права. Данные изменения позволят обеспечить единый подход к определению порядка обеспечения жильем детей-сирот на территории России. ——————————— <6> Например, в соответствии с пунктом 13 Постановления администрации Магаданской области от 11.02.2013 N 99-па «Об отдельных мерах по реализации положений статьи 2 Закона Магаданской области «О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Магаданской области» предоставление жилого помещения детям-сиротам производится на основании решения органа местного самоуправления в порядке очередности, исходя из даты и времени подачи заявления о включении в список.
В соответствии с частью 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ реализация права детей-сирот на жилое помещение осуществляется по месту их жительства. При этом нормативные правовые акты 14 субъектов РФ по-иному регулируют вопрос определения места предоставления детям-сиротам жилого помещения. Например, жилые помещения могут быть предоставлены: — по месту выявления и первичного устройства (учета) (Республика Коми; г. Москва; Архангельская, Астраханская, Нижегородская, Орловская, Псковская, Саратовская, Тверская, Ульяновская области; Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа); — по месту окончания пребывания в учреждении для детей-сирот (Республики Коми, Татарстан; г. Москва; Архангельская, Астраханская, Орловская, Псковская, Саратовская, Ульяновская области; Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа); — по месту трудоустройства (Архангельская, Астраханская, Псковская, Ульяновская области; Ненецкий автономный округ); — по месту жительства лиц, у которых дети-сироты находились на воспитании (Республика Коми; г. Москва; Архангельская, Саратовская, Тверская, Ульяновская области; Ненецкий автономный округ); — по месту нахождения ранее занимаемого жилого помещения при наличии обстоятельств, при которых проживание детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным (Архангельская, Псковская, Ульяновская области; Ненецкий автономный округ). В указанных регионах законодательство не предусматривает возможность предоставления жилых помещений детям-сиротам именно по месту жительства. Различия в правовом регулировании на региональном уровне приводят к установлению неравных правовых возможностей для детей-сирот. Представляется необходимым привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. При этом регионы вправе дополнительно предусмотреть возможность выбора места предоставления жилья, т. е. не только по месту жительства ребенка-сироты. Следует обратить внимание на то, что федеральное законодательство не дает ответа на вопрос, что понимать под местом жительства ребенка-сироты, в отношении которого установлено попечительство или который помещен в организацию для детей-сирот, а также проживание которого в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным. Согласно статье 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей — родителей, усыновителей или опекунов. В соответствии с пунктом 82 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденного Приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. N 208, жилые помещения, занимаемые семьей опекуна (попечителя) или приемной семьей, а также специализированные учреждения (образовательные, социального обслуживания населения, системы здравоохранения и другие аналогичные учреждения) являются местом пребывания детей-сирот. Сложившаяся терминологическая неопределенность способствует появлению различных толкований закона, создает благоприятную почву для произвола должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления. В связи с этим нельзя не согласиться с позицией Ю. Ф. Беспалова, П. Ю. Герасимова, Д. В. Гордеюка, А. Е. Тарасовой <7>, по мнению которых местом жительства ребенка является место жительства их законных представителей (в том числе попечителей, приемных родителей и др.), а также местонахождение учреждения для детей-сирот. Поскольку определение места жительства детей-сирот непосредственно связано с реализацией их права на жилище, представляется целесообразным в Закон N 159-ФЗ ввести понятие «место жительства» применительно к правоотношениям по обеспечению данной категории несовершеннолетних жилыми помещениями. ——————————— <7> См.: Беспалов Ю. Ф. Определение места жительства ребенка // Российская юстиция. 2002. N 2. С. 28; Герасимов П. Ю. Право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8; Гордеюк Д. В. Место жительства ребенка: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9; Тарасова А. Е. Правосубъектность граждан. Особенности правосубъектности несовершеннолетних, их проявления в гражданских правоотношениях. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 195.
С учетом изложенного предлагаем абзац первый п. 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ дополнить предложениями следующего содержания: «Местом жительства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями, признается место их постоянного или преимущественного проживания в соответствии с последней избранной формой устройства. Отсутствие регистрации гражданина по месту жительства (пребывания) не может являться основанием для отказа во включении его в список». Кроме того, отметим, что ранее действующий порядок обеспечения жилыми помещениями детей-сирот предусматривал предоставление жилого помещения с учетом состава семьи лица, состоявшего на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий <8>; в настоящее время в федеральном жилищном законодательстве подобная норма отсутствует, что приводит к ухудшению положения детей-сирот. В данном случае нельзя говорить и об активной позиции регионов. В законодательстве только четырех субъектов РФ предусмотрено, что члены семьи учитываются при предоставлении жилья. При таких обстоятельствах полагаем целесообразным часть 7 ст. 8 Закона N 159-ФЗ после слов «по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма» дополнить словами «с учетом членов их семьи». ——————————— <8> См.: часть 5 ст. 57, ст. 58 ЖК РФ (в ред. от 07.12.2011); порядок применения указанных норм разъяснен в Определении Верховного Суда РФ от 11.05.2011 N 43-Г11-9 «Об отмене решения Верховного суда Удмуртской Республики от 24.02.2011 и признании недействующим последнего предложения части 2 статьи 4 Закона Удмуртской Республики от 06.03.2007 N 2-РЗ «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Согласно новой редакции часть 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ жилые помещения предоставляются детям-сиротам по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Представляется, что такое положение не обеспечивает в полной мере защиту жилищных прав детей-сирот по следующим причинам. В соответствии с пунктом 35 Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. N 676, ребенок-сирота в случае окончания обучения в образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до 18 лет вправе лишь в исключительных случаях с разрешения администрации учреждения временно (до одного года) бесплатно проживать и питаться в учреждении до трудоустройства или дальнейшего обучения. Пунктом 2 ст. 36 ГК РФ с согласия органов опеки и попечительства предусмотрена возможность раздельного проживания попечителя с подопечным, достигшим 16 лет, при условии что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов последнего. Вместе с тем в отсутствие у ребенка-сироты своего жилого помещения данная норма не может быть реализована. Поэтому в законодательном порядке целесообразно предусмотреть возможность предоставления детям-сиротам жилых помещений до достижения возраста 18 лет в случаях завершения ими обучения в образовательном учреждении для таких детей <9>, а также признания органом опеки и попечительства возможным раздельного проживания попечителя с подопечным. Последнее основание для предоставления жилья до 18 лет нашло отражение в законодательстве трех субъектов РФ (Вологодская и Пензенская области, Еврейская автономная область). ——————————— <9> Постановление Правительства РФ от 01.07.1995 N 676 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
В связи с этим абзац второй ч. 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ предлагаем изложить в следующей редакции: «Жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, до достижения ими возраста восемнадцати лет после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, в учреждениях всех видов профессионального образования, а также в случае признания органом опеки и попечительства в соответствии с частью 2 статьи 36 Гражданского кодекса Российской Федерации возможным раздельного проживания попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет». Учитывая критическую ситуацию с исполнением решений судов об обеспечении жильем детей-сирот, на что обращено внимание Президента РФ В. В. Путина на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 5 марта 2013 г. <10>, актуальным является вопрос о временном обеспечении жильем указанной категории детей в случае отсутствия свободных жилых помещений в специализированном жилищном фонде. Данная проблема решена в ряде субъектов РФ: в семи из них детям-сиротам предоставляется временное жилье, в двух регионах предусмотрено право детей-сирот на получение ежемесячной денежной компенсации за наем жилых помещений. ——————————— <10> http://www. rg. ru/2013/03/05/prokuratura-site. html
Положения о предоставлении временного жилья детям-сиротам содержатся также в части 5 ст. 1 модельного закона субъекта РФ об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <11>; в разделе 6 Рекомендаций по разработке и реализации региональной программы социальной адаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <12>, а также в научном исследовании А. К. Мамаевой <13>. Кроме того, проведенное Академией Генеральной прокуратуры РФ в 2013 г. анкетирование прокурорских работников показало, что 92% опрошенных прокуроров полагают необходимым обеспечивать временным жильем детей-сирот в случае отсутствия свободных жилых помещений в специализированном жилищном фонде. ——————————— <11> Приложение N 1 к Рекомендациям по организации работы по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, направленным письмом Минобрнауки России от 08.10.2012 N ИР-864/07. <12> Приложение к письму Минобрнауки России от 01.03.2011 N 06-369. <13> Мамаева А. К. Реализация жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владикавказ, 2011. С. 21.
С указанными предложениями следует согласиться. Вместе с тем в целях недопущения различного рода злоупотреблений целесообразно статью 8 Закона N 159-ФЗ дополнить частью 10, закрепив в ней положения о том, что в случае невозможности незамедлительного обеспечения детей-сирот жилой площадью с согласия органов опеки и попечительства им временно предоставляются жилые помещения в общежитиях или жилые помещения маневренного фонда. Проведенное исследование показало, что должная охрана жилищных прав детей-сирот невозможна без устранения пробелов в правовом регулировании отношений по обеспечению их жилыми помещениями. Происходящие сегодня изменения в государственной политике и законодательстве в данной сфере <14> свидетельствуют: вопросы защиты жилищных прав означенной категории детей особенно актуальны и требуют системного изучения. Надеемся, что высказанные автором предложения по совершенствованию правового регулирования в сфере обеспечения жилыми помещениями детей-сирот найдут отклик среди ученых и практиков, занимающихся указанными проблемами. ——————————— <14> О чем свидетельствуют принятие Указа Президента РФ от 01.06.2012 N 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы», общественное обсуждение проекта стратегии (программы) «Россия без сирот» на 2013 — 2020 годы.
Библиография
Беспалов Ю. Ф. Определение места жительства ребенка // Российская юстиция. 2002. N 2. Герасимов П. Ю. Право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. Гордеюк Д. В.. Место жительства ребенка: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. Тарасова А. Е. Правосубъектность граждан. Особенности правосубъектности несовершеннолетних, их проявления в гражданских правоотношениях. М.: Волтерс Клувер, 2008. Мамаева А. К. Реализация жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владикавказ, 2011.
