(Андрианова М. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», N 2, 2002)
СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ И ЧАСТНЫХ СЛУЖБ ЗАНЯТОСТИ И ИХ РОЛЬ В РЕГУЛИРОВАНИИ МИГРАЦИОННОГО ПРОЦЕССА В РФ
М. А. АНДРИАНОВА
М. А. Андрианова, аспирант кафедры гражданского и международного частного права МГИМО (Университет) МИД РФ.
В последнее время много говорится о проблемах, связанных с внешней трудовой миграцией. Полезно было бы вспомнить в этой связи, что при должной организации миграционного процесса можно использовать позитивные стороны миграции как существующего явления. К «позитивным последствиям» можно отнести, в частности, улучшение демографической ситуации в России, поскольку возрастная и профессионально-квалификационная структуры прибывающих мигрантов более прогрессивны по сравнению с постоянным населением принимающих регионов. В данной статье рассматриваются некоторые возможные способы оптимизации работы с миграционными потоками. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. <*> утверждено Положение о Министерстве по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ. Новый орган проводит государственную политику в области федеративных и национальных отношений, местного самоуправления и миграции населения, обеспечивает создание условий для защиты прав коренных малочисленных народов на социально-экономическое и культурное развитие и осуществляет в установленном порядке координацию деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Задачи Министерства по делам Федерации существенно расширены по сравнению с задачами упраздненной миграционной службы. К сожалению, подобное расширение функций вряд ли положительно скажется на эффективности работы с мигрантами. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 2000. N 31. Ст. 3299.
В свете проводимой реформы важно упомянуть о необходимости сотрудничества и координации действий не только аналогичных органов федерации и субъектов, но и параллельных структур: органов, непосредственно занимающихся мигрантами (Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики — на федеральном уровне), и органов, регулирующих занятость населения (Департамент Федеральной государственной службы занятости, территориальный орган Министерства труда и социального развития — на федеральном уровне) <*>. Реформы службы занятости также позволяют в настоящее время пересмотреть вопрос о возможности участия в регулировании миграционного процесса. Конвенция МОТ N 88 «Об организации служб занятости» <**> в п. «е» ст. 6 определяет, что служба занятости организуется таким образом, чтобы обеспечить эффективный набор и устройство трудящихся на работу, и для этого содействует, по мере необходимости, другим государственным и частным учреждениям в разработке социально-экономических планов, направленных на обеспечение благоприятного положения в вопросах занятости. ——————————— <*> Приказ Минтруда РФ от 30.11.2000 N 274 «Об утверждении положения о департаменте федеральной государственной службы занятости» // Российская газета. 2001. N 7 — 8. <**> Международная Организация Труда. Конвенции и рекомендации. Том I. С. 867; издание 1991 года.
Департамент Федеральной государственной службы занятости РФ разрабатывает и реализует территориальную программу содействия занятости <*>, которая среди основных задач и приоритетов содержит параграф «регулирование трудовой миграции». Учитывая необходимость обеспечения рабочими местами прежде всего трудоспособных граждан Российской Федерации, следует сформировать надежный механизм защиты российского рынка труда при одновременном соблюдении прав привлекаемых иностранных работников. Миграционная политика в части поддержки занятости населения призвана: содействовать совершенствованию механизма привлечения иностранной рабочей силы, обеспечивающего приоритетное право российских граждан на занятие вакантных рабочих мест; установить квоты, соответствующие реальным возможностям субъектов Российской Федерации по приему и обустройству иммигрантов. В числе ключевых задач по регулированию внешней трудовой миграции стоят пресечение нелегальной трудовой иммиграции и организация иммиграционного контроля. ——————————— <*> П. 3.1. «Положения…» // Российская газета. 2001. N 7 — 8.
Как видно из приведенных положений, нормативные предпосылки активного участия службы занятости в регулировании внешней трудовой миграции имеются, однако на практике, к сожалению, взаимодействие с миграционными службами невелико. Помимо роли организатора и наблюдателя миграционного процесса, службы занятости могут способствовать разработке международных соглашений по вопросам рабочей силы и участвовать в переговорах. Такие договоры необходимы, так как они являются одновременно гарантией соблюдения личных прав мигрантов и лучшей организации операций по отбору, перевозке и профессиональному внедрению этой категории работников. Такие функции зафиксированы в распоряжении мэра г. Москвы о положении Комитета труда и занятости г. Москвы. Интересно заметить, что на федеральном уровне в Положении о Департаменте Федеральной государственной службы занятости населения (от 30 ноября 2000 года) такие функции явно не выражены. Дополнительной мерой организации миграции и способом предотвращения нелегальной миграции является обмен информацией и организация ее доступности для возможных мигрантов — граждан тех стран, откуда идет волна миграции. Часто те, кто решается на переезд, очень плохо представляют себе, что их ждет. Необходимо предоставить сведения о рынке труда в той стране, куда направляются иммигранты, о профессиях, зарплате и условиях жизни. В России такой практики пока не существует. В пункте III Положения о Департаменте Федеральной службы занятости населения по субъекту Российской Федерации (от 30 ноября 2000 года) среди основных направлений деятельности Департамента занятости значится: «…организация информационного обслуживания населения о возможностях трудоустройства, в том числе связанных с переездом в другую местность, проведение межтерриториального перераспределения трудовых ресурсов совместно с заинтересованными организациями», однако трактовать этот пункт можно только во внутригосударственном масштабе. Профориентация может быть организована на уровне сотрудничества служб занятости государств. Такое положение может содержаться в двусторонних соглашениях со странами, из которых прибывает наибольшее количество мигрантов. Приведенное пожелание корреспондирует содержанию п. «б» ст. 6 Конвенции МОТ N 88 «Об организации служб занятости» <*>: служба занятости организуется таким образом, чтобы обеспечить эффективный набор и устройство трудящихся на работу, и для этого принимает надлежащие меры, чтобы облегчать территориальную подвижность с целью содействия перемещению трудящихся в районы, где имеются возможности нахождения подходящей работы, облегчать перемещение трудящихся из одной страны в другую там, где это разрешено заинтересованными правительствами. Интересна также Рекомендация 83 «Об организации Службы занятости» <**>, целая глава которой посвящена «подвижности трудящихся». Учитывая этап реформ, который наметился в системе государственных органов, занимающихся вопросами работников-мигрантов, вероятно, полезно было бы предложить включить в план ратификацию Конвенции МОТ N 88 и Рекомендации N 83. ——————————— <*> Международная Организация Труда. Конвенции и рекомендации. Том I. С. 867; издание 1991 года. <**> Международная Организация Труда. Конвенции и рекомендации. Том I. С. 873; издание 1991 года.
Служба занятости страны выезда должна предоставить всю профессиональную информацию, снабдить всех кандидатов на выезд необходимыми данными об условиях труда (зарплата, часы работы, специальность, окружение…) и условиях жизни, не забывая об информации о правах работников-мигрантов <*>. Необходимо заметить, что большая часть закона Швейцарии (страны, отлично приспособившейся к постоянному натиску иммигрантов) «Об организации служб занятости» посвящена вопросам, связанным с мигрантами. ——————————— <*> Ст. 3 ФЗ Швейцарии о службах занятости (loi Federale sur le service d’emploi et la location de services) RS 823.11.
Еще один дискуссионный вопрос в сфере оптимизации последствий внешней трудовой миграции — определение роли и меры ответственности частных агентств занятости (ЧАЗ) в миграционном процессе. Отношение к вопросу о статусе ЧАЗ всегда было неоднозначным, и до сих пор по этому вопросу в национальных правовых системах не сформировалось единого мнения. Уже Конвенция N 2 и Рекомендация N 1 по вопросам безработицы обращали внимание на частные агентства занятости, высказываясь, правда, однозначно против. Конвенция N 34 <*> «О платных бюро найма» и Рекомендация N 42 «О платных бюро найма» смягчают формулировку, но сохраняют принцип бесплатного трудового посредничества. ЧАЗ должны: соблюдать законодательство, иметь лицензию и т. д. Полный отказ от них может вызвать проблемы, так как государственные службы не смогут их полностью заменить. Через 16 лет Конвенцию пересматривают, и в 1949 году принимается Конвенция N 96 <**> о платных бюро по найму. В ней напрямую предлагается два варианта работы с ЧАЗ: последовательная ликвидация и контроль над ними со стороны государства. ——————————— <*> См.: Конвенции и рекомендации МОТ. Том I. С. 258. <**> См.: Конвенции и рекомендации МОТ. Том I. С. 873.
Практический опыт в этом вопросе не позволял прийти к определенному решению. В некоторых странах, например, убедились, что платное трудовое посредничество, будучи конкурентом, стимулирует государственные службы. В Великобритании, например, посредничеством в трудоустройстве временных работников занимаются главным образом частные биржи <*>. ——————————— <*> Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право. М.: Дело, 1999. С. 100.
В других странах, напротив, приходили к выводу, что современные методы управления, оценки профессиональной подготовки и выбор кандидатов толкают ЧАЗ к неблаговидной деятельности, пресечь которую официальные системы контроля не в состоянии, и оказание платных посреднических услуг в сфере занятости было запрещено (Германия, Финляндия, Норвегия) <*> (имеется в виду оказание платных услуг для работников, взимать плату с работодателя не возбраняется). ——————————— <*> Travailleurs migrants, BIT, Geneve, 1999. С. 75.
В последнее десятилетие особенно усилилась деятельность частных агентств по трудоустройству в сфере применения труда временных работников. Деятельность частных фирм по вербовке рабочей силы, поставляемой предпринимателям для временной работы, ныне легализована даже в тех странах, где формально запрещено существование частных бирж труда (Франция, Бельгия, Нидерланды, Норвегия) <*>. ——————————— <*> И. Я. Киселев. Сравнительное и международное трудовое право. М.: Дело, 1999. С. 100.
В настоящее время частные агентства по трудоустройству можно определить как предприятия, которые обязуются в силу контракта или за денежное вознаграждение (гонорар или дотацию) оказывать физическим лицам или предприятиям-клиентам услуги, имеющие целью содействовать или упростить их доступ к рабочим местам и к профессиональному росту или способствовать заполнению вакантных мест. Принятие Конвенции N 181 в 1997 г. было своевременно предложенным решением вопроса о статусе ЧАЗ, в ней, наконец, была сформулирована однозначная позиция такой авторитетной международной организации, как МОТ, по этому важному вопросу: Конвенция в Преамбуле признает тот факт, что частные агентства занятости могут способствовать более эффективному функционированию на рынке труда. Однако в то же время подтверждается, что работать они должны в соответствии с детально разработанным законодательством и под четким контролем. В статьях 2 — 12 устанавливаются общие принципы трудоустройства и занятости частными агентствами для трудящихся, нанятых ими. В частности, Конвенция предусматривает, что следует принимать меры на национальном уровне для обеспечения <*>: ——————————— <*> Ст. ст. 2 — 12 Конвенции МОТ N 181 1997 года.
— адекватной защиты трудящихся, занятых поиском работы в частных агентствах и нанятых на работу частными агентствами; — адекватного распределения ответственности между частными агентствами и предпринимателями-пользователями в отношении защиты трудящихся, нанятых агентствами по временному трудоустройству; — адекватных процедур и механизмов для расследования жалоб, заявленных нарушений и порочной практики частных агентств. В 13 статье Конвенции прямо поощряется сотрудничество между частными агентствами занятости и государственной службой занятости с целью обеспечения лучшего функционирования рынка труда, в то время как государственные органы сохраняют за собой вопросы формулирования политики на рынке труда, использования и контроля средств, выделяемых на эти цели. Насчитывается 16 разных типов агентств, которые, в свою очередь, можно разделить на три главные категории <*>. Первая категория включает агентства, играющие роль посредников между спросом и предложением на рынке труда. Вторая категория объединяет агентства, заключающие с работниками обычный трудовой договор и поставляющие их на время предприятиям-клиентам на основе подрядного договора. Это агентства временного труда или лизинговые фирмы. Третья категория включает агентства, предоставляющие различного рода кадровые услуги, включая или исключая собственно трудоустройство: это агентства по поиску и отбору работников по заказу работодателей (рекрутинговые фирмы); агентства по трудоустройству высвобождаемой рабочей силы; консультативные бюро, обслуживающие лиц, ищущих работу, а также выполняющие по заказам фирм работу по организации управления персоналом, т. е. берущие на себя функции кадровых служб. ——————————— <*> И. Я. Киселев. Сравнительное и международное трудовое право. М.: Дело, 1999 год. С. 99.
В 1989 — 1995 годы в ЕЭС прошел период возрождения частных агентств занятости. Они были разрешены даже там, где были запрещены в течение продолжительного времени (Италия, где запрет действовал с 1931 года, Греция). В странах, где деятельность ЧАЗ разрешена, на них обычно налагают некоторые запреты, в частности касающиеся категорий трудящихся, с которыми разрешена работа. В 1994 году МБТ предложило модель смешанного управления рынком труда, которая предусматривает активное сосуществование и взаимодействие на нем государственного и частного секторов <*>. ——————————— <*> Никифорова А. А. // «Труд за рубежом». 1999. N 1.
Эта модель объединяет в себе три элемента: 1. Регулирование и контроль, которые устанавливает государство; 2. Конкуренцию, поскольку каждый из двух секторов призван бороться за одни и те же сегменты рынка; 3. Взаимодополняемость, поскольку оба сектора в большинстве случаев будут рассчитывать свои действия так, чтобы не происходило столкновений интересов частного и государственного секторов и чтобы они дополняли друг друга. В функциях государства остаются регулирование и контроль, определение общих правил, арбитраж в спорных случаях, применение санкции, если происходят какие-либо нарушения законов и правил, профподготовка, контроль за информацией на рынке труда, контроль за государственными фондами. ГСЗ и ЧАЗ выполняют совместную задачу содействия «полной, продуктивной и свободно избранной занятости» (формулировка Конвенции N 122 МОТ). Сотрудничество между ГСЗ и ЧАЗ может проходить в форме работы с так называемыми уязвимыми категориями трудящихся (молодежь, инвалиды, длительное время находящиеся в безработице). Существующую конкуренцию между ГСЗ и ЧАЗ предлагается сделать реальной, что будет, на наш взгляд, плохо соответствовать принципу сотрудничества и взаимодополняемости, ведь работа на конкурентной основе предполагает, что информацией могут не очень охотно делиться те, кто ее собирает и обрабатывает. С начала 90-х годов ЧАЗ стали активно развиваться в странах переходной экономики, к числу которых относят Россию. Здесь частные агентства появились, когда еще не была разработана юридическая база для их деятельности, но активно развивались <*>. В России наряду с ГСЗ в настоящее время действуют различные типы частных агентств или фирм по трудоустройству. Сфера деятельности таких агентств не определена, мера ответственности за осуществляемую деятельность не обозначена. Например, агентство, оказывающее посреднические услуги в подборе высококвалифицированных кадров для крупных иностранных фирм, действующих на территории России, или смешанных фирм, одновременно может заниматься и услугами по эмиграции российских граждан (главным образом имеющих высокую квалификацию) на постоянное или временное жительство (например, в Канаду). В данном случае имеет место косвенное содействие трудоустройству, поскольку испрашивается разрешение лишь на жительство в стране, а само трудоустройство остается заботой клиента. ——————————— <*> См.: материалы семинара МОТ по частным службам занятости. Секция «Государство и право». «Частные агентства занятости». Самородов Александр.
Ввиду отсутствия надлежащей правовой базы, четко определяющей сферы компетенции и ответственности отдельных категорий агентств по трудоустройству и устанавливающей контроль за их деятельностью, нередки случаи злоупотребления. Реально действующий участник миграционного процесса, способный проводить в жизнь выгодную государству политику, оказывается предоставленным самому себе. В проекте нового закона о занятости содержится несколько положений о ЧАЗ, однако этого явно недостаточно. В новый Трудовой кодекс предлагается включить в качестве поправок положения, определяющие роль негосударственных агентств по трудоустройству как посредников в трудоустройстве, а также меру их ответственности за предоставление установленных для работников гарантий <*>. ——————————— <*> Горбачева Ж. А. «Закрепление в новом Трудовом кодексе России гарантий прав в сфере содействия занятости». В сб.: Реформа трудового законодательства в России. Издание Бюро МОТ в Москве, 2001. С. 106 и 110.
На практике регулирование ЧАЗ может осуществляться в различных формах. Возможны: А) Превентивные меры. Частные агентства, занимающиеся вопросами трудоустройства иностранцев на территории страны их инкорпорации (равно как и трудоустройством граждан страны их инкорпорации за границей), обязаны получить, кроме обычной лицензии, специальное разрешение на право заниматься данным видом деятельности (Нидерланды, Израиль) <1>. Лицензии могут быть аннулированы в случаях нарушений (Швейцария) <2>. Можно привести удачный пример формулировки, закрепленной в законодательстве Республики Беларусь: лицензия может быть отозвана в случае нарушения норм законодательства или если действия ЧАЗ поставили под угрозу жизнь работника, а также могут повлечь ущерб здоровью работника или иметь другие серьезные негативные последствия <3>. Разрешение в Швейцарии выдается для работы с определенным перечнем государств. Если ЧАЗ собирается трудоустраивать граждан Швейцарии за границей, особым условием получения разрешения является гарантия, что на предприятии занят персонал, достаточно компетентный в вопросе условий труда в странах, куда направляется работник. Разрешение выдается на определенный срок: в некоторых странах это год (Бахрейн, Шри-Ланка), иногда — два года (Маврикий), иногда — пять лет (Беларусь, Египет) <4>. В России почему-то установлен срок не менее трех лет. В данном случае выдача разрешений — это не просто бюрократическая формальность, и дополнительные требования были бы вполне оправданны. ——————————— <1> Travailleurs-Migrants. BIT, Geneve, 1999. P. 76. <2> См.: ст. 2 Loi Federale sur le service de l’emploi et la location de service (Федеральный закон о службах занятости и агентствах временного труда (лизинговых фирмах); перевод автора) от 11 августа 1998. RS 142.20. <3> Формулировка процитирована по докладу правительства Республики Беларусь для Комитета Экспертов МОТ. Travailleurs-migrants, BIT, Geneve, 1999. С. 77. <4> Travailleurs-migrants. BIT. Geneve. P. 77.
В некоторых случаях для осуществления платного трудового посредничества параллельно с получением лицензии требуется предоставление залога для обеспечения добросовестного выполнения всех обязательств ЧАЗ. Например, на Филиппинах иностранному работодателю или посреднику, оформляющему гражданина Филиппин на работу за границу, надлежит внести залог в размере 20000 долларов США <*>. ——————————— <*> По мнению комитета экспертов МОТ эта мера ставит добросовестного предпринимателя в невыгодное положение по сравнению с нарушителем, который будет осуществлять посредническую деятельность без лицензии и залога. См. Travailleurs-migrants.
Согласно положениям Конвенции N 181 услуги частных агентств занятости должны предоставляться бесплатно (для работника). Однако некоторые страны предпочитают просто осуществлять контроль над расценками услуг ЧАЗ. В Швейцарии расценки на услуги ЧАЗ определяются Федеральным Советом (ст. 11 Закона о службах занятости). В Египте, например, определяется максимальный размер гонорара ЧАЗ за посредничество при найме (в жесткой сумме и в проценте от заработной платы). <*> В законодательстве Великобритании определено, что за исключением «некоторых особых случаев» услуги частных агентств занятости бесплатны для работников. <**> ——————————— <*> Travailleurs-migrants, BIT, Geneve. P. 78. <**> Travailleurs-migrants, BIT, Geneve. P. 79.
Б) Контроль за их деятельностью. Законодательство большинства государств — членов МОТ предусматривает контроль компетентных органов за деятельностью частных агентств занятости, имеющих право осуществлять посредничество при найме иностранцев, а также при найме граждан для работы за границей. Инспекция отражена в отчетах для комитета экспертов МОТ как самый эффективный способ обеспечить соблюдение закона (Великобритании, Португалии, Нидерландов, Албании и т. д). <*> ——————————— <*> Travailleurs-migrants, BIT, Geneve. P. 79.
В) Санкции. По поводу санкций подобного единодушия не существует. В Великобритании предусматривается штраф (5000 фунтов стерлингов), согласно законодательству Греции и Норвегии возможно также применение санкции в виде лишения свободы (в Норвегии до 2-х лет). На заседании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений было подписано Генеральное Соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2002 — 2004 годы <*>. Было принято решение ратифицировать ряд конвенций МОТ. К сожалению, лишь одна из них находится в интересующей нас области, это Конвенция N 181 «О частных агентствах занятости» (1997 года). ——————————— <*> Материалы заседания Комиссии. Библиотека Представительства МОТ в Москве.
В свете проводимых реформ в области регулирования внешней трудовой миграции необходимо обеспечить эффективное взаимодействие службы занятости с миграционными службами по данным вопросам. С этой целью целесообразно включить в перечень Конвенций МОТ, подлежащих ратификации, Конвенцию N 88 и Рекомендацию N 83 «Об организации службы занятости». Вероятно, целесообразно было бы ускорить процесс ратификации Конвенции N 181 «О частных агентствах занятости» для определения роли ЧАЗ в трудовом посредничестве и меры их ответственности за осуществляемую деятельность.
