(Шевнина Л. Е.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 1)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПОТРЕБНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ
Л. Е. ШЕВНИНА
Шевнина Любовь Евгеньевна, доцент кафедры предпринимательского и сервисного права Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики, кандидат философских наук.
Статья посвящена проблеме эффективного решения вопросов социального развития в современном российском обществе, которая является особо значимой, т. к. Россия в настоящее время переживает тяжелейший кризис социальной сферы. Оценка социально-экономической ситуации в регионах свидетельствует, что мы имеем дело с разбалансированной социальной сферой, с угрожающей социальной напряженностью, что блокирует дальнейшее осуществление экономических реформ и требует немедленной коррекции управления социальным развитием как на федеральном, так и на региональном уровне.
Organizational-law Needs of Population in Social Security L. E. Shevnina
The problem of effectively addressing social development issues in contemporary Russian society is particularly significant. Russia is undergoing a severe crisis of the social sphere. By the assessment of socio-economic situation in the region shows that we are dealing with an imbalanced social issues, with alarming social tension that blocks the further implementation of economic reforms and calls for immediate correction of social development management, both at federal and regional level.
Key words: social sphere, the declaration, the standards, reform, politics, elements, software, social programs, inflation.
«…Российское государство, если хочет быть справедливым, обязано помогать нетрудоспособным и малоимущим гражданам — инвалидам, пенсионерам, сиротам, с тем, чтобы жизнь таких людей была достойной, а основные блага были бы для них доступными. Все эти функции и обязанности прямо поручены государству обществом… и поэтому задачей номер один для нас остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению… Главное — то качество услуг… их доступность большинству граждан, их реальное влияние на социально-экономический прогресс в стране» <1>. ——————————— <1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию (от 25 апреля 2005 г.).
Потребность в социальном обеспечении появилась с возникновением человеческого общества. В любом обществе независимо от его экономического и политического устройства всегда есть люди, которые в силу естественных, не зависящих от них причин не могут собственными усилиями приобретать источник средств своего существования. Кроме того, ряды нетрудоспособных может пополнить каждый человек, потерявший способность трудиться временно либо постоянно в связи с расстройством здоровья. По мере развития общества и усложнения социальных связей к числу причин нуждаемости человека в социальной помощи прибавляются и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений, порождающих безработицу, инфляцию, бедность. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. п. 1, 2 ст. 7, п. 1 ст. 38, ст. 41, а также ст. 38) право на социальное обеспечение — одно из основных прав человека и гражданина. Оно адресовано всему населению, сопровождает каждого человека с момента его рождения и до конца жизни, ибо в основу возникновения правовых отношений в сфере социального обеспечения положены такие события, как рождение человека, его смерть, болезнь, старость, безработица, нуждаемость в социальной поддержке во всех случаях, когда она необходима человеку в силу обстоятельств, не зависящих от него <2>. Социальное обеспечение, как реально существующее общественное явление, нуждается в научно обоснованной дефиниции, ценность которой определяется тем, насколько полно и точно в них отражены его существенные признаки. ——————————— <2> Конституция Российской Федерации. М.; СПб.: Норма, 2010.
Эти признаки социального обеспечения связаны с выполнением им в обществе экономической функции. Кроме названной функции, большую роль имеют такие, как производственная (выполнение ее обусловлено трудовой деятельностью, а уровень обеспечения зачастую зависит от ее характера и размера вознаграждения за труд), социальная (социально-реабилитационная) (она способствует поддержанию социального статуса граждан при наступлении различных социальных рисков путем предоставления различных видов материального обеспечения). С помощью социальной функции осуществляется и реабилитационное направление социального обеспечения, целью которой является восстановление полноценной жизнедеятельности человека. Большое значение на современном этапе развития человечества приобретают и такие функции, как политическая и демографическая. Политическая функция позволяет государству специфическими для социального обеспечения средствами реализовывать основные направления социальной политики. От того, насколько эффективно социальное обеспечение выполняет свою политическую функцию, зависит состояние социального покоя в обществе. Социальная напряженность в обществе на современном этапе свидетельствует о том, что состояние российской системы социального обеспечения не отвечает потребностям населения. От демографической функции зависит, насколько реализуются программа социального обеспечения и пути воздействия системы социального обеспечения на многие демографические процессы, а именно продолжительность жизни населения, стимулирование рождаемости и т. д. Наряду с вышеизложенными функциями социального обеспечения стоит и духовно-идеологическая функция, в составе которой выделяются идеологическая, моральная и социально-психологическая функции. На первый взгляд, формальное провозглашение Российской Федерации социальным государством предполагает сохранение и продолжение традиций социальной политики СССР, направленной на расширение системы социальных гарантий различным категориям населения. Следует отметить, что такой подход может базироваться на анализе международно-правовых актов, определяющих стандарты государственной политики в различных сферах, в т. ч. и социальной. Так, согласно ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <3>, достаточный уровень жизни человека предполагает адекватное питание, одежды, жилище, медицинский уход, необходимое обслуживание, иначе говоря, достаточным является уровень жизни, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния самого человека и его семьи. Достаточная жизнь понимается как возможность обладать или пользоваться благами современной цивилизации, т. е. иметь надлежащие жилищные условия, медицинское обслуживание, современную бытовую технику, средства передвижения, рациональное и калорийное питание, возможность пользоваться услугами предприятий сферы обслуживания, пользоваться культурными ценностями и т. д. Свободное развитие личности предполагает обеспечение ей возможности пользоваться достижениями науки, культуры, освоить их и получить профессию. Реализация международно-правовых норм предполагает систематическое и планомерное повышение минимальных (в данном случае вышеуказанных) стандартов и социальных гарантий, в частности, ст. 1 Конвенции МОТ N 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» 1962 г. относит повышение благосостояния населения к числу основных задач государственной социальной политики. Следует отменить, что рядом исследователей на основании анализа правотворчества и правоприменения последних лет вполне обоснованно ставится под сомнение декларируемый приоритет социальной политики современного российского государства. Так, Ю. А. Тихомиров констатировал процесс свертывания социальной деятельности государства в начале 1990-х гг. в силу политических и иных реформ, а также приобретение первостепенного значения развития такой деятельности в последние годы в связи с возрастанием возможностей общества и государства обеспечивать достойную жизнь граждан. Еще более категоричен в своих выводах М. Л. Захаров, давший крайне отрицательную оценку проводимым в России социальным реформам. По его мнению, за последние годы не осуществлено ни одного мероприятия, которое привело бы к заметному повышению жизненного уровня населения, и Россия в этой связи не может считаться социальным государством <4>. Таким образом, современные тенденции сокращения объема социальных гарантий, предоставление которых реально обеспечивается государством, могут рассматриваться в качестве основания для постановки вопроса о соответствии современной политики Российской Федерации конституционным принципам и нормам международного права. ——————————— <3> Статья 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <4> Статья 1 Конвенции МОТ N 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» 1962 г.
В обществе рыночных отношений главную функцию социальной защиты берет на себя государство как главный субъект социальной политики и социальной работы. Основные социальные гарантии закреплены в Конституции Российской Федерации и находят свое подтверждение в социальной политике. Они определены в ст. 7 Основного Закона Российской Федерации: «В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается постоянная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» <5>. На современном этапе просматриваются две основные функции в системе государственной социальной защиты: социальные выплаты и система социального обслуживания одиноких, престарелых, инвалидов и других подобных категорий, основанные на принципе заботы государства о социально уязвимых членах общества и социальной благотворительности <6>. В то же время социальная защита должна распространяться на все категории населения через систему социальных гарантий. ——————————— <5> Право социального обеспечения России: Учебник / М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова. М.: Проспект, 2007. 276 с. <6> Никонов Д. А., Стремоухов А. В. Право социального обеспечения. СПб.: Норма, 2005. С. 351.
Социальные гарантии — это механизм долговременного действия, предусмотренные законом обязательства государства, направленные на реализацию конституционных прав граждан. Основой государственных социальных гарантий должны стать минимальные социальные стандарты [8]. Минимальные социальные стандарты — это установленные законодательством Российской Федерации нормы и нормативы, которые закрепляют минимальный уровень социальной защиты, ниже которого опускаться нельзя <7>. Систему государственных минимальных стандартов составляют взаимосвязанные государственные минимальные социальные стандарты в области: 1) оплаты труда; 2) пенсионного обеспечения; 3) образования; 4) здравоохранения; 5) культуры; 6) социального обслуживания; 7) жилищно-коммунального обслуживания. ——————————— <7> Игнатов В. Г. Экономика социальной сферы: Учебное пособие. М.: МарТ, 2005. С. 167.
Закрепляя в Законе «О государственных минимальных стандартах» самый необходимый минимум социальных стандартов, государство делает обязательным их обеспечение для исполнительной власти на всех уровнях, а также для работодателей и предпринимателей всех видов собственности, причем не только государственной <8>. ——————————— <8> Кондрашова О. Г. Социальные гарантии и льготы. Новое российское законодательство. М.: Эксмо, 2005. С. 15.
Минимальные пределы государственных гарантий подтверждаются и другими законодательными актами, в т. ч. Гражданским и Трудовым кодексами, Законами «О здравоохранении», «Об образовании», «О культуре» и др. Россия переживает тяжелейший кризис социальной сферы. Этот кризис во многом результат и показатель глубокой рассогласованности действий органов государственного управления с интересами человека. Кризисное состояние социальной сферы характерно не только для страны в целом. Оценка социально-экономической ситуации в регионах свидетельствует, что мы имеем дело с разбалансированной социальной сферой, угрожающей социальной напряженностью, что блокирует дальнейшее осуществление экономических реформ и требует немедленной коррекции управления социальным развитием как на федеральном, так и на региональном уровне. Механизмы реализации основных положений и принципов социального государства. Социальные гарантии гражданам обеспечивает государство прежде всего с помощью соответствующих механизмов социальной политики. Социальная политика осуществляется в таких основных сферах социальных отношений, как: оплата и охрана труда; рынок труда, занятость и безработица; регулирование доходов и потребления товаров массового спроса; пенсионное обеспечение; социальное вспомоществование и предоставление адресной социальной помощи; социальное страхование; социальное обслуживание — обеспечение жильем, коммунальными и бытовыми услугами; образование и профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации; формирование и востребованность кадрового потенциала общества; наука; здравоохранение; культура; физическая культура, спорт и туризм; демография, семья, материнство, отцовство, детство и молодежь; экологическая безопасность, защита от природных и техногенных аварий и катастроф; защита социальных прав всех категорий граждан <9>. ——————————— <9> Право социального обеспечения: Учебное пособие для студентов вузов / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2007. 276 с.
Проводя социальную политику, важно равномерно учитывать все поле ее охвата, не забывая ни одного из перечисленных выше направлений, выделяя на определенных этапах наиболее приоритетные. Социальная политика на федеральном уровне, на уровне субъекта Российской Федерации и соответствующих органов управления носит в большей мере рамочный, нормативно-задающий характер (разрабатываются и принимаются соответствующие законы, указы, постановления). В реальные дела социальная политика воплощается на городском, районном, муниципальном и корпоративном уровнях (уровне организаций). Важнейшим инструментом социальной политики социального государства является социальная защита. В целом социальная защита выступает как механизм, призванный ограждать людей от разного рода неблагоприятных для их жизнедеятельности воздействий со стороны социальной среды и смягчать последствия таковых. Это защита от возможных нарушений прав и свобод личности от административного произвола, от преступных посягательств на жизнь, здоровье, собственность, честь и достоинство человека и от других вредоносных факторов. В современных условиях российской действительности в социальной защите нуждаются прежде всего малообеспеченные, социально уязвимые и бедные слои населения. Социальное государство присущими ему правовыми механизмами, формами и методами призвано ограничивать своекорыстные интересы тех категорий населения, которые обладают значительным превосходством над другими в богатстве и силе, и ограждать «социально слабые» категории населения от произвола «социально сильных». Как показывает мировой опыт, наиболее эффективные системы социальной защиты граждан и социального выравнивания их доходов включают в себя налоговые перераспределения, государственные адресные выплаты и пособия, обязательное социальное страхование, пенсионное обеспечение и социальную помощь. При этом основным источником финансирования и общим регулятором системы социальной защиты выступает государство, поскольку оно обслуживает все население и имеет более низкие административные расходы, нежели системы с участием частных институтов. Важнейшими элементами механизмов социальной политики социального государства являются государственные социальные стандарты (ГСС), т. е. социальные нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию гарантированных Конституцией социальных прав граждан и выступающие одновременно ориентирами в реализации социальной и экономической политики социального государства <10>. ——————————— <10> Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебное пособие для вузов. М.: Юнити, 2002. С. 641.
В настоящее время в практической работе при формировании бюджетов различных уровней применяются социальные нормы и нормативы по широкому кругу показателей. Значительная часть законодательно установленных и закрепленных другими нормативно-правовыми актами социальных норм и нормативов определяет гарантии предоставления социальных услуг (их уровень и соотношения) в отраслях социальной сферы: науки, образования, здравоохранения, культуры и др. Однако этого сегодня недостаточно. Повышению уровня социальной защищенности человека призвана способствовать государственная социальная стандартизация по всем важнейшим направлениям социальной политики, которая предусматривает введение системы социальных норм и нормативов различного уровня, в т. ч. минимальных, рациональных и оптимальных <11>. ——————————— <11> Право социального обеспечения: Учебное пособие для студентов вузов / К. В. Добромыслов, Е. Е. Мачульская. М.: Книжный мир, 2009. 264 с.
Большинство этих норм и нормативов является обязательствами государства перед различными категориями и группами населения и должно им обеспечиваться за счет его финансовых ресурсов. Размеры установленных государством социальных норм и нормативов пересматриваются в зависимости от темпов инфляции и имеющихся экономических возможностей. Государственные социальные стандарты устанавливаются в виде законодательных актов и (или) других видов нормативных правовых актов и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. Одна из главных задач социальной политики на современном этапе — социальная защита населения от воздействия негативных последствий рыночных отношений в экономике. Это предполагает поддержание баланса между денежными доходами населения и товарными ресурсами; создание возможностей для улучшения жилищных условий граждан; развитие сферы услуг для населения, удовлетворение его спроса на качество товаров и услуг; расширение материальной базы укрепления здоровья населения, роста его образованности и культуры. Также важное место в политике государства принадлежит обеспечению социальной справедливости в обществе. Одним из механизмов реализации социальных программ является разработка и превращение в жизнь различного рода социальных программ. Социальные программы в нашей стране реализуются посредством трех уровней: федерального, регионального и местного. Основной проблемой реализации данных программ является их недофинансирование. А вообще, они призваны решить уже давно наболевшие проблемы нашего общества <12>. ——————————— <12> Право социального обеспечения: Учебное пособие для студентов вузов / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2007. 276 с.
Таким образом, социальная политика — это одна из важнейших составляющих жизни любого общества, но уровень ее развития напрямую зависит от уровня развития этого общества. И, видимо, наше общество пока еще не созрело до такой степени, чтобы жить без потрясений. Но государство делает всевозможные усилия, чтобы смягчать эти потрясения, и старается вообще не допускать их возникновения. Главное здесь, чтобы усилия в данном направлении шли не только «сверху», но и «снизу», чтобы каждый из нас осознавал свою значимость в этом мире.
Литература
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (от 25 апреля 2005 г.). 2. Конституция Российской Федерации. М.; СПб.: Норма, 2010. 3. Статья 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. 4. Статья 1 Конвенции МОТ N 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» 1962 г. 5. Право социального обеспечения России: Учебник / М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова. М.: Проспект, 2007. 276 с. 6. Никонов Д. А., Стремоухов А. В. Право социального обеспечения. СПб.: Норма, 2005. С. 351. 7. Кондрашова О. Г. Социальные гарантии и льготы. Новое российское законодательство. М.: Эксмо, 2005. С. 15. 8. Игнатов В. Г. Экономика социальной сферы: Учебное пособие. М.: МарТ, 2005. С. 167. 9. Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебное пособие для вузов. М.: Юнити, 2002. С. 641. 10. Право социального обеспечения: Учебное пособие для студентов вузов / К. В. Добромыслов, Е. Е. Мачульская. М.: Книжный мир, 2009. 264 с. 11. Право социального обеспечения: Учебное пособие для студентов вузов / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2007. 276 с.
