Еще раз о государственных корпорациях или о новых задачах научных исследований

(Серова О. А.)

("Вестник Пермского университета", 2013, N 4)

Текст документа

ЕЩЕ РАЗ О ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЯХ

ИЛИ О НОВЫХ ЗАДАЧАХ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

О. А. СЕРОВА

Серова О. А., доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой гражданского права и процесса, Балтийский федеральный университет.

Ключевым решением по реформированию раздела Гражданского кодекса РФ о юридических лицах является легализация их деления на корпорации и унитарные организации. На базе данной классификации планируется осуществлять практически все регулирование деятельности юридических лиц. При этом сохраняется деление на коммерческие и некоммерческие организации. Однако, на наш взгляд, оно не будет носить системообразующего характера.

Доказывается необходимость выделения и исследования новой классификационной категории юридических лиц, связанных с особым целевым назначением организации. Цель таких юридических лиц - осуществление публичных функций и реализация публичных интересов. Деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации не способно отразить специфику подобных организаций. Ставится под сомнение решение о нецелесообразности сохранения государственной корпорации и государственной компании как организационно-правовой формы. Учитывая значимость юридических лиц, реализующих публичный интерес, государство не прекратит поиск новых форм своего присутствия в экономике на основе частноправовых средств.

Обращается внимание на двусмысленность правового положения государственных и муниципальных унитарных предприятий. С одной стороны, как организационно-правовая форма опосредованного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях она сохраняется. С другой стороны, большинство новых проектов, связанных с модернизацией российской экономики, вложением значительных средств от государства в новые проекты осуществляется вне рамок унитарных предприятий. Делается вывод о неэффективности данной модели юридического лица.

Ключевые слова: юридические лица; юридические лица публичного права; система юридических лиц; публичный интерес; государственная корпорация; научные исследования; унитарные предприятия.

Once again on the government corporations or on the new tasks of scientific research

O. A. Serova

Serova O. A., Immanuel Kant Baltic University.

The necessity of distinguish and study of a new classification category of legal entities associated with a particular target purpose of an organization is demonstrated. The purpose of these entities is the implementation of public functions and public interest. This group includes, in particular, public companies and corporations. The division of legal entities for commercial and non-profit organizations is not able to reflect the specifics of such organizations. The contradictions of civil approaches to the allocation of this type of organizations, lack of common regulatory requirements for realization of their activities is noted. The decision of inexpedience of maintaining a state corporation and state-owned company as a legal form is called into question. Given the importance of legal entities implementing public interest, the government will not stop searching for new forms of its presence in the economy on the basis of private funds. In fact, many organizations, regardless of the legal form, already have a dual legal status. On the one hand they operate as a legal entity. On the other hand, they have functions of state bodies, given the appropriate authority. The organizations of this new type carry out in practice implementation of government objectives on the basis of their powers of an administrative nature. Similar processes occur in other countries. The aim of this strategy is creation of a form of legal entity, focused on the implementation of public interests and objectives. The author concludes the necessity to intensify scientific research in this area.

Key words: legal persons of public law; the system of legal entities; public interest; the State Corporation.

Современная действительность характеризуется с правовой точки зрения процессами реформирования многих ключевых институтов. Изменения кардинального содержания происходят в гражданском и административном законодательстве. Причины данных процессов различны, значительное количество объективных и субъективных факторов оказывают воздействие на конкретное наполнение новых норм и определение общих тенденций изменений. Реформирование отдельных отраслевых правовых институтов, несмотря на внесение изменений в конкретные нормативные акты, нужно рассматривать исключительно в совокупности всех модернизационных процессов, происходящих в российской правовой системе. К таким институтам, вне всяких сомнений, относится институт юридического лица.

Основные векторы изменений норм о юридических лицах определяются воздействием двух элементов. К первому относится деятельность Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ [6]. Вторым элементом является законотворческая деятельность, осуществляемая по инициативе исполнительной власти в стране.

При определении основных векторов изменения гражданского законодательства о юридических лицах активно обсуждался вопрос о категории юридических лиц публичного права. Авторы Концепции развития гражданского законодательства отрицательно отнеслись к перспективе включения в российскую систему юридических лиц этой классификационной группы. В п. 7.2.4 Концепции было указано, что действующее российское законодательство в отличие от некоторых европейских правопорядков не знает этой правовой категории и его заимствование (учитывая различное содержание данного понятия в отдельных странах и правопорядках) в отечественное право нецелесообразно [4]. Предполагалось внести в проект изменений ГК РФ понятие публичной компании, но в дальнейшем это решение не было реализовано. Вместе с тем, анализируя нормативные документы, принимаемые исполнительной властью, можно с уверенностью отметить, что концепция юридического лица публичного права фактически реализуется в стране. Но учитывая отсутствие единства в определении данного понятия, необходимо выработать четкое понимание того, какие конкретно организационно-правовые формы и ради достижения каких целей выделяются в качестве особой группы юридических лиц.

В российской правовой науке закрепилось множество определений юридического лица публичного права. В частности резюмируется, что "это самостоятельная организационно-правовая форма, которая создается государством в распорядительном порядке непосредственно законом или иным публично-правовым актом, является носителем прав и обязанностей публичного характера, наделенного властными полномочиями, имеющими обособленное имущество для решения публичных задач и реализации общественных интересов, имеющих внутреннюю структуру, предусмотренную соответствующим властным актом, несет публично-правовую ответственность [3, с. 7].

Из указанной дефиниции можно выделить следующие признаки рассматриваемого понятия:

1) самостоятельная организационно-правовая форма (возникает, тем не менее, вопрос: форма юридического лица или иного какого-то организационного явления?);

2) распорядительный способ создания;

3) учредителем является государство (уровень не ясен из определения, однако учитывая систему государственного устройства в РФ, это может быть и Российская Федерация, и субъект Российской Федерации);

4) отсутствие учредительного документа как одного из признаков внешней обособленности и автономии юридического лица;

5) обладание властными полномочиями;

6) особая цель создания и последующей деятельности - решение публичных задач и реализация общественных интересов (соотношение данных категорий, в свою очередь, так же может быть предметом отдельного исследования);

7) субъект публично-правовой ответственности (по данному признаку также есть много вопросов. Что понимается под данным видом ответственности? Распространяются ли на данные организации нормы о гражданско-правовой ответственности?).

Вне зависимости от решения вопроса о наличии или отсутствии юридического лица публичного права в правовой системе России, конкретные примеры такой конструкции на практике уже активно применяются. Связано данное обстоятельство с поиском новых форм участия государства в экономических отношениях. Оторванность этого поиска от доктринальных исследований и законотворческой реформаторской деятельности порождает двусмысленность в применяемых правовых средствах, ведет к формированию квазиконструкций юридического лица, совмещающих в себе и функции юридического лица, и функции государственного органа. Если проанализировать все критические замечания, высказанные в отношении конструкции государственной корпорации, то вполне можно увидеть сходство с признаками злоупотреблениям правом [5, с. 18 - 19]. Описываемые явления не укладываются не только в традиционную систему юридических лиц, но и не соответствуют порядку участия публично-правовых образований в отношениях регулируемых гражданским законодательством. Если подобные процессы будут нарастать вне модернизации правового регулирования, то сама ценность целостной системы нормативного воздействия на общественные отношения будет утрачиваться, в том числе и за счет увеличения объема индивидуального подхода в определении правового статуса участников гражданского оборота.

Для нашей страны длительный период времени были характерными две организационно-правовые формы участия в обороте: унитарное предприятие и учреждение. Причем в советский период времени на теоретическом уровне концепция единства хозяйствующего субъекта и органа государственного управления не только была разработана, но и утверждена на доктринальном уровне [1].

Развитие государственных и муниципальных учреждений продолжается. Но их участие в большинстве случаев связано с социальной сферой и управлением, чем с производственно-хозяйственной деятельностью.

Новыми формами реализации публичных целей в экономике стали государственные корпорации и государственные компании. Государственная корпорация признается оптимальной моделью управления государственным имуществом. В науке выделяются две цели создания и функционирования данных юридических лиц. Во-первых, эффективное использование и управление государственным имуществом, а во-вторых, развитие экономики страны как высокотехнологической, инновационной, прогрессивной, наукоемкой системы. Достигается это за счет аккумуляции публичного имущества; действия государственной корпорации в качестве органа управления денежными средствами, имеющими строго целевую социальную направленность; наличием у данных юридических лиц права на размещение (эффективное) активов [3, с. 3 - 4].

Юридическая конструкция государственной корпорации не была логически увязана с уже действующей системой юридических лиц с основными принципами ее формирования. Это послужило основой негативной оценки данной организационно-правовой формы в Концепции развития гражданского законодательства РФ. В п. 7.3.1 было указано, что госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности. Главную особенность статуса этих юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всех других юридических лиц не имеет учредительных документов. При этом для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере их имущества, присущее учреждениям [4].

Верность данного рассуждения не может быть оспорена. Кроме одного замечания. Инициаторы введения этой организационно-правовой формы, равно как и в последующем государственной компании, стремились именно к данному результату. Публичная власть, действительно, нуждается в новой форме юридического лица, совмещающей в себе совокупность следующих признаков:

- целевой характер выделенного публично-правовым образованием имущества;

- совмещение правового статуса юридического лица и полномочий государственного органа;

- специальную правоспособность, рамки которой определяются не отнесением организации к коммерческой или некоммерческой, а возложением на данные организации реализации задач, связанных с потребностями публичной власти.

Очевидно, что были допущены и ошибки: неоднозначность правовой природы имущества, закрепленного за организацией, неуместность использования термина "корпорация", отсутствие в первоначальном варианте нормативной базы механизмов контроля над деятельностью государственной корпорации. Однако все эти ошибки носят тактический характер. Они не влияют на государственную стратегию в отношении этой категории юридических лиц. Целью данной стратегии является создание организационно-правовой формы юридического лица, ориентированной на реализацию публичных интересов и задач.

Данный вывод присутствует и в Концепции развития гражданского законодательства. В п. 7.3.3 указано, что "фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле ГК и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу" [4]. Но итоговый вывод о том, что представляется целесообразным исключение законодательной возможности создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций путем отмены соответствующих правил Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", представляется в корне неверным. Потребность в подобных юридических лицах связана с комплексным решением государственных задач, даже таких прагматичных, как уменьшением аппарата чиновником. Переложение публичных функций на подобные организации частично решает эту задачу. Хотя представляется, что сама проблема имеет более содержательное значение - поиск новой формы государственного участия в экономике.

"Следы" указанного поиска можно обнаружить во многих решениях Правительства РФ. Так, например, было принято Постановление от 22 июля 2013 г. N 613 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в этих организациях, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверке достоверности и полноты представляемых сведений и соблюдения работниками требований к служебному поведению". Исходя из названия данного нормативного акта, мы можем предположить следующее. Во-первых, создаваемые организации должны иметь строго целевую правоспособность, то есть выполнение задач, поставленных перед Правительством РФ. Во-вторых, данные организации должны олицетворять собой государство, так как к лицам, занимающим там должности, предъявляются требования не только имущественного (антикоррупционного) характера, но и этического, а именно наличие специальных требований к служебному поведению, которое связывается с выполнением государственных задач.

Постановлением утверждены Перечень организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, и Перечень должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Какие организации включены в данный Перечень с точки зрения организационно-правовой формы? Автономная некоммерческая организация "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов", несколько государственных корпораций (ГК по атомной энергии "Росатом", ГК "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и др.), Государственная компания "Российские автомобильные дороги", Государственное предприятие "Национальный фонд содействия инвалидам Российской Федерации", Государственное учреждение "Федеральный фонд производственных инноваций". Открытое акционерное общество "Российские железные дороги", федеральные автономные, бюджетные и казенные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации.

Таким образом, отсутствует какая-либо системная увязка между конкретными организациями, включенными в данный Перечень, и целями регулирования, выраженными в данном документе. Попытка увязать все эти организации с концепцией юридического лица публичного права представляется нам малоэффективной вне рамок с цивилистическим пониманием конструкции юридического лица. Настало время "соединить" названные правовые конструкции с целью разработки эффективного механизма участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Цель такого участия не может базироваться на стремлении к получению прибыли, она гораздо шире. Это и формирование инновационных производств, строительство крупнейших объектов инфраструктуры, вывод российской науки (можно сузить до конкретных отраслей) и образования на мировой уровень и т. д. Естественно, это требует новых подходов к определению правового статуса хозяйствующих субъектов, кто должен данные задачи реализовывать, вовлекая в данный процесс и иные организации. Такое "добровольно-принудительное вовлечение" логично связано с необходимостью наделения подобных юридических лиц административными (государственными) полномочиями.

Схожие процессы протекают и в других странах, что находит отражение в научных исследованиях. Представляется убедительным вывод о том, что "контролирующая деятельность государства может включать комплексы различных экономических действий и правовых институтов. Для этой цели создается сложный аппарат административных агентов, полугосударственных организаций и новых отраслей права, в которых стираются традиционные различия между публичным и частным правом" [7, р. 54].

Таким образом, развитие юридических конструкций государственных корпораций и компаний, равно как и поиск новых организационно-правовых форм на уровне доктрины позволит избежать ошибок в законотворческой и правоприменительной деятельности. "Благодаря устойчивости нормативных предписаний обеспечивается определенность правового положения участников регулируемых гражданским правом отношений и единообразие правоприменения. Это, в свою очередь, оказывает влияние на уровень правосознания субъектов гражданского права" [2]. Подобные научные исследования должны носить комплексный характер, опираться на достижения как цивилистики, так и науки административного права. В ином случае новое знание, выводы исследователей будут фрагментарны, что не позволит достигнуть комплексного характера, ориентированного прежде всего на выработку современной концепции участия публично-правовых образований в экономике.

Библиографический список

1. Венедиктов А. В. Правовая природа государственных предприятий. Л.: Прибой, 1928. 225 с.

2. Кабытов Н. П. Структурное и системное единство как факторы стабильности гражданского законодательства: исторический опыт и современное состояние. URL: http://juristlib. ru/book_4203.html (дата обращения: 10.08.2013).

3. Каплин С. Ю. Государственная корпорация как субъект права: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2011. 248 с.

4. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобр. решением Совета при Президенте Рос. Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 окт. 2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.

5. Кулаков В. Злоупотребление абсолютными и относительными гражданскими правами: проблемы теории и практики // Рос. правосудие. 2009. N 5. С. 18 - 23.

6. Совет по кодификации. URL: http://state. kremlin. ru/ council/10/staff (дата обращения: 13.10.2013).

7. Friedman L. M. The state and rule of law in a mixed economy. L.: Stevens, 1971. 104 p.

Bibliograficheskij spisok

1. Venediktov A. V. Pravovaja priroda gosudarstvennyh predprijatij. L.: Priboj, 1928. 225 s.

2. Kabytov N. P. Strukturnoe i sistemnoe edinstvo kak faktory stabil'nosti grazhdanskogo zakonodatel'stva: istoricheskij opyt i sovremennoe sostojanie. URL: http://juristlib. ru/book_4203.html (data obrashhenija: 10.08.2013).

3. Kaplin S. Ju. Gosudarstvennaja korporacija kak sub'ekt prava: Dis. ... kand. jurid. nauk. Samara, 2011. 248 s.

4. Koncepcija razvitija grazhdanskogo zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii: odobr. resheniem Soveta pri Prezidente Ros. Federacii po kodifikacii i sovershenstvovaniju grazhdanskogo zakonodatel'stva ot 7 okt. 2009 g. // Vestnik VAS RF. 2009. N 11.

5. Kulakov V. Zloupotreblenie absoljutnymi i otnositel'nymi grazhdanskimi pravami: problemy teorii i praktiki // Ros. pravosudie. 2009. N 5. S. 18 - 23.

6. Sovet po kodifikacii. URL: http://state. kremlin. ru/ council/10/staff (data obrashhenija: 13.10.2013).

7. Friedman L. M. The state and rule of law in a mixed economy. L.: Stevens, 1971. 104 p.

------------------------------------------------------------------

Название документа