(Широких А. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 10)
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ И ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В ОБЛАСТНОМ ЦЕНТРЕ <*>
А. В. ШИРОКИХ
——————————— <*> Shirokikh A. V. Supervision of execution of legislation on municipal service and counteraction of corruption in regional center.
Широких Андрей Вячеславович, прокурор города Владимира, старший советник юстиции.
Статья раскрывает основные направления деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением федерального антикоррупционного законодательства, а также использования средств прокурорского надзора, в т. ч. по административному преследованию виновных должностных лиц, на примере областного центра. Автором приведены примеры эффективной надзорной деятельности за соблюдением законодательства о муниципальной службе, размещением муниципального заказа, проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Ключевые слова: муниципальная служба, размещение муниципального заказа, сведения о доходах, нормотворческая деятельность, антикоррупционная экспертиза.
The article reveals fundamental directions of activities of agencies of procurator’s office of supervision of execution of federal anticorruptional legislation and also use of means procurator’s supervision including administrative prosecution of guilty officials as exemplified by regional center. The author cites examples of efficient supervision activities of compliance with legislation on municipal service; placement of municipal order; carrying out of anticorruptional expertize of normative-law acts.
Key words: municipal service, placement of municipal order, information on income, norm-making activities, anticorruptional expertize.
Исполнение законодательства о противодействии коррупции является одним из приоритетных направлений надзорной деятельности прокуратуры г. Владимира. В 2011 г. — первом полугодии 2012 г. прокуратурой г. Владимира по результатам проверок выявлено 277 нарушений законодательства в сфере противодействия коррупции, принято 183 акта прокурорского реагирования, из них: внесено 128 представлений об устранении нарушений, по результатам рассмотрения которых 39 должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, принесен 41 протест, вынесено 16 постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, по постановлению прокурора к административной ответственности привлечено 11 лиц на общую сумму штрафов 240 000 руб., вынесено 4 постановления о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, по результатам рассмотрения которых в настоящее время возбуждено 1 уголовное дело, а также подготовлено 2 проекта исковых заявлений в Арбитражный суд Владимирской области. Не секрет, что деятельность органов исполнительной власти больше других органов подвержена коррупции. Существенность принадлежащих им контрольно-надзорных функций, прямые контакты с физическими лицами и предпринимательскими структурами обусловливают их повышенную подверженность коррупции. Анализ правоприменительной деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о том, что коррупционным рискам наиболее подвержена деятельность служащих в сфере, связанной с распоряжением бюджетными средствами, в т. ч. с осуществлением муниципальных закупок, а также в сфере законодательства о муниципальной службе. Своевременное и качественное проведение проверок исполнения Федерального закона от 02.03.2007 «О муниципальной службе в Российской Федерации» позволяет выявлять нарушения законов, допускаемые муниципальными служащими. Наиболее типичными нарушениями являются представление неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, несоблюдение ограничений, связанных с прохождением муниципальной службы. Так, в 2011 г. прокуратурой г. Владимира выявлены нарушения ограничения права на замещение должностей муниципальной службы в администрации г. Владимира. Установлено, что заместитель начальника управления, руководитель секретариата главы города одновременно являлся депутатом Совета народных депутатов г. Владимира XXV созыва. Заявление о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования муниципальный служащий не представлял. По данному факту прокуратурой г. Владимира в адрес главы г. Владимира внесено представление об устранении нарушения законодательства, которое было рассмотрено и удовлетворено. Муниципальный служащий был уволен с должности муниципальной службы по собственному желанию. Одним из способов противодействия коррупции является установление законодателем обязанности, в т. ч. для лиц, замещающих должности муниципальных служащих, а также граждан, претендующих на замещение таких должностей, предоставлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Однако, как показывает практика, не всеми муниципальными служащими данная обязанность соблюдается надлежащим образом. Непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы. Проведенная прокуратурой г. Владимира проверка по итогам декларирования доходов за 2011 г. показала, что 4 муниципальных служащих Управления ЖКХ администрации г. Владимира скрыли сведения об имеющемся у них недвижимом имуществе. В их справках о доходах за 2011 г. не указаны такие объекты недвижимого имущества, как земельный участок, баня (нежилая), квартира, гаражный бокс. Кроме того, 6 сотрудников Управления указали в справках только сведения о доходах по основному месту работы, имея при этом счета в банках. Доходы, полученные от вкладов в банках, ими не указаны. По представлению прокуратуры г. Владимира 4 должностных лица Управления ЖКХ администрации г. Владимира привлечены к дисциплинарной ответственности. В 2012 г. прокуратурой г. Владимира выявлен факт неопубликования органом местного самоуправления изданного распоряжения, опубликование которого обязательно. В ходе проверки установлено, что в целях реализации ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и п. 4 Указа Президента РФ от 21.07.2010 N 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» принято распоряжение администрации г. Владимира от 08.04.2011 N 59-р «Об утверждении Перечня должностей и признании утратившим силу распоряжения главы города Владимира от 28.01.2011 N 44 «Об утверждении Перечня должностей». В силу ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием постановления или распоряжения главы города считается первая публикация текста документа в газете «Перископ». Однако, как показала проверка, указанное распоряжение от 08.04.2011 N 59-р официально опубликовано не было. По данному факту прокуратурой г. Владимира в адрес главы администрации г. Владимира внесено представление об устранении нарушений действующего законодательства, которое было рассмотрено и удовлетворено. Большое значение прокуратура города уделяет исполнению законодательства о противодействии коррупции в части соблюдения работодателем обязанности при приеме на работу граждан, ранее замещавших должности государственной и муниципальной службы. Статьей 19.29 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» работодатель при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора работодателю государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы. Проведенной в 2011 г. проверкой в МУЗ «Городская больница» выявлен факт приема на работу заместителя главного врача учреждения по организационно-методической работе, который ранее замещал должность федеральной государственной гражданской службы в Управлении Росздравнадзора по Владимирской области. При этом при исполнении своих должностных обязанностей по последнему месту работы он осуществлял контрольные и разрешительные функции в отношении муниципальных учреждений здравоохранения. Вместе с тем главным врачом МУЗ «Городская больница N 4» информация о заключении такого трудового договора направлена в Управление Росздравнадзора по Владимирской области с нарушением установленного законом срока. По Постановлению прокурора г. Владимира мировым судьей судебного участка Фрунзенского района г. Владимира главный врач МУЗ «Городская больница N 4» привлечен к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 руб. Кроме того, по представлению прокурора 1 должностное лицо МУЗ «Городская больница N 4» привлечено к дисциплинарной ответственности. Статьей 7 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в качестве одного из направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции определено обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Прокуратурой г. Владимира обеспечивается постоянный надзор за соблюдением требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд. В 2011 г. — первом полугодии 2012 г. прокуратурой города в указанной сфере внесено 76 представлений об устранении нарушений, по результатам рассмотрения которых 24 лица привлечено к дисциплинарной ответственности, по Постановлению прокурора к административной ответственности привлечено 10 лиц на общую сумму штрафов 220 000 руб., подготовлено 2 проекта исковых заявлений в Арбитражный суд Владимирской области, вынесено 3 Постановления ст. 37 УПК РФ о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, по результатам рассмотрения которых в настоящее время возбуждены уголовные дела. Нарушения требований указанного законодательства выявлялись практически во всех муниципальных учреждения города, а также в некоторых структурных подразделениях администрации города, являющихся муниципальными заказчиками. Наиболее распространенным нарушением является указание в приложении к извещению о проведении запроса котировок фирменных наименований, конкретных моделей товара, что лишает возможности потенциальных участников размещения заказа предложить соответствующий или превосходящий по качеству товар иного производителя и ограничивает круг потенциальных участников размещения заказа и доступ к участию в размещении заказа, а также создает конкретному участнику размещения заказа или нескольким участникам преимущественные условия. Так, по результатам проведенной в 2012 г. проверки деятельности МАОУ «Прогимназия N 73» прокуратурой города в адрес учреждения внесено представление об устранение нарушений законодательства о размещении заказов, которое рассмотрено и удовлетворено, 1 должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности. Кроме того, по Постановлению прокурора директор МАОУ «Прогимназия N 73» привлечен к административной ответственности по ст. 7.30 КоАП РФ в виде штрафа в сумме 10 000 руб. Также прокуратурой г. Владимира выявлены нарушения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и бюджетного законодательства при заключении муниципального контракта на выполнение строительно-монтажных работ объекта «Строительство перинатального центра в Восточном районе г. Владимира». Установлено, что 23 июня 2011 г. Приказом и. о. начальника управления муниципального заказа администрации г. Владимира утвержден состав аукционной комиссии для проведения процедуры открытого аукциона в электронной форме на право заключить муниципальный контракт на выполнение работ на указанном объекте. Заказчиком указанного аукциона выступило МБУ г. Владимира «Владстройзаказчик», уполномоченным органом — Управление муниципального заказа администрации г. Владимира. 30 июня 2011 г. на сайте www. zakupki. gov. ru размещено извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме на электронной площадке http://roseltorg. ru по выполнению строительно-монтажных работ на указанном объекте. При проведении открытого аукциона единственным участником, осуществившим ценовое предложение по цене контракта, было ООО СК «МоноСтрой», с которым надлежало заключить муниципальный контракт в электронной форме. Федеральная антимонопольная служба России в связи с рассмотрением жалоб иных участников аукциона приостановила данный открытый аукцион в электронной форме, что исключало выполнение каких-либо действий на электронной торговой площадке, в т. ч. постановку электронной цифровой подписи. Вместе с тем директором МБУ г. Владимира «Владстройзаказчик» подписан муниципальный контракт N 22 от 09.08.2011 на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд г. Владимира на выполнение строительно-монтажных работ на объекте «Строительство перинатального центра в Восточном районе г. Владимира» с ООО «СК «МоноСтрой» в письменном виде и поставлена собственноручная подпись, чем явно были нарушены требования федерального законодательства по порядку заключения муниципальных контрактов по итогам открытого аукциона, проведенного в электронной форме. Кроме того, установлено, что ФАС России по результатам рассмотрения жалобы одного из участников указанного открытого аукциона выдано оператору ЭТП предписание об устранении нарушений законодательства о размещении заказов, в соответствии с которым необходимо отменить протокол подведения итогов аукциона и назначить новую дату проведения открытого аукциона в электронной форме, о чем уведомить заказчика и уполномоченный орган, а также участников аукциона. Оператором ЭТП в адрес заказчика по электронной почте направлено письмо об отмене протокола и предоставлении сведений о новой дате назначения аукциона, со ссылкой на исполнение предписания контролирующего органа. Однако ни заказчиком — МБУ г. Владимира «Владстройзаказчик», ни уполномоченным органом — управлением муниципального заказа администрации г. Владимира указанное предписание ФАС России от 10.08.2011 не исполнено. Объем освоенных средств, в рамках исполнения ничтожного муниципального контракта от 09.08.2011 N 22, в 2011 г. составил 107 979,392 тыс. руб., в т. ч. 10 787,539 тыс. руб. — средства бюджета г. Владимира, 97 191,853 тыс. руб. — средства Федерального фонда ОМС, которые были перечислены подрядчику — ООО «СК «МоноСтрой». По результатам проверки прокуратурой г. Владимира в адрес главы администрации г. Владимира внесено представление об устранении нарушений действующего законодательства, а также вынесено постановление о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Для пресечения коррупции необходимо выявлять факты, создающие потенциальную возможность для принятия коррупционных решений и совершения коррупционных действий. Одним из таких способов является проверка проектов и действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Одной из эффективных мер по обеспечению противодействия коррупции является проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Анализ состояния законности в указанной сфере показывает, что в нормативных правовых актах присутствуют коррупциогенные факторы, которые в некоторых случаях носят системный характер. С принятием Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и после возложения на прокуратуру функции по проведению антикоррупционной экспертизы прокуратурой г. Владимира с 2009 г. по настоящее время выявлено более 80 коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах. Наиболее распространенными коррупциогенными факторами являются факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а именно: широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); определение компетенции по формуле «вправе»; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов. Широта дискреционных полномочий и определение компетенции по формуле «вправе», как правило, встречаются в НПА и их проектах в сфере собственности, земельных отношений, ЖКХ, строительства. В указанных актах встречаются формулировки «и т. д.», «иные основания», встречается диспозитивное толкование действий должностных лиц ОМС («может быть»), однако федеральным законодательством установлена конкретная обязанность. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции как коррупциогенный фактор встречается, как правило, в НПА в сфере законодательства об органах местного самоуправления, собственности, ЖКХ. Из группы коррупциогенных факторов, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, наиболее часто встречается фактор — наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Так, прокуратурой города в 2011 г. выявлено и опротестовано 7 НПА, содержащих указанный фактор. Это были нормативные правовые акты об утверждении административных регламентов предоставления администрацией города муниципальных услуг. Указанными актами для предоставления услуг предусматривался запрос у заявителей документов, не предусмотренных федеральным законодательством, а, например, административный регламент предоставления администрацией г. Владимира муниципальной услуги по принятию граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях предусматривал право на услугу только заявителям, зарегистрированным по месту жительства на территории муниципального образования город Владимир. В 2012 г. прокуратурой города активизирована работа по проведению мероприятий, направленных на устранение в действующих нормативных правовых актах коррупциогенных факторов. Во исполнение указанных мероприятий прокуратурой города 28 февраля 2012 г. проведена рабочая группа с участием аккредитованных независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы НПА и их проектов. На указанном совещании эксперты ориентированы на взаимодействие с прокуратурой города по приведению муниципальных НПА в соответствие с требованиями законодательства и исключению коррупциогенных факторов. В рамках взаимодействия на запросы прокуратуры города были получены заключения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы решения Совета народных депутатов г. Владимира от 23.12.2009 N 276 «О Порядке материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципального образования город Владимир». Как установлено, решением утвержден Порядок материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципального образования город Владимир (далее — Порядок). В разделах 2 (Материально-техническое обеспечение деятельности МСУ) и 3 (Организационное обеспечение деятельности МС) Порядка установлены перечни направлений деятельности в соответствующих сферах, основания и пределы расходования средств на данные мероприятия. Однако в указанных разделах не определены лица, осуществляющие распоряжение денежными средствами, предназначенными на материально-техническое и организационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления, что свидетельствует о неполноте административных процедур. В силу п. «ж» ст. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (далее — Методика), отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. Кроме того, подп. 7 п. 2.1 и подп. 15 п. 3.1 Порядка содержат формулировку «иные мероприятия», что в силу ст. 3 Методики также является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. По данному факту прокуратурой города в адрес главы г. Владимира внесено требование в порядке ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», которое рассмотрено на очередном заседании СНД 27 июня 2012 г. и удовлетворено.
