Правовое регулирование постинтернатного сопровождения (постановка проблемы, методы решения)

(Карпеев О. В.) («Юридическое образование и наука», 2012, N 2) Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОСТИНТЕРНАТНОГО СОПРОВОЖДЕНИЯ (ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ, МЕТОДЫ РЕШЕНИЯ) <*>

О. В. КАРПЕЕВ

——————————— <*> Karpeev O. V. Legal regulation of post-boarding school maintenance (problem statement, methods of solution).

Карпеев Олег Владимирович, соискатель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Ульяновского государственного университета.

В статье рассматривается актуальность правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере постинтернатного сопровождения выпускников образовательных организаций для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Отмечается сложность правового регулирования деятельности субъектов, правовой статус которых меняется в процессе этой деятельности. Предлагаются методы решения поставленной проблемы: проведение системного исследования с построением прагматической функциональной модели данного вида деятельности, с последующим моделированием общественных отношений на ее основе, а затем моделированием правовых норм.

Ключевые слова: постинтернатное сопровождение, выпускники образовательных организаций для детей-сирот, правовое регулирование социальной адаптации, правовое регулирование постинтернатного сопровождения.

The article considers topicality of legal regulation of public relations arising in the sphere of post boarding school maintenance of graduates of educational organizations for orphans, children left without parental care and persons from orphans and children left without parental care. The author notes the difficulty of legal regulation of activities of subjects, whose legal status changes in the process of such activity; proposes methods of solution of the stated problem: carrying out of systemic research with building of pragmatic functional model of this type of activities, with further modeling of public relations on its basis, and then modeling of legal norms.

Key words: post boarding school maintenance, graduates of educational organizations for orphans, legal regulation of social adaptation, legal regulation of post boarding school maintenance.

В настоящее время особую актуальность приобретает решение задачи социальной адаптации выпускников образовательных организаций <1> для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее — детей-сирот). ——————————— <1> В данной статье используется термин, применяемый в Семейном кодексе РФ, — «организация для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» использует термин «учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который является более широким и включает не только «образовательные учреждения», но и «учреждения социального обслуживания населения», «учреждения системы здравоохранения» и другие учреждения.

Министерством образования и науки РФ отмечается особая сложность периода вхождения выпускников образовательных организаций для детей-сирот (далее — выпускников) в самостоятельную жизнь, сопряженного с большими сложностями и не всегда успешно протекающего: «Выпускник, вступая во взрослую жизнь, сталкивается с рядом проблем: обеспечение жильем, поиск работы, организация быта, питания, досуга, взаимодействие с широким социумом» <2>. ——————————— <2> Письмо Министерства образования и науки РФ от 1 марта 1011 г. N 06-369 «О направлении рекомендаций» // СПС «КонсультантПлюс».

Авторы вышеупомянутого письма как на особую проблему указывают на формирование «у воспитанников образовательных организаций для детей-сирот особого социально-психологического статуса, который характеризуется наличием иждивенческих установок, низким уровнем трудовой мотивации, правовой грамотности, повышенным уровнем виктимности, уязвимости перед различными формами эксплуатации». В результате выпускники зачастую не могут воспользоваться предоставленными социальными льготами и гарантиями, защитить собственные права, установить контакт с окружающими людьми, становятся жертвами насильственных преступлений, мошеннических действий, влекущих утрату собственности (прежде всего жилья), вовлекаются в совершение антиобщественных действий, противоправную деятельность <3>. ——————————— <3> См.: письмо Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 1 апреля 2008 г. N 2372-РХ // СПС «Гарант».

Наличие данной проблемы достаточно давно осознано в сфере педагогики, социологии и психологии <4>. Ее исследование в данных отраслях научного знания завершается выработкой соответствующих предложений и рекомендаций. Практическая реализация данных предложений и рекомендаций сталкивается с отсутствием правовой основы и практической сложностью осуществления мероприятий социальной адаптации в период, когда дети-сироты покидают образовательную организацию <5>. ——————————— <4> См.: Лебедев О. Е., Майоров А. Н., Чепурных Е. Е., Золотухина В. И., Семья Г. В. Социализация и образование социальных сирот. Адаптация выпускников интернатных учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей. Доклад / Под ред. А. Н. Майорова. М.: Интеллект-центр, 2002. <5> См.: Алламярова Н. В., Алексеева В. М. Правовые аспекты социального сиротства // Медицинское право. 2011. N 2 / СПС «КонсультантПлюс».

После того как выпускник образовательной организации для детей-сирот покидает ее, до достижения им совершеннолетия или эмансипации в соответствии с п. 4 ст. 155.1 Семейного кодекса РФ исполнение обязанностей его опекуна или попечителя возлагается на органы опеки и попечительства по месту его жительства (пребывания). Практическая сложность реализации этого полномочия является общеизвестным фактом и отмечается в целом по России. Помощь в жизни и деятельности выпускников со стороны органов опеки и попечительства, осуществляемую в рамках предоставленных действующим законодательством полномочий, нельзя признать исчерпывающей и достаточной. Это обусловлено ограниченностью предоставленных полномочий, ориентированностью их в основном на обеспечение первичных потребностей <6> и в ограниченный период времени (до достижения совершеннолетия или эмансипации), а также ограниченной штатной численностью органов опеки и попечительства. ——————————— <6> См.: Там же.

Вышеизложенное приводит к выводу о неэффективном функционировании в современной России системы органов опеки и попечительства в части обеспечения интересов выпускников. Решение данной проблемы путем увеличения штатной численности органов опеки и попечительства с возложением на них дополнительных полномочий по осуществлению социальной адаптации выпускников представляется неэффективным и с экономической, и с функциональной точек зрения. В связи с изложенным с неизбежностью следует вывод о необходимости реализации задачи по социальной адаптации выпускников путем формирования системы, обеспечивающей дополнительную помощь этой категории граждан. Данная система должна функционировать во взаимосвязи, но вне органов опеки и попечительства, при сохранении функции контроля ее деятельности со стороны этих органов. Признаками данной системы должны быть: высокая эффективность; адаптивность к изменяющимся требованиям в зависимости от количественного и качественного состава выпускников; индивидуальность применения в отношении конкретного выпускника. Создание данной системы обусловливает актуальность правового регулирования общественных отношений в сфере социальной адаптации выпускников. Определенная сложность нормативного регулирования данного вида деятельности дополняется изменением правового статуса выпускников, установленного законодательством РФ, в связи с их взрослением. Необходимость принятия нормативного акта, осуществляющего такое регулирование, требует исследования общественных отношений в сфере социальной адаптации детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа с применением системного метода. Как отмечает О. С. Разумов, «важность и необходимость системного подхода в постиндустриальном обществе обусловлены интегрированностью, целостностью, органической взаимосвязью и взаимодействием образующих сфер жизни…» <7>. ——————————— <7> Разумов О. С., Благодатских В. А. Системные знания: концепция, методология, практика. М.: Финансы и статистика, 2006. С. 7.

Системное исследование предполагает осуществление следующих операций: обнаружение элементов системы; выявление свойств и качеств каждого элемента; анализ связей, отношений и зависимостей элементов системы; обобщение элементов в их качественном взаимодействии; познание функционального назначения, роли и эффективности взаимодействия системы в каждой ее части на среду и обратного влияния среды на систему <8>. ——————————— <8> См.: Морозов С. Ю. Система транспортных организационных договоров. М.: Норма, 2011. С. 99 — 100.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют федеральные нормативные акты, осуществляющие комплексное регулирование правоотношений в вышеупомянутой сфере. Нельзя сказать, что действующее федеральное законодательство полностью игнорирует проблемы детей-сирот, нормативные акты о предоставлении «дополнительных» и «отдельных» льгот или прав для данной категории граждан многочисленны. Однако, анализируя ситуацию в целом, необходимо отметить фрагментарный, непоследовательный, несистемный характер правового регулирования данной сферы на федеральном уровне. Следствием этого является отсутствие сформировавшегося подхода к постановке проблемы социальной адаптации выпускников в правовой науке, отсутствие строго научных разработок юридических дефиниций применительно к комплексному регулированию этих общественных отношений. Между тем требования практики оказались настолько насущными, что заставили законодателей отдельных регионов Российской Федерации приступить к самостоятельному нормотворчеству. Анализ регионального законодательства России приводит к выводу, что в настоящее время пока не сложилась единая система правового регулирования социальной адаптации выпускников, можно отметить также отсутствие единой терминологии и разницу подходов в определении основных понятий, используемых в региональных нормативных актах. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы или нормативные правовые акты регионального уровня, регламентирующие организацию работы по социальной адаптации выпускников по варианту так называемого постинтернатного патроната (постинтернатного сопровождения) <9>. ——————————— <9> См.: письмо Министерства образования и науки РФ от 1 марта 1011 г. N 06-369 «О направлении рекомендаций» // СПС «КонсультантПлюс».

Кроме того, законами отдельных субъектов Российской Федерации на органы опеки и попечительства возложены полномочия по постинтернатному патронату. Данное полномочие органов опеки и попечительства не предусмотрено действующим федеральным законодательством, но, по мнению региональных законодателей, не противоречит ему <10>. ——————————— <10> К такому выводу приводит анализ нормы права, закрепленной в ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», в соответствии с которой законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены иные полномочия органов опеки и попечительства наряду с установленными вышеупомянутым федеральным законом.

Данный вариант предусматривает установление особого вида патроната над выпускниками как в возрасте до 18 лет, так и в возрасте от 18 лет и старше, устанавливаемого на основании договора, на возмездной основе, финансируемого из регионального бюджета. Региональным законодательством устанавливаются требования, предъявляемые к такому «постинтернатному воспитателю» (попечителю), ограничивается также количество опекаемых одним попечителем выпускников. В качестве недостатков данной системы можно отметить отсутствие возможности оказания широкого спектра квалифицированной, комплексной, специализированной помощи выпускникам, так как патронатный воспитатель не может быть специалистом во всех областях сразу, и отсутствие единства организационно-методического руководства <11> деятельностью постинтернатного воспитателя, что наводит на мысль об отсутствии преемственности процесса социальной адаптации. ——————————— <11> Данный вывод следует из анализа региональных нормативных актов, но это может означать лишь то, что осуществление такого руководства не нашло своего отражения в законодательном акте регионального уровня, а фактически осуществляется.

В отдельных регионах России организация работы по социальной адаптации выпускников осуществляется с созданием служб и центров социальной адаптации. Данные службы и центры могут функционировать как юридические лица — специализированные учреждения, основным видом деятельности которых является организация социальной адаптации выпускников, а также как структурные подразделения образовательных организаций для детей-сирот. Основными направлениями деятельности таких учреждений или структурных подразделений являются предоставление выпускникам консультативной, правовой, психологической, социально-педагогической и иной помощи, предоставление им при необходимости возможности временного проживания, оказание им содействия в получении образования и трудоустройстве, защите прав и законных интересов. Данный вариант организации социальной адаптации выпускников обеспечивает преемственность процесса социальной адаптации, а также комплексность и квалифицированность оказываемой помощи. В качестве недостатка данной модели можно отметить высокую себестоимость ее создания на начальном этапе, обусловленную необходимостью выделения помещений для функционирования учреждения, оргтехники, мебели, формирования кадрового состава и т. д. Как правило, данный недостаток существенно нивелируется путем формирования такого учреждения (центра или службы) на базе ликвидируемой или реорганизуемой образовательной организации для детей-сирот, с передачей всей (или части) материально-технической базы вновь создаваемому учреждению. Аналогично решается вопрос формирования кадрового состава, например, в Государственном докладе «О положении детей в Российской Федерации» за 2010 г., где отмечается наличие во многих образовательных организациях для детей-сирот «постинтернатных блоков, общежитий, социальных гостиниц, центров постинтернатной адаптации» <12>. ——————————— <12> В 2010 г. отмечалось наличие постинтернатных блоков в 101 учреждении, что составляет 7% от общего числа. См.: Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Государственный доклад о положении детей в Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».

Необходимо отметить, что Министерство образования РФ рекомендует начинать целенаправленную работу «по подготовке детей-сирот к дальнейшей жизни в обществе, преодолению так называемого кризиса выпуска, связанного с переходом выпускников учреждений для детей-сирот от регламентированной жизни в учреждении к самостоятельному выбору и принятию решений» <13>, задолго до выпуска, практически с первого дня поступления детей-сирот в образовательную организацию. ——————————— <13> См.: письмо Министерства образования и науки РФ от 1 марта 1011 г. N 06-369 «О направлении рекомендаций» // СПС «КонсультантПлюс».

Полагаем, что процесс социальной адаптации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как комплекс мероприятий, направленных на формирование у детей-сирот навыков поведения в обществе, способности к самоконтролю и самообслуживанию, целесообразно начинать с момента достижения ими 14 лет. В более раннем возрасте данные мероприятия также необходимы, но целесообразность начала нормативно регулируемого процесса социальной адаптации именно с 14-летнего возраста в условиях образовательной организации для детей-сирот обусловлена особенностями развития большинства воспитанников (основная масса воспитанников отстает в развитии и к 14-летнему возрасту имеет уровень развития, соответствующий 10 — 12 годам). Кроме того, именно к 14-летнему возрасту формируется необходимый уровень самосознания, который характеризуется наличием способности к построению «плана на будущее», заинтересованностью в получении профессионального образования. Проведенный анализ был направлен на выделение элементов системы социальной адаптации выпускников в широком смысле слова. Понятие «социальная адаптация детей-сирот, детей оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа» по отношению к понятию «постинтернатное сопровождение выпускников» является более широким и соотносится как род с видом, включая в себя весь объем последнего. В результате анализа можно выделить следующие потенциально существующие элементы системы социальной адаптации детей-сирот, которые могут быть включены в систему постинтернатного сопровождения. 1. Социальная адаптация на этапе нахождения ребенка в образовательной организации. Данный элемент относится к постинтернатному сопровождению выпускников как подготовительный и не входит в него в строгом смысле термина «постинтернатное», т. е. «осуществляемое после пребывания в интернате», понимая под интернатом все образовательные организации для детей-сирот, включая детские дома и т. д. Однако для цели социальной адаптации, с учетом особой важности данного этапа, представляется целесообразным включить этот элемент в систему постинтернатного сопровождения с проведением соответствующего правового регулирования <14>. ——————————— <14> Организационные вопросы постинтернатного сопровождения в образовательных организациях для детей-сирот являются предметом пристального внимания государственных органов. См., например: телеграмма Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 5 июля 2011 г. N 18-2/10/2-6484 // СПС «Гарант».

2. Социальная адаптация на этапе от выпуска из образовательной организации до достижения выпускником совершеннолетия или эмансипации. Данный элемент непосредственно относится к постинтернатному сопровождению, характеризуется переходом к условиям проживания в «широком социуме», в то же время выпускник не обладает пока полной дееспособностью и нуждается в особом внимании, так как на данный этап «накладываются» проблемы «переходного возраста», характерные для всех подростков. 3. Социальная адаптация лиц из числа выпускников образовательных организаций в возрасте до 23 лет <15>. ——————————— <15> Верхняя возрастная граница — 23 года — обусловлена подходом, нашедшим отражение в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Данный элемент характеризуется наличием полной дееспособности гражданина, в то же время практика показывает, что «социальное взросление» таких граждан, к сожалению, отстает от «физиологической взрослости». В то же время осуществление постинтернатного сопровождения на данном этапе возможно только при наличии заявления гражданина об установлении такого сопровождения. Все элементы должны быть взаимосвязаны общим организационно-методическим руководством, позволяющим осуществлять последовательное, системное, комплексное решение возникающих проблем в оптимальных временных диапазонах, что обеспечивает достижение интегративного свойства системы. Элемент, обеспечивающий общее организационно-методическое руководство, должен представлять собой отдельный элемент системы, а не быть составной частью одного из элементов. Для решения поставленной задачи применим метод моделирования систем и построим прагматическую функциональную модель социальной адаптации детей-сирот как вида деятельности, которая описывает последовательность действий системы для достижения интегративного свойства, в данном случае — достижения эффекта адекватной социальной адаптации. На базе данной модели выстроим структурно-функциональную модель постинтернатного сопровождения в масштабе Российской Федерации, предусматривающую введение саморегулирования деятельности <16>, или в упрощенном варианте и без введения саморегулирования — для субъекта РФ <17>. ——————————— <16> Введение саморегулирования деятельности субъектов постинтернатного сопровождения представляется делом будущего. <17> Автор настоящей статьи ни в коем случае не настаивает на абсолютной истинности предлагаемой модели, а, наоборот, подчеркивает необходимость адаптации ее к условиям конкретного субъекта РФ.

Приняв данную гипотетическую (идеальную) модель в качестве истинной, осуществим моделирование правового регулирования возможных общественных отношений. Как правило, для решения поставленной задачи необходимо выяснить функциональное назначение, роль и эффективность взаимодействия системы в каждой ее части на среду и обратного влияния среды на систему, но в данном случае говорить о взаимодействии системы со средой нельзя в связи с тем, что система существует лишь в виде гипотетической модели. Для разрешения данного противоречия предлагается провести поиск аналога модели, существующего в реальности. Для этого необходимо провести исследование характерных признаков общественных отношений, подлежащих урегулированию. Выделив данные характерные черты, провести сличение их с известными характерными признаками уже урегулированных правом общественных отношений, затем провести анализ правового регулирования таких «схожих» общественных отношений с целью выделения компонентов, которые могут быть применены для регулирования интересующих нас общественных отношений. При этом вполне допустимо использование межотраслевого метода юридических исследований, который представляет собой отражение общего междисциплинарного подхода, сочетающего в себе «элементы других методов юридических исследований — сравнительно-правового и системного» <18>. ——————————— <18> Челышев М. Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань: Изд-во Казанского гос. ун-та, 2008. С. 144.

В качестве «неполного аналога» предлагается принять комплекс норм, регулирующих общественные отношения в сфере несостоятельности (банкротства). Выбор аналога обусловлен схожестью черт, характеризующих данные общественные отношения, в частности: — наличие публичного интереса в правовой регламентации данных видов деятельности, сочетающегося с высокой вариативностью поведения субъектов, что обусловливает применение соответствующего метода правового регулирования; — последовательность, этапность данных видов деятельности, сочетающаяся с эволюцией правового статуса субъектов и объектов деятельности и как следствие — направленность правового регулирования на установление процедуры; — неэффективность непосредственного участия государства как субъекта возникающих общественных отношений; — необходимость осуществления деятельности квалифицированным субъектом; — необходимость государственного контроля осуществления данной деятельности; — делегирование исполнения отдельных управленческих функций субъекту, не входящему в структуру государственных органов, осуществляющему деятельность на принципах саморегулирования (или уполномоченной организации — для субъекта РФ). Изложение смоделированных правовых норм с применением правил юридической техники и выделением общего и частного дает возможность сформулировать проект федерального закона или закона субъекта РФ, регламентирующего общественные отношения в сфере постинтернатного сопровождения выпускников образовательных организаций для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа. Результаты проведенного моделирования заслуживают рассмотрения в отдельной статье.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *