(Феоктистова Е. Е.)
(«Российский следователь», 2006, N 6)
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
В СФЕРЕ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Е. Е. ФЕОКТИСТОВА
Феоктистова Е. Е., адъюнкт ВНИИ МВД России.
Сотрудничество между правоохранительными органами России и правоохранительными органами других стран осуществляется на основании положений Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. <*>, Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г. <**> и двусторонних договоров, а также в соответствии с принципом взаимности. В российском законодательстве вопросам международного сотрудничества посвящена ч. 5 УПК РФ.
———————————
<*> Вступила в силу для России 10 декабря 1994 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1472.
<**> Вступила в силу для России 9 марта 2000 г. // Собрание законодательства РФ. 2000. N 23. Ст. 2349.
Проведенное исследование показывает, что из числа опрошенных 48% сотрудников правоохранительных органов ссылаются при оказании правовой помощи на Минскую конвенцию 1993 г., 35% — на двухсторонние соглашения, 21% — на европейские конвенции; дополнительные протоколы, разъяснения и иные приложения к договорам используют лишь 11% опрошенных. Как показывает практика, большинство анкетированных ориентируются на уголовно-процессуальное законодательство РФ. О существовании дополнительных правил договоров, не закрепленных в законах РФ, известно небольшому числу лиц <*>.
———————————
<*> Данные исследования проводились в 2005 г. в г. Москве, Московской области, Хабаровском крае.
Разрешение вопросов, связанных с надлежащим применением международных норм в процессе оказания правовой помощи по уголовным делам, может быть достигнуто путем реализации комплекса мероприятий, методов и средств, направленных на включение положений международно-правовых актов, необходимых и соответствующих системе права РФ, в отечественное законодательство. Предлагается проводить соответствующее правовое обучение сотрудников ОВД, прокуратуры и суда в уполномоченных на то компетентных подразделениях, посредством изучения международно-правовых правил, давать разъяснения предписаний действующих международно-правовых документов, применяемых в практической деятельности. Необходимо разрабатывать и учитывать положения, закрепленные в правовых актах МВД России, Генеральной Прокуратуры РФ и других ведомств со ссылками на международные акты, а также руководствоваться решениями Конституционного Суда РФ, Постановлениями Пленумов Верховного Суда РФ, содержащими общепризнанные международно-правовые положения.
Основной формой международного сотрудничества является направление и исполнение запроса о правовой помощи, который оформляется в соответствии с требованиями международных договоров и ст. 453, 454 УПК РФ.
По данным международно-правового отдела СК при МВД России, объем правовой помощи, запрашиваемой органами предварительного следствия при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации у компетентных органов зарубежных стран, а также получаемых от них запросов имеют тенденцию к увеличению: 2000 г. — 6337, 2001 г. — 6356, 2002 г. — 6265, 2003 г. — 7188, 2004 г. — 7827, 2005 г. — 7661. (Из них в Россию: 2000 г. — 1915, 2001 г. — 1875, 2002 г. — 2399, 2003 г. — 3483, 2004 г. — 3739, 2005 г. — 3320. Из России: 2000 г. — 4422, 2001 г. — 4481, 2002 г. — 3866, 2003 г. — 3705, 2004 г. — 4088, 2005 г. — 4341.)
Следует отметить, что большинство запросов о правовой помощи поступает в компетентные органы России из стран СНГ. Так, из 3739 поручений в 2004 г. из стран СНГ поступило 3015 (80,7%), из дальнего зарубежья — 646 (17,3%), из стран Балтии — 78 (2%). За 2005 г. из стран СНГ поступило 2657 (80%), из дальнего зарубежья и стран Балтии — 663 (20%).
Так, за анализируемый период количество запросов, поступивших в Россию на основании Минской конвенции 1993 г. (по странам СНГ), увеличилось на 48,5%: с 1790 поручений в 2000 г. до 2657 в 2005 г., две трети из них поступает из компетентных органов Республики Беларусь и Украины.
Объем правовой помощи, оказываемой органами предварительного следствия России по запросам, поступившим из других стран, увеличился в шесть раз (724 в 2004 г. против 125 — в 2000 г.). Причем если в 2000 г. три четверти запросов поступали от компетентных органов стран Балтии (Латвийская, Литовская и Эстонская республики), то в 2004 г. значительный объем правовой помощи (89%) оказан по поручениям, поступившим из европейских стран (кроме стран Балтии).
Необходимо отметить, что в отношении поручений, направляемых органами предварительного следствия при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации (эта тенденция характерна для государств, обмен правовой помощью с которыми происходит в рамках Минской конвенции 1993 г.), в период с 2000 по 2003 г. прослеживается уменьшение объемов запрашиваемой правовой помощи. Так, в 2000 г. из России направлялось 4036 запросов о правовой помощи, в 2001 г. — 3986, в 2002 г. — 3304, в 2003 г. — 3118 запросов. Однако в 2004 г. этот показатель увеличился до 3313 запросов. За первое полугодие 2005 г. в страны СНГ было направлено 1662 запроса, что составило 50,2% от показателя 2004 г.
Количество запросов об оказании правовой помощи, направляемых в страны дальнего зарубежья и страны Балтии, постоянно возрастает: с 386 — в 2000 г. до 663 — в 2005 г.
Правовая помощь, как оказываемая, так и запрашиваемая, чаще всего осуществляется по уголовным делам, возбужденным по фактам мошенничества, неуплаты налогов, таможенных нарушений, хищений, контрабанды. Соотношения по квалификации преступлений в общем объеме правовой помощи в течение анализируемого периода имеют различные степени изменения. Так, например, количество запросов по уголовным делам, возбужденным по фактам налоговых и таможенных нарушений, возросло в 5 раз (с 50 — в 2000 г. до 492 — в 2004 г.), по факту мошенничеств (2000 г. — 1171, 2004 г. — 1297), хищений (2000 г. — 374, 2004 г. — 455), в сфере экономики (2000 г. — 103, 2004 г. — 366), преступлений против собственности (2000 г. — 1847, 2004 г. — 1674), против жизни и здоровья (2000 г. — 198, 2004 г. — 281) <*>.
———————————
<*> Спанов Б. И. Международное сотрудничество органов предварительного следствия МВД Российской Федерации в сфере уголовного судопроизводства. Дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2004. С. 62 — 65.
В настоящее время международно-правовым отделом СК при МВД России рассматриваются и принимаются решения по международным запросам о правовой помощи, которые подследственны органам предварительного следствия МВД России. В основном это преступления средней тяжести и тяжкие преступления. Например, за 6 месяцев 2005 г. были рассмотрены 384 (24%) поручения, поступившие из стран СНГ и 87 из дальнего зарубежья по ст. 159 УК РФ; 172 (10,8%) из стран СНГ и 45 из дальнего зарубежья по ст. 158 УК РФ; 135 (8%) из стран СНГ и 1 из дальнего зарубежья по ст. 169 — 171 УК РФ. Не более 5% составляют поручения, поступившие по ст. 111, 161, 162, 188, 228, 264, 327 УК РФ.
Следует обратить внимание на то, что в силу различных причин не все запросы, как направленные, так и полученные, исполняются. Так, из общего количества поступивших на исполнение в Россию за 2004 г. запросов — 3739 — неисполненными остались 1320, а из 4088 направленных из России не исполнено 2756. За 6 месяцев 2005 г. поступило 1939, неисполненными остались 805, было направлено 1998, из них не исполнено 1376. Из приведенных данных видно, что большинство неисполненных — это запросы, направленные российскими правоохранительными органами (67% против 35%).
Основными причинами неисполнения являются: некачественное оформление запроса и приложений к нему; неправильный перевод или его отсутствие; недостаток информации о лицах, с которыми необходимо провести следственные действия; отсутствие должных обоснований того, для каких доказательственных целей в данном конкретном уголовном деле необходимо производство тех или иных следственных действий; некачественное информационное обеспечение в части первоначальных сведений о лицах, которых следовало допросить; отсутствие точных данных, например, о банковских реквизитах, юридических адресах и т. д.; недостаточно полное описание события преступления; отсутствие сведений о нормах российского процессуального и уголовного законодательства и т. п.
Существенной проблемой эффективного сотрудничества при оказании правовой помощи по уголовным делам является отсутствие регламентации как в международно-правовых актах, так и в УПК РФ конкретных сроков исполнения запросов о правовой помощи. В связи с этим представляется невозможным проконтролировать сроки и работу компетентных органов запрашиваемого государства по исполнению российских запросов, а также ускорить сроки направления ответов по ним.
На сегодняшний день, по данным международно-правового отдела СК при МВД России, сроки исполнения международных поручений в РФ с учетом объема и сложности их исполнения равны 2 — 3 месяцам по странам СНГ и в течение не менее 6 месяцев по странам дальнего зарубежья (например, для США и других государств, расположенных на американском континенте, срок исполнения запроса составляет от 12 — 14 до 20 и более месяцев). Указанные сроки превышают сроки, отведенные уголовно-процессуальным законодательством для производства по уголовному делу, что нередко приводит к необоснованному затягиванию расследования.
В научной литературе в качестве конкретного реального срока исполнения запроса о правовой помощи предлагается установить срок в один месяц с момента его получения Центральным компетентным органом запрашиваемого государства. В случае невозможности исполнения поручения в срок запрашиваемая сторона должна официальным письмом уведомить о причинах несвоевременного исполнения поручения по уголовному делу. Это позволит должностному лицу запрашивающей стороны сослаться на него как на официальное основание при продлении сроков производства предварительного следствия по уголовному делу. Однако на практике такого уведомления не происходит, так как оно законодательно нигде не закреплено.
В настоящее время настоятельной необходимостью стало упрощение порядка сношений с органами уголовной юстиции зарубежных стран, так как рассмотрение запросов о правовой помощи из-за направления их через Генеральную прокуратуру РФ достигает, как выше указывалось, 6 месяцев.
За целесообразность направления запросов об оказании правовой помощи по уголовным делам через прокуратуру субъекта РФ высказываются как ученые-процессуалисты <*>, так и практические работники правоохранительных органов. Особенно это важно для развития сотрудничества приграничных регионов. Тем более в международной договорной практике уже имеются такие прецеденты.
———————————
<*> Зимин В. П. Применять, применять и еще раз применять // Моск. журн. междунар. права. 1996. N 3. С. 258; Бастыркин А. И. Взаимодействие внутригосударственного и международного права в сфере советского уголовного судопроизводства: Автореф. … док. юрид. наук. Л., 1987. С. 22; Спанов Б. И. Международное сотрудничество органов предварительного следствия МВД Российской Федерации в сфере уголовного судопроизводства: Дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2004. С. 70; Мазаева Н. Н. Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства Российской Федерации в стадии предварительного расследования: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 120 — 121; и др.
В настоящее время действует Соглашение между Генеральными прокурорами государств — участников Протокола к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. о порядке сношений компетентных учреждений при выполнении процессуальных и иных действий по уголовным делам (Москва, 29 июня 2000 г.), объявленное Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28 августа 2001 г. N 51.
Для Российской Федерации в настоящее время в стадии ратификации находится Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанная странами — участницами СНГ (за исключением Туркменистана и Республики Узбекистан) 7 октября 2002 г. в г. Кишиневе. В связи с этим Следственным комитетом при МВД России совместно с Правовым департаментом МВД России подготовлено обращение Министра внутренних дел Российской Федерации в Министерство юстиции о необходимости ускорения внутригосударственных процедур по ее ратификации (исх. N 1/1770 от 30 марта 2005 г.), так как она предусматривает новые формы сотрудничества в рамках СНГ, в том числе и взаимодействие органов предварительного следствия приграничных регионов (ст. 5 Конвенции).
Возможно, это позволит решить вопрос о направлении поручений сотрудничающим сторонам сопредельных территорий, минуя центральные органы, и сократит сроки их исполнения.
Решению данной задачи будет способствовать определение места и роли органа дознания в осуществлении международного сотрудничества.
Глава 53 УПК РФ определяет основные положения о порядке взаимодействия судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями. Однако в статьях, раскрывающих содержание данной главы, органы дознания как органы, способные осуществлять международное сотрудничество, не упоминаются. Так, согласно п. 1 ст. 453 УПК РФ органы дознания исключены из перечня субъектов, обладающих правом вносить запрос о производстве процессуальных действий на территории иностранного государства.
Спектр относящихся к подследственности дознавателей органов внутренних дел Российской Федерации преступлений весьма широк (ст. 151 УПК РФ). Качество их расследования нередко зависит от своевременного получения правовой помощи от компетентных органов и должностных лиц зарубежных государств. Такая помощь может заключаться в производстве отдельных следственных действий, включая выемку документов, производство допроса и пр., а также возбуждение уголовного преследования в отношении субъектов расследуемых преступлений на территории Российской Федерации. В целях получения доказательств по уголовному делу может возникать необходимость наложения ареста на имущество, находящееся за пределами территории Российской Федерации, передачи предметов преступления, средств и орудий его совершения. В настоящее время органы дознания при взаимодействии с компетентными органами иностранных государств руководствуются международными межправительственными, межведомственными соглашениями <*>. Однако, по нашему мнению, для всестороннего и полного расследования уголовных дел в данной сфере полномочия органов дознания должны быть закреплены в уголовно-процессуальном законодательстве РФ.
———————————
<*> См., например, соглашения: Между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Бельгия (от 20 декабря 2000 г.); между Правительством Российской Федерации и Правительством Греческой Республики о сотрудничестве Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерством общественного порядка Греческой Республики в области борьбы с преступностью (от 6 декабря 2001 г.); Соглашение о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с преступностью (от 25 ноября 1998 г.); Соглашения о сотрудничестве с Полицейским управлением Швеции (от 2 мая 1996 г.), с Министерством внутренних дел Республики Македонии (от 6 декабря 1994 г.) и др.
В последнее время совершается все больше преступлений, которые затрагивают интересы нескольких государств. Они требуют нового уровня сотрудничества — не просто на основе передачи компетенции запрашиваемому государству, а при совместном ее осуществлении.
В ст. 63 Кишиневской конвенции предусматривается создание совместных следственно-оперативных групп, основная цель которых — быстрое и всестороннее расследование преступлений, совершенных одним или несколькими лицами на территориях двух и более договаривающихся государств.
Создание совместных следственно-оперативных групп предусмотрено также ст. 20 Второго дополнительного протокола к Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 8 ноября 2001 г. <*>, Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. <**>. Однако эта новая форма сотрудничества не предусмотрена в нормах российского законодательства. Поэтому налицо необходимость приведения в соответствие международного и национального законодательства. Данное обстоятельство, несомненно, положительно отразится на практике.
———————————
<*> Россия не участвует.
<**> Собрание законодательства РФ. 2004. N 40. Ст. 3882.
Таким образом, на данный момент одной из основных задач при решении вопросов, связанных с расследованием преступлений, является разработка проектов международных договоров Российской Федерации, межведомственных актов и других документов, обеспечивающих международное сотрудничество при расследовании по уголовным делам, и приведение в соответствие с ними Уголовно-процессуального кодекса РФ.
