В. Лазарев, заслуженный юрист Российской Федерации.
Сейчас работники юридических служб ряда министерств и ведомств считают, что суммирование ежегодного (основного) отпуска со всеми видами дополнительных отпусков весьма сложный вопрос, который может быть решен только после внесения в законодательство об отпусках соответствующих изменений и дополнений. Это представляется весьма спорным и вот почему.
Разъяснение Министерства труда РФ от 25 июня 1993 г. «О некоторых вопросах, связанных с порядком предоставления дополнительных отпусков, предусмотренных действующим законодательством», вроде бы все прояснило. И не стоило бы возвращаться к этой теме, но… Тем более что вопрос о порядке суммирования всех видов отпусков, предоставляемых рабочим и служащим, долгое время был «камнем преткновения» при разработке новых Правил об отпусках. Много трудностей с его решением возникает и сейчас при разработке проекта нового Кодекса законов о труде РФ.
Суть разногласий заключалась и заключается в том, с каким очередным (основным) отпуском суммировать все виды дополнительных отпусков: 12-, 15- или 24-дневным. Попробуем в этом разобраться.
Согласно п. 7 Правил об очередности и дополнительных отпусках, утвержденных НКТ СССР 30 апреля 1930 г. (отдельные пункты этих Правил практически применяются на территории России и сейчас), очередной отпуск взрослым работникам должен был предоставляться во всех случаях на 12 рабочих дней с добавлением выходных дней, приходящихся на отпускное время. Это не исключало предоставления работникам и служащим дополнительных отпусков (например, 12 дней основного плюс 12 дней за вредность или еще плюс 3 дня за стаж работы).
В соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 сентября 1967 г. N 888 «О мероприятиях по дальнейшему повышению благосостояния советского народа» с 1 января 1968 г. минимальная продолжительность отпуска была установлена 15 рабочих дней, что было закреплено в ст. 33 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде (1971 г.) и в ст. 67 КЗоТ РСФСР (апрель 1972 г.).
Здесь отметим, что эта норма была вызвана необходимостью несколько увеличить продолжительность отпуска для небольшого контингента, а именно: работников службы быта и коммунального хозяйства, а также пищевой и некоторых других отраслей народного хозяйства.
Что касается других видов отпусков, то порядок их предоставления и суммирования с основным отпуском (12 дней) остался прежним.
Были ли в то время основания ставить вопрос об изменении действующего законодательства об отпусках, и в частности — суммировании дополнительных отпусков с 15-дневным? Безусловно, нет, поскольку для тех работников, которые имели право на различные виды дополнительных отпусков (а таких было значительное количество), действующее законодательство в части основного отпуска не изменялось: 12-дневный отпуск как был для них основным, так и остался. Например, все лица с ненормированным рабочим днем как получали отпуск общей продолжительностью 24 рабочих дня (12+12), так и продолжали его получать. Мастер, занятый на подземных работах в шахтах и разрезах, расположенных в районах Крайнего Севера, получал отпуск общей продолжительностью 64 рабочих дня (12 основной + 12 за ненормированный рабочий день + 24 за вредность + 18 за районы Крайнего Севера). Эта продолжительность у него и осталась.
Увеличение размера основного отпуска до 15 дней потребовало принятия новых правовых актов о порядке предоставления основного и дополнительных отпусков. Такими актами стали разъяснение Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 1 ноября 1967 г. N 9/П-27 «О некоторых вопросах, связанных с увеличением общей продолжительности отпусков рабочим и служащим с 12 до 15 рабочих дней» и от 1 июня 1971 г. N 5/16 «О порядке исчисления продолжительности ежегодного отпуска». Согласно этим разъяснениям дополнительные отпуска, как и прежде, суммировались с отпуском 12 рабочих дней, а не с основным — 15-дневным.
Названное положение сохранилось и после увеличения в соответствии с Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. минимальной продолжительности отпуска до 24 рабочих дней. Законодательство в целом опять-таки не изменялось, что было подтверждено п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г. (регламентирующего порядок введения в действие этого Закона), согласно которому «впредь, до принятия нового законодательства об отпусках, сохраняются порядок и условия предоставления дополнительных отпусков, предусмотренных действующим законодательством», т. е. в предусмотренных выше разъяснениях Госкомтруда СССР и ВЦСПС.
Закон РФ от 25 сентября 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации», введенный в действие с 6 сентября 1992 г., изменив ст. 67 КЗоТ, установил, что работникам предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 24 рабочих дней. Что касается последней части этого абзаца, предусматривающего продолжительность отпуска, то она в Законе РФ от 25 сентября 1992 г., а следовательно и в диспозиции ст. 67 КЗоТ, несколько изменена и предусматривает, что «порядок исчисления продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска определяется законодательством».
Вскоре после изменения ст. 67 КЗоТ Министерство труда РФ 25 июня 1993 г. дало новое разъяснение (взамен разъяснения 1971 г.), которое полностью регулирует все вопросы, связанные с порядком предоставления отпусков и их суммирования. Оно, в частности, предусматривает, что «общая продолжительность ежегодного отпуска с учетом дополнительных отпусков (ст. 68 Кодекса законов о труде РФ), предоставляемых работникам за ненормированный рабочий день, за работу с вредными условиями труда, за продолжительный стаж работы на одном предприятии и по другим основаниям за счет увеличения минимальной продолжительности ежегодного отпуска, не изменяется, если она составляет 24 и более рабочих дней. Такой же точки зрения придерживается и Министерство юстиции РФ, которое рассмотрело этот вопрос по поручению Правительства Российской Федерации.
Сегодня при хаотичном состоянии законодательства может возникнуть вопрос, являются ли разъяснения Госкомтруда СССР и Министерства труда РФ обязательными для исполнения. Безусловно, да, ибо для системы источников трудового права характерны подзаконные акты, принимаемые особым функциональным органом государственного управления — Госкомтрудом СССР (ныне Министерство труда и социального развития). Постановления и разъяснения министерства по применению трудового законодательства обеспечивают единство и дифференциацию регулирования труда и других социальных вопросов в пределах всей страны. Эта система включает и специальные нормативные акты, устанавливающие изъятия из общих правил регулирования труда, дополнений к ним.
Согласно распоряжению Президента РФ от 16 февраля 1992 г. и п. 8 Положения о Министерстве труда РФ, утвержденного Постановлением Правительства от 18 декабря 1992 г. N 93, Минтруд принимает постановления по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим нормативного регулирования, а также дает разъяснения по применению решений Президента и Правительства РФ, относящихся к сфере труда и занятости населения. Постановления и разъяснения Министерства труда обязательны для исполнения всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, местными органами исполнительной власти и предприятиями независимо от их ведомственной подчиненности.
Таким образом, Правительство РФ, делегируя Минтруду РФ такое право, по сути разрешило ему толковать законы, что и было сделано в разъяснении N 7 от 25 июня 1993 г. Если исходить из того, что
понятие «закон» поглощается более общим понятием «нормативный акт», то сейчас Министерство труда и социального развития наделено монопольным правом толкования законов и подзаконных актов независимо от того, какие органы их приняли. Следовательно, термин «законодательство» в данном случае следует употреблять в широком смысле, а значит, обязательно включать в него соответствующие разъяснения и постановления бывшего Госкомтруда СССР и нынешнего Министерства труда и социального развития РФ.
И последнее обстоятельство, на которое надо обратить особое внимание. Как известно, в п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г., регламентирующего порядок введения в действие этого Закона, указано, что впредь до принятия нового законодательства об отпусках сохраняются порядок и условия предоставления дополнительных отпусков, предусмотренных действующим законодательством. А каким же было это законодательство в то время? Это те же разъяснения Госкомтруда СССР от 1967 г. и 1971 г. Следовательно, еще раз было подтверждено, что указанные разъяснения косвенно можно считать законодательной нормой.
Принципиально иную позицию занял в вопросе суммирования отпусков Верховный Суд РФ, который трижды рассматривал этот вопрос (имеется в виду протест прокурора Ямало — Ненецкого автономного округа на постановление заместителя главы администрации Ямало — Ненецкого автономного округа, которым работникам аппарата администрация округа ежегодный отпуск был установлен продолжительностью 36 рабочих дней: 24 + 12).
При первом рассмотрении дела судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ вынесла определение, аналогичное разъяснению Минтруда РФ от 25 июня 1993 г. N 7. В последующих двух решениях Верховного Суда было установлено, что все дополнительные отпуска следует суммировать с ежегодным (основным) отпуском продолжительностью 24 рабочих дня. 10 июня 1996 г. Верховный Суд решил: «Разъяснение Министерства труда РФ от 25 июня 1993 г. N 7 «О некоторых вопросах, связанных с порядком предоставления дополнительных отпусков, предусмотренных действующим законодательством» признать недействительным (незаконным)». Основные аргументы? Ни Закон РФ от 25 сентября 1992 г., ни Постановление Верховного Совета РФ о его принятии, в отличие от ранее принятого Закона от 19 апреля 1991 г., не содержат упоминания о сохранении прежнего порядка и условий предоставления дополнительных отпусков.
Вряд ли можно согласиться с таким решением Верховного Суда РФ, ибо, еще раз напомню, новая редакция ст. 67 КЗоТ РФ предусматривает, что порядок исчисления продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска определяется законодательством, т. е., как указано выше, разъяснениями Министерства труда РФ, в частности разъяснением от 25 июня 1993 г. N 7, которое действовало более трех лет, а ранее принятые разъяснения (1967 г. и 1971 г.) действовали более 22 лет и никаких нареканий со стороны министерств и ведомств не было. В настоящее время Министерство труда РФ Постановлением от 17 июля 1996 г. N 44 отменило свое разъяснение от 25 июня 1993 г., хотя, как указано выше, юридических оснований для этого не было. Непонятна в этой связи и роль юридической службы Министерства труда и социального развития РФ. В то же время хотелось бы отметить, что во многих регионах страны и в ряде отраслей народного хозяйства порядок суммирования отпусков остался прежним.
Не вступая в полемику с Верховным Судом РФ, отмечу, что выполнение решения Верховного Суда РФ от 10 июня 1996 г. в отношении суммирования отпусков привело бы к тому, что у большей части трудящихся неоправданно увеличилась бы продолжительность отпуска, вызывающая рост фонда заработной платы и значительное сокращение годового баланса рабочего времени. Сегодня это вряд ли целесообразно, поскольку за последние годы резко сокращена продолжительность рабочей недели с 48 до 40 часов, введена 5-дневная рабочая неделя с двумя выходными днями; у многих категорий работников увеличилась продолжительность основного отпуска, введены дополнительные праздничные дни. Помимо этого есть случаи грубого нарушения режима рабочего времени. К тому же многие работники, занятые в нормальных производственных условиях, оказались бы в лучшем положении по сравнению с теми, кто подвергается воздействию вредных факторов.
Например, работники с ненормированным рабочим днем, получающие право на 12-дневный дополнительный отпуск, могут рассчитывать на ежегодный отпуск общей продолжительностью 36 рабочих дней. А большая армия трудящихся, занятых на производствах с вредными условиями, получит отпуск такой же или даже меньшей продолжительности. Так, рабочие многих профессий огнеупорного производства металлургической промышленности, а также связанные с производством хлорной и соляной кислоты, получат отпуск 36 рабочих дней (и то только через 5 лет), а занятые, например, на кузнечно — прессовых работах и на сотнях других вредных производств и того меньше — 30 рабочих дней.
Много вопросов возникнет и при предоставлении отпусков лицам, занятым в экстремальных природно-климатических условиях, в угольной, сланцевой, горнорудной отраслях промышленности, а также тем, кто подвергся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также на радиоактивно загрязненных территориях России.
Большая путаница неизбежна при исчислении общей продолжительности ежегодного отпуска для лиц, имеющих право на удлиненные отпуска (научные работники и др.). Споры также возникнут при исчислении общей продолжительности отпусков в связи с тем, что в одних случаях отпуск исчисляется в календарных днях, а в других — в рабочих.
Применение в различных регионах России двух различных мнений по вопросу суммирования отпусков, а именно бывшего разъяснения Министерства труда РФ от 25 июня 1993 г. и решения Верховного Суда РФ от 10 июня 1996 г. чревато множеством конфликтов и судебных споров. Поэтому так важно ускорить разработку новых правил об ежегодных и дополнительных отпусках, которые бы адекватно отражали современные условия, а не ограничиваться внесением соответствующих изменений и дополнений в КЗоТ.
Именно такие правила (а не КЗоТ) позволили бы разрешить все вопросы и споры, связанные с отпусками, их предоставлением и спецификой суммирования основных и всех видов дополнительных отпусков. Утверждать их должно Министерство труда и социального развития РФ, что в дальнейшем значительно облегчит внесение в них соответствующих изменений и дополнений, ибо именно это ведомство способно профессионально разобраться со всеми нюансами применения трудовых норм по отпускам.
В заключение хочется отметить, что указанное решение Верховного Суда РФ вряд ли обоснованно еще и потому, что действующее законодательство — ст. 5 КЗоТ РФ, Постановление Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г. и ст. 13 Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О коллективных договорах и соглашениях» — разрешает предприятиям, учреждениям и организациям с учетом своих производственных и финансовых возможностей предоставлять работникам более продолжительные отпуска за счет присоединения (полностью или частично) дополнительных отпусков к ежегодному основному отпуску в 24 рабочих дня.
