(Евтеева Е. А.) («История государства и права», 2008, N 9)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЛЕНД-ЛИЗА
Е. А. ЕВТЕЕВА
Евтеева Е. А., адъюнкт кафедры теории государства и права Московского университета МВД России, лейтенант милиции.
Великая Отечественная война — период столкновения двух коалиций крупнейших мировых держав. Во время этого конфликта члены антигитлеровской коалиции, преодолевая внутренние противоречия, смогли отстоять свои интересы и уничтожить агрессора. Для этого они осуществляли военно-техническое сотрудничество, важнейшим инструментом которого стала программа ленд-лиза. В соответствии с заключавшимися арендными соглашениями осуществлялись поставки самолетов, танков, артиллерий, кораблей, ледоколов, гражданских морских и речных судов, производственно-технических линий, нефтеперерабатывающего оборудования, станков, легковых и грузовых автомобилей, а также сырья, материалов, продуктов питания, других товаров на сумму более чем 100 млрд. долл. (в современном стоимостном измерении). Соглашение о ленд-лизе строилось на принципах срочности, возвратности, платности, которые присущи кредитным и арендным отношениям. Поэтому ленд-лиз в большей степени следует рассматривать не как помощь, а как платную услугу одного государства другому. Закон о ленд-лизе был разработан и принят в Соединенных Штатах в 1940 — 1941 гг. Основная цель этого законодательного акта — предоставить странам-союзницам военное и гражданское оборудование, сырье, материалы и информационные разработки, необходимые тем странам, чью помощь в войне американский президент Франклин Делано Рузвельт считал жизненно важной для обороны самих Соединенных Штатов. В отношениях США с Великобританией и Советским Союзом поставки осуществлялись на основе закона о ленд-лизе, в то время как между Великобританией и СССР они претворялись в жизнь в соответствии с взаимными договоренностями — Соглашением о современных действиях в войне от 12 июля 1941 г.; Соглашением о товарообороте, кредите и клиринге от 16 августа 1941 г.; Программой обратного ленд-лиза. 12 июля 1941 г. было подписано Соглашение между правительствами СССР и Великобритании о совместных действиях в войне против Германии. Это Соглашение не касалось основных политических вопросов, носило довольно общий характер и было, по сути, протоколом о намерениях. Однако оно имело принципиальное значение, заложив фундамент для предстоящих англо-советских переговоров по экономическим вопросам. 16 августа 1941 г. было подписано соглашение о коммерческом товарообороте, кредите и клиринге между Советским Союзом и Великобританией, которое предусматривало значительные взаимные поставки. Соглашение о товарообороте, кредите и клиринге действовало до 1945 г., но распространялось главным образом на невоенные поставки. По этому Соглашению Великобритания предоставила нашей стране для оплаты товаров кредит в 10 млн. ф. ст. на пять лет из расчета 3% годовых. В соответствии с соглашением платежи между сторонами регулировались на основе клиринга. Поставки по этому Соглашению стали поступать сразу же после его подписания. В 1942 г. сумма кредита возросла до 25 млн. ф. ст., а впоследствии была еще увеличена. В 1947 г. СССР предложил правительству Великобритании снизить процентные ставки по этому кредиту до 0,5% годовых с 1 мая 1947 г. Кроме того, была достигнута договоренность о продлении срока погашения для половины еще не погашенных ссуд, а также новых ссуд, которые будут предоставляться в дальнейшем, до 15 лет. Основная часть этих кредитов была погашена нашей страной <1>. ——————————— <1> См.: Хейфец Б. А. Внешний долг и американский ленд-лиз // Финансы. 2000. N 9. С. 61.
Великобритания ввозила в СССР энергосиловое и другое промышленное оборудование, станки, цветные металлы, различного рода сырье (каучук, джут). Экспорт товаров из Советского Союза включал традиционные пиломатериалы, лен, хлопок, пушнину. К военным поставкам по ленд-лизу относились самолеты, танки, автомобили, бронетранспортеры, зенитные и противотанковые орудия, снаряды, патроны, стратегическое сырье, промышленное оборудование, продовольствие. К концу войны к этому перечню прибавились оборудование и механизмы невоенного характера: энергетическое, горнообогатительное, литейное оборудование, дорожные машины и строительные механизмы, металлы, кабельные изделия и абразивы, взрывоматериалы, горючее и смазочные материалы, автопокрышки и ремонтная резина, геодезический инструмент <2>. ——————————— <2> Перечень содержался в рапорте представителя «Дальстроя» в США Шаламберидзе. См.: Паперно А. Х. Ленд-лиз: Тихий океан. М., 1998. С. 226.
Соглашение о взаимных поставках, известное как Московский протокол, было подписано: от США — А. Гарриманом, от Великобритании — лордом У. Бивербруком (в то время министром военной промышленности и ответственным за ленд-лизовские поставки из США в Великобританию) и от СССР — И. В. Сталиным, К. Е. Ворошиловым и А. И. Микояном. Срок действия протокола был определен с 1 октября 1941 г. по 30 июня 1942 г., несмотря на то, что подписание протоколов-соглашений в дальнейшем происходило значительно позже установленного срока, действие их не прекращалось. Однако в отличие от Великобритании Советский Союз предполагалось снабжать без всяких предварительных условий. От него не потребовали сведений о запасах иностранной валюты или золота, как это было в случае с Великобританией. Вообще вся программа оказания помощи СССР действовала иначе, чем аналогичная англо-американская система взаимодействия. Так, в Великобритании поставки контролировались администрацией союзных поставок, созданной в октябре 1941 г. В СССР поставки шли на основе специальных протоколов, которые ежегодно согласовывались в ходе переговоров между обеими сторонами. За годы войны было заключено четыре таких протокола. Они устанавливали максимальные объемы товаров и материалов, которые США могли предоставить нашей стране. Дальновидные конгрессмены, а их оказалось подавляющее большинство, высказались в поддержку Билля о распространении ленд-лиза на Советский Союз. 28 октября 1941 г. решение Конгресса утвердил президент. Официальное извещение Правительству СССР об этом решении было направлено 30 октября, а в СССР оно было обнародовано спустя несколько дней, во время праздника 7 ноября 1941 г. Решение президента о ленд-лизе для СССР было официально зафиксировано в Соглашении «О принципах, применимых к взаимной помощи в ведении войны против агрессии», подписанном 11 июня 1942 г. во время визита В. М. Молотова в Вашингтон. Это соглашение аналогично тем, которые США заключали со странами — получателями помощи по ленд-лизу, в том числе и с Великобританией. Действие закона о ленд-лизе началось с 1 октября 1941 г., т. е. со дня, когда был подписан Московский (I) протокол. Поставки с 1 октября по 7 ноября 1941 г. осуществлялись уже на условиях ленд-лиза. К этому времени СССР успел закупить в США оружия и материалов почти на всю сумму предоставленного займа. Оставшиеся 10,53 млн. долл. СССР надлежало оплатить по бартеру или золотом. К концу войны эта сумма была почти полностью списана <3>. ——————————— <3> АВП РФ. Ф. 6. Оп. 6. Д. 177. Л. 11.
Начало 1942 г. ознаменовалось принятием Декларации Объединенных Наций. Этот документ был подготовлен в ходе Вашингтонской конференции, которая продолжалась три недели — с 22 декабря 1941 г. по 14 января 1942 г. Декларацию подписали 1 января 1942 г. правительства США, Великобритании, СССР, в общей сложности 26 государств. Они обязались употребить все ресурсы, как военные, так и экономические против членов Тройственного пакта <4>. Кроме Декларации был подписан новый протокол между США и СССР. Остановимся на нем более подробно. ——————————— <4> Тройственный пакт — соглашение о политическом и военно-экономическом союзе сроком на 10 лет. Был подписан 27 сентября 1940 г. в Берлине представителями от Германии (И. Риббентроп), Италии (Г. Чиано), Японии (С. Курусу). Известен также как ось «Берлин — Рим — Токио».
В начале 1942 г. в Соединенных Штатах с одобрения президента был разработан помесячный график поставок до июля 1943 г. В соответствии с ним США и Великобритания собирались предоставить Советскому Союзу около 9 млн. тонн различных стратегических грузов. Однако из-за недостатка транспорта, по подсчетам Объединенного транспортного комитета, союзники реально могли переправить в СССР не более 4,4 млн. тонн грузов. Из них 3,3 млн. тонн — через северные и 1,1 млн. тонн — через южные и дальневосточные порты. Советские представители дополнили предложенный союзниками перечень стратегических грузов. Добавились алюминий, кобальт, никель, а также некоторые категории промышленного оборудования. Необходимость урегулирования вопроса о дополнительных категориях поставок привела к тому, что подписание нового Вашингтонского (II) протокола было отсрочено <5>. ——————————— <5> См.: Leighton R. M., Coakley R. W. Op. cit. P. 560 — 563; Soviet Supply Protocols. Wash., 1947. P. 17, 46 — 47.
После вмешательства Ф. Рузвельта 6 октября 1942 г. М. Литвинов, С. Уэллес и Р. Кэмпбелл в Вашингтоне поставили свои подписи под Вашингтонским (II) протоколом, срок действия которого ограничивался рамками с июля 1942 г. по 30 июня 1943 г. Согласно ему Соединенные Штаты и Великобритания готовы были передать СССР не менее 5 тыс. самолетов, свыше 10 тыс. танков, около 150 тыс. автомобилей и других стратегических грузов на сумму более 3 млрд. долл. <6>. ——————————— <6> АВП РФ. Ф. 6. Оп. 4. Д. 248. Л. 6. В 1942 г. стороны, продлив срок действия соглашения до 6 августа 1943 г., договорились, что оно останется в силе и после этого срока, пока не будет заменено более обширным торговым соглашением // АВП РФ. Ф. 129. Оп. 29. Д. 172. Л. 18.
С начала действия Вашингтонского (II) протокола к поставкам подключилась и Канада, грузы из которой до этого времени поступали в счет британских. Между СССР и Канадой с 1917 г. отсутствовали дипломатические отношения. Дипломатические представительства в обеих странах появились только 12 июня 1942 г., а уже 8 сентября 1942 г. СССР и Канада заключили кредитное соглашение на 10 млн. канадских долларов. Под этот кредит Канада брала на себя обязательство в течение трех лет поставлять в СССР пшеницу <7>. Несмотря на улучшение отношений, подписание Вашингтонского (II) протокола состоялось без участия Канады. ——————————— <7> См.: Поздеева Л. В. Канада в годы Второй мировой войны. Москва, 1986. С. 223, 333.
Переговоры о поставках по Лондонскому (III) протоколу на период с 1 июля 1943 г. по 30 июня 1944 г. продолжались почти весь 1943 г. В начале июня США передали в Москву свой проект протокола, в котором предлагалось ввезти в СССР 4,5 млн. тонн грузов, что ненамного превышало поставки по Вашингтонскому (II) протоколу, а потому совершенно не устраивало советскую сторону. Официальное подписание протокола состоялось 19 октября 1943 г. Впервые наряду с делегатами от США, Великобритании и СССР его подписал и председатель Канады. По месту подписания договор получил название Лондонского. Согласно новому протоколу советской стороне гарантировалось получение всех материалов и вооружения, недопоставленных по Вашингтонскому (II) протоколу. В Лондонском (III) протоколе была существенно увеличена заявка на промышленное оборудование, средства связи, одежду, продовольствие, медикаменты и материалы, необходимые для восстановления разрушенного хозяйства. 17 апреля 1945 г., за два с половиной месяца до окончания Лондонского (III) протокола, советская делегация подписала Оттавский (IV) протокол. Остановимся на перипетиях подписания этого последнего протокола по ленд-лизу. Заявка по Оттавскому (IV) протоколу стала поводом для большого политического скандала. Советская сторона пожелала получить 50 дизельных судовых двигателей, которые были направлены на верфи. Главе американской военной миссии стало известно об использовании ленд-лизовского алюминия в качестве настилов на причалах и в товарных складах, о неумении советской стороны запустить в производство работающие на американском оборудовании нефтеперерабатывающий и шинный заводы и о продаже Советским Союзом ленд-лизовских грузов в третьи страны. Поэтому, когда в начале 1944 г. был представлен проект Оттавского (IV) протокола, Объединенный комитет начальников штабов (ОКНШ) выступил за прекращение поставок в СССР <8>. ——————————— <8> См.: Lukas R. C. Eagles East: The Army Airforce and the Soviet Union, 1941 — 1945. Tallahassee, 1970. P. 216.
Согласование статей протокола затянулось не только из-за большого количества невоенных материалов, но и по политическим причинам. Для ликвидации противоречий Госдепартамент и Международная экономическая администрация предложили разделить невоенные поставки на два вида. Первый вид включал промышленное оборудование, необходимое для первоочередного военного производства; второй — оборудование, работа на котором потребует длительного времени и которое, скорее всего, будет востребовано после войны. Предполагалось финансировать первоочередное оборудование по ленд-лизу в течение войны, а остальное — на основе кредита по завершении военных действий согласно секции 3 (с) закона о ленд-лизе. По просьбе СССР был утвержден запрос на кредит под закупку промышленного оборудования на сумму в 1 млрд. долл. Советский Союз 17 апреля 1944 г. согласился с этими предложениями. Официальный срок действия IV протокола распространялся на период с 1 июля 1944 г. по 30 июня 1945 г. К моменту истечения срока Лондонского (III) протокола, т. е. к 1 июля 1944 г., согласно советским официальным данным, Соединенные Штаты поставили в СССР 6,1 млн. тонн грузов, Великобритания и Канада совместно завезли 0,5 млн. тонн. Неучтенными в советских данных оказались нефтепродукты, использованные для заправки кораблей, а также грузы, находившиеся в то время или утраченные в пути. Таким образом, протокольные обязательства по основным видам поставок были выполнены, а по самолетам, бронетехнике и артиллерии даже перевыполнены <9>. ——————————— <9> См.: Tuyll H. P. van. Feeding the Bear. American Aid to the Soviet Union, 1941 — 1945. P. 166, 173.
Действие закона о ленд-лизе по отношению к Советскому Союзу было формально приостановлено 12 мая 1945 г. С этого дня и вплоть до перехода Красной Армией маньчжурской границы завоз в СССР осуществлялся уже по спецпрограмме «17 октября» и дополнительному к ней списку Молотова — Микояна (программа «Майлпоуст»). К середине мая Оттавский (IV) протокол был в основном выполнен. К 30 июня 1945 г. в СССР было послано 7,2 млн. тонн грузов. Объем поставок по этому протоколу почти в 1,5 раза превысил суммарный объем грузов, ввезенных в СССР за время действия двух первых протоколов <10>. ——————————— <10> См.: Tuyll H. P. van. Feeding the Bear. American Aid to the Soviet Union, 1941 — 1945. P. 166, 174.
В ходе Второй мировой войны между Советским Союзом и Соединенными Штатами были подписаны четыре протокола: Московский (I), Вашингтонский (II), Лондонский (III) и Оттавский (IV), сверхпротокольные соглашения о поставках необходимой СССР военной и гражданской продукции, а также сверхпротокольная заявка по программе «17 октября» (для ведения войны против Японии). Разработанный более 60 лет назад экономико-правовой механизм принес много полезного для стран-союзниц в период войны. И это очень важно знать для того, чтобы накопленный опыт организации межгосударственных лизинговых отношений не был утрачен. Его следует эффективно использовать в современных взаимоотношениях между Россией, США, Великобританией и другими странами. В практической экономике ленд-лиз стал проводником научно-технического прогресса, внедрения новых технологий. Принципы ленд-лиза помимо нравственных аспектов, политической составляющей, военного профессионализма близки по смыслу инвестиционному проектированию. Они крайне сложны, поскольку предполагают разработку специальных схем государственного планирования и управления, бюджетного и коммерческого финансирования, обеспечения, предоставления гарантий и контргарантий, участия промышленных предприятий, строительных и транспортных организаций, банков, страховых компаний. Рассматривая ленд-лиз, необходимо уяснить, что указанный исторический опыт ценен прежде всего тем, что подсказывает, как нужно действовать в настоящих условиях, как избежать ошибок, какие законодательные прецеденты следует использовать современным политикам и экономистам. Сам факт образования задолженности по ленд-лизу свидетельствует о наличии сходства между ленд-лизом и современными кредитными и лизинговыми отношениями, которые строятся на принципах срочности, возвратности, платности. Также следует отметить, что ленд-лиз являлся программой военного времени, но не рассматривался как средство бизнеса в мирное время. Вместе с тем благодаря этой программе ее участники получили практический навык, узнали много ценного и полезного для развития лизинговых отношений в мирное время.
