(Каюмова А. Р.) («Конституционное и муниципальное право», 2008, N 9)
СУВЕРЕНИТЕТ И ЮРИСДИКЦИЯ ГОСУДАРСТВА: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ
А. Р. КАЮМОВА
Каюмова А. Р., доцент кафедры международного и европейского права Казанского государственного университета, кандидат юридических наук.
В доктрине международного права слова «юрисдикция», «территориальное верховенство» и «суверенитет» очень часто используются если не как синонимы, то как близкие по своему смысловому значению термины. Вот что по этому поводу замечает профессор Ян Броунли: «Компетенция государства в отношении его территории обычно описывается в терминах «суверенитет» и «юрисдикция», и студент сталкивается с терминологией, которая непоследовательно используется в юридических источниках, должностными лицами, государственными деятелями, которые ставят ее политическое значение на передний план. Либеральное использование терминов «суверенитет» и «юрисдикция» юристами влечет неточное определение комплекса прав, обязанностей, полномочий, привилегий и иммунитетов государств». По мнению профессора, отождествление терминов достаточно объяснимо, и при этом он соотносит суверенитет и юрисдикцию как общее и частное. Нормальный объем прав государства, типичные проявления правовой компетенции описываются обычно как суверенитет, а специфичные права или уменьшенный объем прав государства упоминаются как юрисдикция (пер. автора) <1>. ——————————— <1> См.: Brownlie lan. Principles of public international law. Fifth edition // New York. Oxford University Press Inc., 1998. P. 106.
Слово «суверенитет» (англ. sovereignty; нем. souverenitat; франц. souverainete), как большинство употребляемых политологических и юридических терминов, имеет латинские корни. В переводе со старолатинского superanus (supremus) означает «наивысший». В правовой, философской и политической доктрине понятие «суверенитет» возникло в период становления наций в Европе, в эпоху буржуазных революций и было развито в работах Ж. Бодена, Т. Гоббса, И. Альтузиуса, Д. Локка, Ваттеля, Ж. Ж. Руссо и других философов и ученых. Первые попытки определения государственного суверенитета, а также комплекса суверенных прав, присущих государству, были сделаны еще в Средневековье Жаном Боденом (1530 — 1596). Суверенитет, по Бодену, — постоянная и абсолютная власть государства, высшая и свободная от законов власть над подданными, власть неотчуждаемая, неизменная и не подлежащая давности <2>. Начиная с этого периода, суверенитет стал рассматриваться в качестве необходимого и отличительного признака государства. ——————————— <2> Понятие государственного суверенитета. Курс международного права в 6 томах. Т. II. 1967. С. 38.
Суверенитет — политико-правовое свойство государства, имеющее внутригосударственный и международный аспекты <3>. Внутренним проявлением и органической частью суверенитета выступает территориальное верховенство (территориальный суверенитет). Такое верховенство означает, что государственная территория находится под исключительной и полной властью лишь одного государства и недоступна для действия властей другого государства <4>. Принцип исключительной компетенции государства на своей собственной территории — это отправная точка при разрешении большинства вопросов, касающихся международных отношений. В деле об инциденте в проливе Корфу в 1948 г. Международный суд отметил, что уважение территориального суверенитета независимыми государствами является одним из основных устоев международных отношений <5>. ——————————— <3> См.: Международная правосубъектность (некоторые вопросы теории) / Отв. ред. Д. И. Фельдман. М.: Изд-во «Юридическая литература», 1971. С. 26. <4> См.: Молодцов С. В. Некоторые вопросы территории в международном праве // Советское государство и право. 1954. N 8. С. 63. <5> См.: Краткое изложение решений, консультативных заключений и постановлений Международного суда ООН (1948 — 1991) // Документ ООН ST/LEG/SER. F/1.
Современный подход к содержанию и правовой природе суверенитета и как его составляющей территориальному верховенству государства наиболее полно изложен в работах Н. А. Ушакова, Б. М. Клименко, С. В. Черниченко, Е. Т. Усенко, С. Н. Бабурина и ряда других ученых. Территориальное верховенство государства определяется как «высшая власть по отношению ко всем лицам и организациям, находящимся в пределах его территории, исключающая деятельность публичной власти другого государства» <6>, или «осуществление государством суверенной власти над всеми лицами и организациями в пределах своей территории (imperium) и верховное публично-правовое владение этой территорией (dominimum)» <7>, или «компетенция государства в отношении его территории» <8>. ——————————— <6> Клименко Б. М., Порк А. А. Территория и граница СССР. М.: Изд-во «Международные отношения», 1985. С. 20. <7> Тимченко Л. Д. Международное право. Харьков: Изд-во «Консум», 1999. С. 285. <8> Бабурин С. Н. Территория государства (правовые проблемы). Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1998. С. 8.
Соотношение территориального верховенства государства и его юрисдикции несколько десятилетий назад подробно анализировал видный ученый профессор Б. М. Клименко, и именно его позиция наиболее близка сегодня большинству российских международников. Суть ее заключается в том, что верховенство государства как высшая власть в пределах его территории включает в себя и юрисдикцию этого государства, т. е. «права его судебных и административных органов в соответствии со своей компетенцией рассматривать и разрешать все дела на данной территории», однако «понятие территориального верховенства гораздо шире понятия юрисдикции, поскольку оно выражает всю полноту государственной власти во всех ее конституционных формах, и, кроме того, в то время как полная и исключительная власть государства ограничена пределами его территории, юрисдикция государства распространяется за его пределы» <9>. ——————————— <9> Курс международного права в 7 томах. Т. 3. М., 1989. С. 12.
Согласно действующему международному праву юрисдикция государства распространяется на расположенные вне пределов государственной территории объекты: воздушные, морские и речные суда; космические корабли, станции и другие космические объекты; искусственные острова и сооружения в море и на его дне; научные станции в Антарктике; помещения дипломатических и консульских представительств. Эти объекты продолжают сохранять правовую связь с государством, даже находясь за пределами его государственных границ, поэтому воспринимаются в ряде случаев как государственная территория (к таким объектам в международно-правовой доктрине иногда применяется термин «условная территория» <10> или «квазитерритория»). ——————————— <10> См.: Международное право. Учебник для вузов / Отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М.: Изд-во «Норма», 2006. С. 569.
Кроме того, поскольку юрисдикция государства распространяется на его граждан, то, выезжая на время за границу, они продолжают оставаться под юрисдикцией своего государства. Л. Оппенгейм определял правомочия государства осуществлять верховную власть над своими гражданами внутри страны и вне ее как личное верховенство (imperium, политический суверенитет) <11>. Такая юрисдикция не может осуществляться в полном объеме, и за пределы территории за гражданами следует только предписательная или законодательная юрисдикция. ——————————— <11> См.: Оппенгейм Л. Международное право. Глава II. Положение государств в семье народов [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www. humanities. edu. ru.
Многие ученые говорят о том, что территориальный суверенитет имеет позитивный и негативный аспекты, при этом «первый касается исключительной компетенции государства в отношении территории, а второй предполагает обязательство учитывать и защищать права других государств» <12>. Поэтому территориальное верховенство не исключает в ряде случаев определенных изъятий из юрисдикции государства (например, в отношении дипломатических представителей и других лиц, пользующихся международной защитой). Особо следует выделить случаи нахождения на территории иностранного государства контингента вооруженных сил другого государства, направленного с различными целями (участие в миротворческой операции, оказание гуманитарной помощи и т. д.). Международные договоры о статусе такого национального контингента, как правило, оставляют лиц, участвующих в миссии, под юрисдикцией собственного государства (Типовое соглашение о статусе сил между ООН и странами, в которых проводится операция, 1990 года <13>). ——————————— <12> Shaw M. N. International Law // United Kingdom. Cambridge University Press, 1997. P. 333. <13> Документ ООН A/45/594 от 9 октября 1990 г. // Официальный сайт ООН. Режим доступа: http://www. un. org./russian/peace/pko/doc/a45D594.html.
Таким образом, в отечественной доктрине международного права соотношение суверенитета, территориального верховенства и юрисдикции сводится к следующей формуле: юрисдикция — один из элементов территориального верховенства государства, которое, в свою очередь, является составной частью его суверенитета. Территориальное верховенство шире понятия юрисдикции, однако юрисдикция не ограничивается территориальным верховенством государства, а в ряде случаев выходит за пределы его территории. Означает ли данная формула, что юрисдикция должна восприниматься как часть суверенитета государства? Ответ на этот вопрос лежит в плоскости теоретического и практического осмысления возможности ограничения двух этих категорий. Может ли быть ограничена юрисдикция государства? Безусловно, причем это ограничение возможно как в пределах территории государства, так и вовне. Юрисдикция государства в пределах его территории помимо указанных выше случаев (изъятия из юрисдикции определенной категории лиц) может быть ограничена исходя из приоритета международной юрисдикции. Например, в доктрине международного права сегодня уделяется много внимания международной юрисдикции, в том числе работе международных трибуналов ad hoc по бывшей Югославии и по Руанде и функционированию Международного уголовного суда. Трибуналы имеют особый правовой статус, вытекающий из их учреждения на основе резолюций Совета Безопасности ООН в качестве подведомственных органов Совета. Как следствие этого, они действуют в рамках резолюций Совета, обязательных для стран — участниц ООН. При этом Статуты трибуналов исходят из приоритета юрисдикции Трибунала над национальными судами, он может официально просить национальные суды передать производство по делу в соответствии с Уставом. Иначе говоря, национальная юрисдикция может быть ограничена юрисдикцией трибуналов. Статут Международного уголовного суда (МУС), который вступил в силу в 2002 г., создает иную модель уголовной юрисдикции, которая не согласуется ни с существующими моделями национальной юрисдикции, ни с существующей юрисдикцией в рамках международных трибуналов ad hoc. Речь идет о принципе дополнительности (комплементарности), который устанавливает, что юрисдикция МУС вводится в том случае, когда национальные правовые системы не могут или не желают осуществлять юрисдикцию. В качестве критерия, определяющего неспособность государства осуществить судебное преследование, отмечаются полный либо существенный развал или отсутствие судебной системы, когда государство не имеет возможности вести судебную процедуру (ст. 17). Предполагает ли отсутствие возможности на реализацию юрисдикции ее ограничение? Полагаем, что да. Что касается возможности ограничения национальной юрисдикции за пределами государственных границ, обратимся к решению Постоянной палаты международного правосудия по судну «Лотос»: «Верно, что во всех правовых системах фундаментальным принципом является территориальный характер уголовного закона, но не менее верно и то, что все или почти все эти системы распространяют свою юрисдикцию на преступления, совершенные за пределами данного государства, причем они это делают способами, которые в разных государствах различны. Принцип территориальности уголовного закона не является, следовательно, безусловным принципом международного права и никоим образом не совпадает с территориальным суверенитетом» <14>. ——————————— <14> Цит. по: Эдуардо Хименес де Аречага. Современное международное право / Пер. Ю. И. Папченко; Под ред. Г. И. Тункина. М.: Изд-во «Прогресс», 1983. С. 272.
Профессор де Аречага пишет: «Государство не может законным образом применять свое законодательство или осуществлять юрисдикцию, если оно никак не связано с возникшими на иностранной территории правоотношениями, которые оно намерено регулировать…» <15>. Иначе говоря, если интересы государства каким-то образом затронуты или субъектом правоотношения выступает гражданин этого государства, оно может претендовать на осуществление юрисдикции (соответствующие положения об осуществлении экстратерриториальной юрисдикции содержатся во многих международных договорах). Другое дело, что в пределах своей территории государство может воспользоваться этим правом на юрисдикцию в полном объеме, а за ее пределами — в ограниченном либо не воспользоваться вовсе. ——————————— <15> Там же.
Приведенные примеры ограничения юрисдикции государств показывают, что если воспринимать ее как часть суверенитета, то возможно говорить и об ограничении суверенитета как такового. Концепции ограниченного и абсолютного суверенитета в доктрине государственного и международного права возникли одновременно с самим понятием «суверенитет» (о полноте и неделимости суверенитета говорил еще Жан Боден). Отечественная и зарубежная наука знает немало сторонников и той и другой точек зрения: теория абсолютного суверенитета государства связана с именами Т. Гоббса и Б. Спинозы <16>, Г. Гегеля, А. Лассона; об ограниченном суверенитете говорили Л. Оппенгейм, А. Фердросс, И. Д. Левин, В. А. Василенко. ——————————— <16> См.: Ушаков Н. А. Суверенитет в современном международном праве. М.: Изд-во «Международные отношения», 1963. С. 69.
Сегодня повышенный интерес к проблеме ограничения суверенитета государств связан с двумя основными моментами. В первом случае речь идет о возможности вооруженного вмешательства мирового сообщества по решению Совета Безопасности ООН (так называемое принудительное ограничение суверенитета). Второй случай связан с созданием и деятельностью международных организаций, обладающих элементами наднациональности (ЕС, ВТО). На основе учредительных договоров об их создании и в пределах своей компетенции они уполномочены, в лице своих независимых институтов, принимать юридически обязательные для государств-членов нормативно-правовые акты и обеспечивать их соблюдение. В целях реализации этого механизма государства передают часть прав, входящих в их внутреннюю компетенцию, такой международной организации, положения о делегировании суверенных прав государства органам международной организации содержатся в конституциях этих стран (так называемое добровольное ограничение суверенитета). Профессор В. А. Карташкин отмечает, что в современных международных отношениях суверенитет государств подвергается серьезным ограничениям в следующих случаях: — когда государство добровольно принимает на себя определенные международные обязательства; — когда оно становится участником двустороннего или многостороннего договора; — когда государство вступает в ту или иную международную организацию, принимая на себя соответствующие обязательства; — когда международными или региональными органами принимаются решения, имеющие обязательную силу для государств; — когда государство признает верховенство международных норм над национальным законодательством <17>. ——————————— <17> См.: Карташкин В. А. Соотношение принципов уважения прав человека и государственного суверенитета // Юрист-международник. 2006. N 1. С. 8.
Концепция ограничения государственного суверенитета, на наш взгляд, подвергается обоснованной критике в работах многих современных ученых. Да, можно говорить о том, что проблемы, стоящие перед человечеством в эпоху глобализации, служат катализатором кардинальных изменений структуры международных отношений: происходит выдвижение на передний план прав и интересов личности, усиливается роль международных организаций. И. И. Лукашук говорил даже о постепенном перерастании международного права в право международного сообщества, приоритетной функцией которого должно стать обеспечение интересов международного сообщества в целом, однако «этот приоритет не означает ущемления интересов государств» <18>. ——————————— <18> Лукашук И. И. Глобализация и международное право // Международное право — International Law. Спец. выпуск. Июнь. 2001. С. 23 — 24.
На наш взгляд, признание возможности ограничения суверенитета государства, а значит, и существование несуверенных государств автоматически возвращают уровень развития международного права на несколько столетий назад, когда можно было говорить о «цивилизованных» и «нецивилизованных» народах и государствах. Более того, утверждать об ограничении суверенитета государства в современную эпоху кажется некорректным в контексте общепризнанного принципа суверенного равенства государств, имеющего характер нормы jus cogens, отклонение от которой ни индивидуально, ни по соглашению субъектов международного права недопустимо. Декларация о принципах международного права 1970 г. гласит, что все государства пользуются суверенным равенством, под которым понимается в том числе юридическое равенство и право пользоваться правами, присущими полному суверенитету. Считаем обоснованным мнение А. А. Моисеева о том, что появление утверждений об ограничении суверенитета происходит «по причине ошибочного приравнивания суверенитета, являющегося неотъемлемым и сущностным качеством государства, к суверенным правам государства, которые называются суверенными только потому, что они государственные» <19>. ——————————— <19> Моисеев А. А. Критика концепции относительного государственного суверенитета // МЖМП. 2007. N 3/67. С. 22.
В XVI в. Жан Боден отождествлял суверенитет с комплексом прав, проистекающих из него, и относил к ним: право законодательства; право войны и мира; право назначения высших должностных лиц; право верховной юрисдикции; право на верность и повиновение; право помилования; право чеканки монеты; право налогообложения <20>. ——————————— <20> См. об этом: Манелис Б. Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент: Изд-во «Наука», 1964. С. 76 — 77.
Однако суверенитет не состоит из комплекса прав, и об этом говорил еще профессор И. Д. Левин <21>, а является их основанием, выражая и характер их осуществления. ——————————— <21> См.: Левин И. Д. Суверенитет. М., 1948. С. 74.
Именно свойство суверенитета позволяет государству осуществлять присущие ему внутренние и внешние функции, обеспечивает его право и дееспособность как по смыслу внутреннего права, так и с точки зрения права международного, порождает его права и обязанности. А вот содержание этих суверенных прав и обязанностей, по нашему мнению, находится в прямой зависимости от многих факторов: внутренней стабильности, отражающейся на уровне политического, экономического и социального развития государства в целом; от характера международных отношений государства, степени его интеграции в международное сообщество. Эти факторы и сказываются на объеме прав суверенного государства, который может быть в ряде случаев ограничен, и наглядный тому пример — ограничение юрисдикции. Однако это ни в коем случае не означает ограничения суверенитета государства. Следовательно, суверенитет — это свойство государства, характеристика которого является неизменной, а проявлением этого свойства и внутри территории государства, и за ее пределами являются суверенные государственные права и обязанности. Одним из прав государства, обоснованных его суверенитетом, является возможность регулировать общественные отношения при помощи издания нормативно-правовых актов и добиваться их соблюдения посредством применения механизма принуждения, иначе говоря, осуществлять юрисдикцию.
