(Трунина Е. В., Федасова Ю. В.) («Административное право и процесс», 2013, N 8)
К ВОПРОСУ ОБ УНИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВ — УЧАСТНИКОВ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА ЕВРАЗЭС
Е. В. ТРУНИНА, Ю. В. ФЕДАСОВА
Трунина Екатерина Владимировна, доцент Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, кандидат юридических наук, советник государственной гражданской службы РФ 2-го класса.
Федасова Юлия Владимировна, доцент кафедры антикризисного управления Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского, кандидат юридических наук, начальник отдела рассмотрения жалоб в области таможенного дела правовой службы Приволжского таможенного управления, подполковник таможенной службы.
В статье анализируются международные договоры государств — участников Таможенного союза ЕврАзЭС, направленные на формирование Единого экономического пространства. На основании их анализа обозначаются проблемы и направления унификации административной ответственности за правонарушения в тех сферах, в которых государства — участники Таможенного союза установили единые правила регулирования.
Ключевые слова: Таможенный союз, Единое экономическое пространство, международный договор, административные правонарушения, административное законодательство.
To question about unifications administrative-деликтного legislation state-participant of the Customs alliance EvrAzES E. V. Trunina, Yu. V. Fedasova
In item are analysed international agreements state-participant of the Customs alliance EvrAzES, directed on shaping United economic space. On the grounds of their analysis are marked problems and directions to unifications to administrative responsibility for offenses in that sphere, in which state-participants of the Customs alliance has installed united rules of the regulation.
Key words: Customs alliance, United economic space, international agreement, administrative offenses, administrative legislation.
Важнейшим событием экономико-политической жизни на постсоветском пространстве последних лет стало образование в 2010 г. Таможенного союза Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) трех государств: России, Белоруссии и Казахстана — как необходимого этапа создания Единого экономического пространства ЕврАзЭС. ЕврАзЭС было учреждено на основании договора между главами пяти государств: Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 10 октября 2000 г. <1>. Основы формирования и функционирования Таможенного союза между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией были заложены еще в 1995 г., когда 6 января главы государств подписали в Минске Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь <2>. 20 января того же года к данному Соглашению присоединилась Республика Казахстан. В 1996 г. к данным Соглашениям присоединилась Кыргызская Республика <3>, а в 1999 г. — Республика Таджикистан <4>. В дальнейшем правовая база Таможенного союза была дополнена такими соглашениями, как Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. <5>, Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией, Республикой Таджикистан о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. <6>, которые продолжают действовать в части, не противоречащей Договору от 10 октября 2000 г. ——————————— <1> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 632. <2> Бюллетень международных договоров. 1995. N 10. <3> Договор о присоединении Киргизской Республики к Соглашениям о Таможенном союзе (подписан в г. Москве 29.03.1996) // Дипломатический вестник. N 6. 1996. <4> Договор о присоединении Республики Таджикистан к Соглашениям о Таможенном союзе (подписан в г. Москве 26.02.1999) // Бюллетень международных договоров. N 11. 2002. <5> Бюллетень международных договоров. 1997. N 8. С. 3 — 8. <6> Бюллетень международных договоров. 2001. N 12.
6 октября 2007 г. Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация заключили Договор «О создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза» <7>. Таможенный союз был определен как форма торгово-экономической интеграции сторон, предусматривающая единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной торговле товарами, происходящими с единой таможенной территории, а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное обращение на этой таможенной территории, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. Как отмечает С. Ю. Глазьев, занимавший с февраля 2009 г. по январь 2012 г. должность ответственного секретаря Комиссии Таможенного союза, формирование Таможенного союза является важнейшим элементом антикризисной стратегии стран Евразийского экономического сообщества. Он отмечает, что для Белоруссии, Казахстана и России бесспорным геополитическим и экономическим приоритетом является формирование полноценного таможенного союза, необходимость действовать сообща, в рамках региональных сообществ с единой системой идейных и экономических ценностей <8>. Расчеты ученых Российской академии наук доказывают высокую экономическую эффективность реинтеграции постсоветского экономического пространства. ——————————— <7> СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 4938. <8> Глазьев С. Ю. Формирование Таможенного союза как важнейшего элемента антикризисной стратегии // Таможенное дело. 2009. N 4. С. 2 — 3.
Неотъемлемой частью происходящих процессов выступает существенное изменение национального законодательства государств — участников Таможенного союза. С учетом экономической сущности Таможенного союза интеграционный правовой вектор затронул прежде всего таможенное законодательство государств — участников Таможенного союза. Базовым документом в сфере унификации таможенных правил и процедур стал Таможенный кодекс Таможенного союза, вступивший в силу 6 июля 2010 г. и являющийся приложением к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17 (далее — ТК ТС) <9>. ТК ТС заложил фундамент построения принципиально нового механизма правового регулирования таможенных правоотношений. Статья 1 ТК ТС (в ред. протокола от 16.04.2010) установила, что таможенное регулирование в Таможенном союзе осуществляется в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза, а в части, не урегулированной таким законодательством, до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства, — в соответствии с законодательством государств — членов Таможенного союза. Давая правовую оценку данной норме, А. Н. Козырин справедливо заметил, что ею «был определен вектор развития союзного таможенного законодательства, направленный на охват наднациональным регулированием всех основных областей таможенного дела, а регулирование таможенных отношений на национальном уровне осталось в качестве «юридического переживания» <10>. ——————————— <9> СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615. <10> Козырин А. Н. Организационно-правовые основы таможенного регулирования в Таможенном союзе ЕврАзЭС // Реформы и право. 2012. N 1.
Формирование Таможенного союза потребовало принятия большого количества международных договоров, решений Комиссии Таможенного союза, содержащих достигнутые сторонами договоренности по широкому перечню мероприятий, ведущих к созданию единой таможенной территории. В их числе: а) установление и применение единого таможенного тарифа и иных мер регулирования внешней торговли с третьими странами; б) установление и применение в отношениях с третьими странами единого торгового режима; в) установление и применение порядка зачисления и распределения таможенных пошлин, иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное значение; г) установление и применение единых правил определения страны происхождения товаров; д) установление и применение единых правил определения таможенной стоимости товаров; е) установление и применение единой методологии статистики внешней и взаимной торговли; ж) установление и применение унифицированного порядка таможенного регулирования, включая единые правила декларирования товаров и уплаты таможенных платежей и единые таможенные режимы. Только по состоянию на 1 июля 2010 г. перечень международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза, насчитывал 67 международных договоров <11>. В результате формирования Таможенного союза была установлена не только единая система тарифного и нетарифного регулирования внешней торговли, но и единые основы проведения таможенного, ветеринарного, санитарного и фитосанитарного контроля. ——————————— <11> Решение Межгоссовета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г. N 48 «О ходе реализации второго этапа формирования Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС».
Создание Таможенного союза ЕврАзЭС выступает только первоначальным этапом интеграционного строительства Единого экономического пространства. Согласно ст. 3 Договора от 26 февраля 1999 г. «О таможенном союзе и Едином экономическом пространстве» основными целями формирования Единого экономического пространства являются: — эффективное функционирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда; — создание условий стабильного развития структурной перестройки экономики сторон в интересах повышения жизненного уровня их населения; — проведение согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой, таможенной и тарифной политики; — развитие единых транспортных, энергетических и информационных систем; создание общей системы мер государственной поддержки развития приоритетных отраслей экономики, производственной и научно-технологической кооперации. Перспективы дальнейших интеграционных процессов обозначены в Декларации Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2011 г. «О Евразийской экономической интеграции» <12>. В данном документе стороны, констатируя успешное функционирование Таможенного союза трех государств, заявили о переходе к следующему этапу — образованию Единого экономического пространства. Завершить кодификацию международных договоров, составляющих нормативно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, запланировано к 1 январю 2015 г., а в последующем на этой базе сторонами намечено создание Евразийского экономического союза. ——————————— <12> Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
Основным содержанием дальнейшей интеграции является полная реализация потенциала Таможенного союза и Единого экономического пространства, совершенствование и дальнейшее развитие договорно-правовой базы, институтов и практического взаимодействия по следующим основным направлениям: — обеспечение эффективного функционирования общего рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов; — формирование согласованной промышленной, транспортной, энергетической и аграрной политики, углубление производственной кооперации, включая возможное создание совместных транснациональных корпораций; — дальнейшее сближение, гармонизация национальных законодательств, а также их унификация в сферах, определенных соглашениями, составляющими договорно-правовую базу Единого экономического пространства; — разработка и осуществление согласованной экономической политики, переход к согласованию параметров основных макроэкономических показателей государств-членов, углубление сотрудничества в валютной сфере; — углубление сотрудничества в целях обеспечения экономической безопасности во всех ее аспектах; — сотрудничество в вопросах миграционной политики; — обеспечение совместимости стандартов образования; — всемерное развитие сотрудничества в сфере культуры, связей по линии парламентов и деловых сообществ, контактов между людьми; — дальнейшее развитие межрегионального и приграничного сотрудничества, формирование эффективных структур межрегионального взаимодействия; — совершенствование и развитие наднациональных институтов; — развитие сотрудничества в сфере внешней политики по вопросам, представляющим взаимный интерес. Следует отметить, что цели создания Единого экономического пространства влекут за собой гармонизацию национального законодательства в различных областях управленческой деятельности государств — участников Таможенного союза. В связи с этим изменение правовых основ функционирования Таможенного союза вышло за рамки создания только единого таможенного законодательства. В настоящее время уже приняты международные договоры, предусматривающие унификацию правовых норм в области конкуренции, естественных монополий, валютных отношений и др. По оценке специалистов, главная проблема формирования единого законодательства, проходящая по всем направлениям рассматриваемой законодательной деятельности, — согласование сторонами нормативных документов. Более чем за полтора десятилетия независимости образовались сильно разнящиеся законодательства государств — участников Таможенного союза. Экспертам приходится выполнять титаническую работу, чтобы найти взаимоприемлемые компромиссы для формулировок норм регулирования единой таможенной территории, которые будут действовать в трех государствах <13>. ——————————— <13> Максимов Ю. А. Таможенный союз: аспекты формирования единого таможенного законодательства // URL: http://terrahumana. ru/arhiv/10_01/10_01_16.pdf.
Это влечет необходимость проведения «ревизии» большого перечня законодательных актов Российской Федерации, регулирующих вышеуказанные отношения, в частности Федеральных законов: «О защите конкуренции», «О естественных монополиях», «О валютном регулировании и валютном контроле», «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», «О техническом регулировании» и пр. Вместе с тем анализ принятых международных договоров вскрывает отсутствие единой концептуальной модели унификации национального законодательства государств — участников Таможенного союза. Обратимся к ст. 4 Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства от 26 октября 1999 г., которая предусматривает унификацию национальных законодательных и иных нормативных правовых актов посредством <14>: ——————————— <14> Бюллетень международных договоров. 2004. N 2. С. 3 — 8.
а) проведения согласованной законотворческой и нормативной политики, включая: координацию национальных законопроектных планов и планов разработки и принятия подзаконных актов; синхронное введение в действие гармонизированных законодательных и подзаконных актов, рекомендуемых Советом глав правительств и Межгосударственным советом; внесение изменений и дополнений (поправок) в национальные законодательства на основании положений заключенных международных договоров; б) использования в законотворчестве модельных законодательных актов, принимаемых Межпарламентским комитетом; в) взаимного информирования о состоянии законодательства, создания интегрированной базы законодательства, статистической и другой социально-экономической информации. Большинство принятых международных договоров предусматривают внесение соответствующих изменений в национальное законодательство государств — участников Таможенного союза. Указание на принятие модельных законодательных актов практически единично. На сегодня только Соглашение государств — участников Таможенного союза от 9 декабря 2010 г. «О единых принципах и правилах конкуренции» предусматривает принятие модельного закона о конкуренции <15>. При этом модельный закон о конкуренции определяется как законодательный акт рекомендательного характера, утверждаемый Межгосударственным советом Евразийского экономического сообщества, направленный на сближение правового регулирования экономических отношений в области конкурентной политики. Согласно данному Соглашению гармонизация законодательства предусматривает приведение национального законодательства в соответствие с принципами и правилами конкуренции, установленными Соглашением. При этом активная роль в данной гармонизации отведена Комиссии Таможенного союза (ныне — ЕЭК) <16>, которая своим решением устанавливает, какие нормативные правовые акты сторон в этой области подлежат изменению или принятию, определяет последовательность осуществления соответствующих мер по гармонизации законодательства каждой из сторон в этой сфере, а также устанавливает срок, в течение которого стороны приводят свое законодательство в соответствие с принципами и правилами конкуренции, установленными данным Соглашением. ——————————— <15> СЗ РФ. 2012. N 5. Ст. 545. <16> Договором государств — участников Таможенного союза от 18 ноября 2011 г. «О Евразийской экономической комиссии» Комиссия Таможенного союза упразднена и вместо нее учреждена Евразийская экономическая комиссия // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии // URL: http://www. tsouz. ru.
Представляется, что серьезным недостатком современного этапа формирования правовой базы Единого экономического пространства является отсутствие единообразной политики в отношении унификации административной ответственности за правонарушения в тех сферах, в которых государства — участники Таможенного союза установили единые правила регулирования. Варианты, объем, сроки унификации разнятся в зависимости от сферы совершения административных правонарушений. Например, Соглашение государств — участников Таможенного союза «О единых принципах и правилах конкуренции» от 9 декабря 2010 г. устанавливает шесть составов административных правонарушений за нарушения правил конкуренции и конкретные санкции за их совершение (ст. 14). Кроме того, данный документ предусматривает передачу полномочий сторон по контролю за соблюдением единых правил конкуренции Комиссии Таможенного союза (ныне — ЕЭК). С момента указанной передачи Комиссия Таможенного союза наделяется административно-юрисдикционными полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере конкуренции. В частности, данный орган получает право: — рассматривать заявления (материалы), в том числе проводить необходимые расследования, о наличии признаков нарушений правил конкуренции, установленных Соглашением, которое оказывает или может оказать негативное влияние на конкуренцию на трансграничных рынках на территории двух и более сторон; — возбуждать и рассматривать дела о нарушении правил конкуренции, установленных Соглашением, которое оказывает или может оказать негативное влияние на конкуренцию на трансграничных рынках на территории двух и более сторон, на основании обращений уполномоченных органов сторон, хозяйствующих субъектов (субъектов рынка) сторон, органов власти сторон, физических лиц или по собственной инициативе; — выносить определения, принимать обязательные для исполнения хозяйствующими субъектами (субъектами рынка) решения, в том числе о применении санкций, в случаях, предусмотренных настоящим Соглашением. Таким образом, в сфере конкуренции планируется унификация видов административных правонарушений и мер административной ответственности за их совершение. Это требует внесения соответствующих изменений в КоАП государств — участников Таможенного союза. Кроме того, наделение Комиссии Таможенного союза (ныне — ЕЭК) административной правосубъектностью диктует необходимость внесения соответствующих изменений в административно-процессуальное законодательство государств — участников Таможенного союза. Далее, в Соглашении государств — участников Таможенного союза от 9 декабря 2010 г. «О согласованных принципах валютной политики» договаривающиеся стороны определили девять направлений сближения законодательства государств — участников настоящего Соглашения, регулирующего валютные правоотношения <17>. Одним из данных направлений определено обеспечение гармонизации норм об ответственности за нарушения законодательства государств — участников Соглашения в сфере валютного регулирования и валютного контроля. Однако конкретные направления данной гармонизации Соглашение не определяет. При этом ст. 7 устанавливает два способа реализации Соглашения: 1) путем проведения соответствующими уполномоченными органами государств — участников настоящего Соглашения консультаций с целью согласования мероприятий по реализации настоящего Соглашения; 2) заключение в отдельных случаях соответствующих международных договоров для реализации Соглашения. Сравнительный анализ административных правонарушений и нарушений валютного законодательства государств — участников Таможенного союза показывает имеющиеся существенные различия. Вместе с тем очевидно, что создание единого валютного пространства требует унификации составов нарушений валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, а также мер административной ответственности за нарушение требований режима проведения валютных операций <18>. ——————————— <17> СЗ РФ. 2012. N 5. Ст. 544. <18> Туз Д. Д. К вопросу об унификации валютного регулирования в странах СНГ // Финансовое право. 2010. N 8.
Пристального внимания заслуживает концепция унификации административной ответственности за нарушения таможенных правил в государствах — участниках Таможенного союза, отраженная в Договоре об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств — членов Таможенного союза, принятом решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г. N 50 «О международных договорах таможенного союза в сфере сотрудничества по уголовным и административным делам» <19>. Согласно ст. 3 данного Договора виды административных правонарушений, а также порядок и принципы привлечения лиц к административной ответственности определяются законодательством сторон с особенностями, установленными настоящим Договором. Каждая из сторон обязуется принять меры по внесению изменений в свое законодательство, предусматривающее административную ответственность за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства сторон, и приведению к единообразному определению противоправности таких деяний. Вместе с тем административный процесс (производство) ведется, осуществляется по законодательству стороны, в которой лицо привлекается либо подлежит привлечению к административной ответственности (ст. 4 Соглашения). ——————————— <19> РЖД-партнер документы. 2011. N 9.
Таким образом, общие начала административной ответственности, а также процессуальный порядок привлечения к данной ответственности унификации не подлежат. Однако не предусмотрена и унификация видов административных правонарушений в сфере таможенного дела. В то же время при сравнении перечней составов административных правонарушений в области таможенного дела в государствах — участниках Таможенного союза можно выявить существенные различия. Так, КоАП РФ в главе 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)» предусматривает 23 статьи; КоАП Казахстана в главе 26 «Административные правонарушения в сфере таможенного дела» — 38 статей; КоАП Беларуси в главе 14 «Административные правонарушения против порядка таможенного регулирования (административные таможенные правонарушения)»- 18 статей. Получается, что к единообразию будут приводиться только те виды правонарушений, которые одновременно предусмотрены тремя КоАП. Вместе с тем анализ составов обнаруживает, что в КоАП сторон имеется только 14 общих составов административных правонарушений (с учетом различий в формулировках объективной стороны), другие составы предусмотрены КоАП либо одной из сторон (6 составов), либо только двумя сторонами (6 составов). Подобная ситуация порождает ряд важных вопросов. Какая объективная сторона общих составов административных правонарушений будет браться за основу? Насколько является обоснованным при действии унифицированных таможенных правил в рамках единой таможенной территории отсутствие единого перечня видов правонарушений в сфере таможенного дела? Является ли унификация противоправности достаточной для осуществления таможенными органами эффективной правоохранительной деятельности? А. С. Никитин, анализируя возникающие трудности действия законодательства об административных правонарушениях в условиях единой таможенной территории, делает обоснованный вывод, что «введение единой таможенной территории требует сближения, уточнения и унификации законодательств членов Таможенного союза как в понимании пространственных аспектов действия национальных кодексов об административных правонарушениях, так и в понимании других важных положений этого законодательства, например, субъектов административной ответственности, субъектов административной юрисдикции, субъектов, потерпевших от административного правонарушения, системы административных наказаний (взысканий), составов административных правонарушений, производства по делам об административных правонарушениях и др.» <20>. ——————————— <20> Никитин А. С. Единая таможенная территория и пространство КоАП РФ // Таможенное дело. 2010. N 1. С. 20 — 25.
Следует также отметить, что Договор не устанавливает сроки для выполнения сторонами обязательства по единообразному определению противоправности видов административных правонарушений, что может затянуть данный процесс и, как следствие, привести к снижению эффективности правоохранительной деятельности таможенных органов государств — участников Таможенного союза. Обратим внимание на тот факт, что «Дорожная карта» «Совершенствование таможенного администрирования», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 29 июня 2012 г. N 1125-р, в качестве одного из пунктов плана намеченных на 2013 г. мероприятий предусматривает проведение инвентаризации составов административных правонарушений, предусмотренных главой 16 КоАП РФ, и установленных санкций для исключения неоднозначности описания диспозиций исходя из принципов их соразмерности и адекватности совершенным правонарушениям и их последствиям, в том числе с учетом обязательств России в связи с присоединением к Всемирной торговой организации и к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур <21>. В числе ответственных исполнителей данного пункта — Минюст России, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти с участием общероссийских общественных организаций. Следовательно, пока приходится констатировать отсутствие в ближайшей перспективе унификации составов нарушений таможенных правил государств — участников Таможенного союза. ——————————— <21> СЗ РФ. 2012. N 28. Ст. 3926.
В направлении дальнейшего развития и унификации административно-деликтного законодательства государств — участников Таможенного союза требуется научное осмысление решения Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 9 декабря 2010 г. N 534 «О договоре об обращении в Суд ЕврАзЭС хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенностях судопроизводства по ним», расширяющего компетенцию Суда Евразийского экономического сообщества <22>. Помимо рассмотрения споров между государствами — участниками Таможенного союза, Суд ЕврАзЭС наделяется полномочиями рассмотрения дел по заявлениям хозяйствующих субъектов: 1) об оспаривании актов Комиссии Таможенного союза (ныне — ЕЭК) или их отдельных положений; 2) об оспаривании действий (бездействия) Комиссии Таможенного союза (ныне — ЕЭК). ——————————— <22> Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
Реализация намеченных государствами — участниками Таможенного союза планов по дальнейшему углублению интеграционных процессов невозможна без адекватного правового обеспечения. С учетом непрерывно продолжающегося процесса становления нормативно-правовой базы Таможенного союза ставить черту под мероприятиями, определяющими векторы дальнейшего развития и унификации административно-деликтного законодательства государств — участников Таможенного союза, преждевременно. Вместе с тем уже принятые международные договоры показывают необходимость выработки четкой правовой стратегии дальнейшего формирования данного законодательства в рамках Единого экономического пространства.
