(Щур Д. Л.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
КТО ОКАЗАЛСЯ «КРАЙНИМ» НА КРАЙНЕМ СЕВЕРЕ?
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 10 марта 2006 года
Д. Л. ЩУР
Щур Д. Л., начальник юридического отдела Издательско-консультационного центра «Дело и сервис», эксперт по трудовому и торговому праву.
С первого дня 2005 года Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» применяется в новой редакции — с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. на 30.12.2004). Измененный статьей 26 Федерального закона N 122-ФЗ порядок обеспечения жителей северных регионов гарантиями и компенсациями отражает новую концепцию государства в сфере предоставления гарантий и компенсаций лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Одних она удивляет, других — возмущает, третьи же не понимают ее сути, и поэтому все вопросы и претензии работников, «теряющих» те или иные льготы, адресуются сотрудникам кадровых служб. Причем для кадровиков ситуация усугубляется тем, что они оказались самыми «крайними»: с одной стороны, будучи представителями работодателя, они должны «отдуваться» за новую политику руководства, с другой — являются работниками, а следовательно, сами могут лишиться некоторых льгот и компенсаций. Разобраться в том, что изменилось и как, и «вооружить» сотрудников кадровых служб знаниями для разъяснений и аргументами для споров должен помочь настоящий материал. О необходимости кардинального изменения государственной политики в отношении «северных территорий» Правительство РФ задумалось уже давно. В 1997 году им было принято Постановление от 31.12.1997 N 1664 «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера», в котором отмечалась необходимость поэтапного реформирования системы государственной поддержки районов Севера. При этом среди приоритетных направлений выделялись следующие: — усиление роли государства в развитии экономики районов Севера; — пересмотр существующей системы гарантий и компенсаций для северян по мере формирования системы дифференцированных по регионам общегосударственных социальных стандартов; — повышение ответственности работодателей в решении социальных проблем районов Севера; — совершенствование межбюджетных отношений. Чем же была вызвана подобная смена курса? Ведь принятый всего за год до вышеупомянутого Постановления Федеральный закон от 19.06.1996 N 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» провозглашал «государственный протекционизм, направленный на создание на Севере для населения и значительной части отраслей хозяйства льготного режима развития». Дело в том, что кризис в экономике и социальной сфере северных районов Российской Федерации в этот период времени действительно достиг критических размеров — Совет Федерации Федерального Собрания РФ в своем Постановлении от 15.05.1997 N 163-СФ «О критической ситуации в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» констатировал, что «снижаются объемы производства, падает уровень жизни людей, закрываются предприятия, растет отток наиболее квалифицированных специалистов. Северные районы… оказались в ситуации, когда большинство из них поставлено на грань выживания, а ряд районов находится уже за этой гранью». Во многом это объяснялось тем, «что проводимая в Российской Федерации экономическая политика не учитывает специфику северных территорий, особенности формирования в них рыночных отношений», а также разрушением системы государственной поддержки экономического и социального развития северных регионов. Однако выход из кризиса Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Правительством РФ виделся по-разному: первый обращал внимание «на недопустимость сокращения государственной поддержки экономики и жизнеобеспечения северных районов России и необходимость учитывать в проводимой экономической политике специфику северных территорий и особенности их перехода к рыночным отношениям» (Постановление от 15.05.1997 N 163-СФ «О критической ситуации в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»); второй в ответ ему отмечал, что «сложившаяся система государственной поддержки вошла в противоречие с развивающимися экономическими и федеративными отношениями. Она недостаточно учитывает произошедшие изменения в экономике России, продолжает сохранять многие черты старой административно-командной модели, в том числе… архаичный характер предоставления северных гарантий и компенсаций и чрезмерно расширенный круг их получателей» и в этой связи необходимо «сформировать целостную систему компенсаций и гарантий, адекватную рыночным требованиям» (Постановление от 07.03.2000 N 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера»). Как видно из вносимых Федеральным законом N 122-ФЗ изменений в Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 и другие нормативные правовые акты, возобладала концепция, предложенная Правительством РФ, и выбранные им «приоритетные направления» нашли отражение на законодательном уровне. Прежде всего, уже упоминавшийся Федеральный закон от 19.06.1996 N 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» признан полностью утратившим силу. Закон РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» <*> пока продолжает действовать, однако большинство его норм отменено, оставшаяся же часть воспроизводит положения Трудового кодекса РФ и иных нормативных правовых актов. ——————————— <*> Далее употребляются сокращенные названия Закона РФ — Закон о северных гарантиях и компенсациях, Закон.
Для того чтобы не упустить из вида ни одно «нововведение», рассмотрим каждую статью Закона о северных гарантиях и компенсациях подробно.
Статья 1
Статья 1 Закона, в которой описывается область распространения действия данного Закона, дополнена частью третьей следующего содержания: «Гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в организациях, финансируемых из федерального бюджета, устанавливаются федеральными законами, в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, — законами субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, — муниципальными правовыми актами, в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, — работодателем, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом». Забегая вперед, надо сказать, что собственно к «предусмотренным случаям» в данной редакции Закона напрямую относится лишь его статья 14, устанавливающая в качестве компенсации ежегодный дополнительный отпуск, предоставляемый на общих основаниях всем лицам, работающим в северных районах России. Как видно из новой редакции статьи 1, ее дополнение соответствует другому принципиальному подходу государственной политики к совершенствованию межбюджетных отношений: закрепляется их четкое разграничение в этой сфере. Соответствующее разграничение произошло и в финансовом обеспечении гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: работодатель, который предоставляет гарантии и компенсации, финансирует их за счет собственных средств (статья 4 Закона).
Статья 2
Новой редакцией статьи 2 Закона о северных гарантиях и компенсациях Правительство РФ в очередной раз возложило на себя обязанность установить перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей для целей предоставления гарантий и компенсаций. До настоящего времени Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, определяется по Постановлению Совета Министров СССР от 10.11.1967 N 1029 «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 сентября 1967 г. (о расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера)». Еще в 1998 году Совет Федерации Федерального Собрания РФ в своем Постановлении от 10.06.1998 N 242-СФ «О неотложных мерах по выводу из кризиса экономики и социальной сферы Севера Российской Федерации» отмечал, что установленное указанным Постановлением Совета Министров СССР районирование северных территорий «не учитывает специфику регионов, особенности формирования здесь рыночных отношений, необходимость создания хозяйствующим субъектам северных районов равных условий с хозяйствующими субъектами других регионов России», «в налоговой системе, межбюджетных отношениях, ценовой политике не принимаются в расчет экстремальные условия хозяйствования». В Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 N 198, исполнительная власть также подчеркивала необходимость нового районирования северных территорий по природно-климатическим условиям для формирования исходной базы для осуществления территориального регулирования оплаты труда и предоставления социально-трудовых гарантий и компенсаций. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ не одного созыва брались за подготовку проекта Федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации». Новая редакция статьи 2 Закона о северных гарантиях и компенсациях свидетельствует, что их усилия были напрасными: власть предусмотрела более простой и оперативный порядок разработки и утверждения перечня, поручив работу над ним Правительству РФ. Однако, как свидетельствует опыт принятия постановлений Правительства РФ за последние годы, ожидать оперативного решения именно этой задачи не стоит. Косвенно это подтверждается Генеральным соглашением между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2005 — 2007 годы от 29.12.2004, которым предполагается только провести «консультации по вопросу определения критериев и методологических подходов районирования северных регионов». Согласно же Плану мероприятий социально-экономического развития районов Севера, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 21.02.2005 N 185-р, подготовка проекта постановления Правительства РФ, устанавливающего критерии отнесения территорий к районам Севера, и предложений по районированию территории Севера запланирована на май 2006 года. Окончательные же даты реализации этих «предложений» пока остаются неизвестными.
Статья 3
Перечень категорий лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеющих право на гарантии и компенсации, установленные на федеральном уровне, приведен в новой редакции статьи 3. К ним относятся: — работники организаций, финансируемых из федерального бюджета; — лица, обучающиеся в высших учебных заведениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования, финансируемых из федерального бюджета; — граждане, относящиеся к малочисленным народам Севера; — граждане, получающие пособия по временной нетрудоспособности за счет средств Фонда социального страхования РФ; — граждане, получающие пособия по беременности и родам за счет средств Фонда социального страхования РФ; — неработающие граждане, получающие трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению за счет средств Пенсионного фонда РФ и федерального бюджета; — военнослужащие, уволенные по возрасту или в связи с сокращением Вооруженных Сил РФ. Для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и являющихся работниками организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, гарантии и компенсации устанавливаются соответственно законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Что же касается работников организаций, не относящихся к бюджетной сфере, то гарантии и компенсации работающим в них устанавливаются работодателем самостоятельно (здесь опять же установлено исключение «если иное не установлено настоящим Законом», о чем выше уже шла речь). Знаковое изменение произошло и в названии статьи 3: из него изъято само упоминание о роли государства во всеобщем регулировании вопросов предоставления гарантий и компенсаций, — и теперь эта статья озаглавлена следующим образом: «Законодательство Российской Федерации о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Таким образом, на первый взгляд может показаться, что социальную защиту на государственном уровне получили только федеральные бюджетники, однако это не совсем так. На самом деле «денежная» часть той же самой системы северных гарантий и компенсаций распространяется и на других бюджетников, но только на тех, которым они предоставлялись в общем порядке до 31.12.2004, — именно это следует из части второй статьи 153 Федерального закона 22.08.2004 N 122-ФЗ: «При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года…». То же подтвердил и Министр здравоохранения и социального развития РФ М. Ю. Зурабов на заседании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений 11.02.2005, пояснив, что «установленная субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями система оплаты труда не может ухудшать положение работников» и что в этой связи Правительство РФ будет контролировать, «чтобы в результате изменения системы оплаты труда не произошло уменьшения заработной платы хотя бы у одного работника». При этом министр не исключил, что в новых системах оплаты труда «районный коэффициент может не применяться вообще». В отношении остальных лиц, работающих во внебюджетной сфере, необходимо помнить, что уже установленные в трудовом договоре, коллективном договоре или соглашении гарантии и компенсации не могут быть изменены работодателем самостоятельно в одностороннем порядке. Причем сохранение существующей системы гарантий и компенсаций для работников, принятых на работу до 01.01.2005, и одновременно с этим нераспространение ее на новых работников, принимаемых после 01.01.2005, недопустимо, поскольку в этом случае будет нарушен принцип равенства прав и возможностей работников, закрепленный в статье 2 Трудового кодекса РФ. Не следует забывать и о части второй статьи 313 Трудового кодекса РФ, которой установлено, что только дополнительные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации, коллективными договорами, соглашениями, исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации и работодателей.
Статьи 5 — 9
Следующий блок изменений затронул статьи 5 — 9 Закона о северных гарантиях и компенсациях — несмотря на формулировку пункта 5 статьи 26 Федерального закона N 122-ФЗ («статью 5 изложить в следующей редакции»), по сути, все они признаны утратившими силу, а их место заняла новая статья. Новая статья 5 содержит норму отсылочного характера, позволяющую рассматривать ее в качестве «юридического указателя», но не более: в ней всего лишь подчеркивается, что данный Закон больше не регламентирует вопросы, связанные с гарантиями северянам, и указывается, в каких отраслях законодательства регламентируются правила предоставления гарантий в области занятости, оплаты труда, социального страхования и т. д. Ответы на вопросы о том, какие гарантии теперь должны предоставляться северянам и в каком порядке, следует искать в Трудовом кодексе РФ, в Федеральном законе от 24.07.1998 N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (с изм. на 29.10.2004), Федеральном законе от 15.12.2001 N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изм. на 22.08.2004), Федеральном законе от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изм. на 14.02.2005), Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (с изм. на 22.08.2004) и других федеральных законах и принятых в их исполнение нормативных правовых актах. Что же касается норм статей 5 — 9 Закона о северных гарантиях и компенсациях, утративших силу с 01.01.2005, то необходимо обратить внимание, что не все они и не во всем прекратили свое существование: частично или в измененном виде они воспроизведены в других нормативных правовых актах. Так, ранее действовавшей редакцией статьи 5 Закона предусматривалось, что «предприятия и организации независимо от форм собственности, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, производящие и реализующие в указанных районах и местностях сельскохозяйственную продукцию и продукты животноводства, а также другие продукты питания, освобождаются от уплаты налогов в соответствии с налоговым законодательством». Современное налоговое законодательство таких льгот не предусматривает, однако статьей 241 Налогового кодекса РФ для налогоплательщиков — сельскохозяйственных товаропроизводителей, организаций народных художественных промыслов и родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, применяются пониженные, по сравнению с другими налогоплательщиками, ставки налога. Нормы «удаленной» из Закона о северных гарантиях и компенсациях статьи 6 были полностью отражены в статье 318 Трудового кодекса РФ. Статья 7 Закона, регламентировавшая вопросы оплаты труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, также была исключена по причине дублирования ее положений в статье 315 Трудового кодекса РФ. Упоминавшийся в присутствовавшей ранее статье 8 Закона о северных гарантиях и компенсациях Закон РСФСР «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» с 01.01.2005 признан недействующим, вследствие чего потеряла смысл и указанная статья. Несмотря на признание утратившей силу статьи 9 Закона о северных гарантиях и компенсациях, закрепляющей за безработными северянами право на компенсации в связи с безработицей, ее положения полностью отражены в вышеупомянутом Законе РФ «О занятости населения в Российской Федерации». Более того, в нем оговаривается и порядок увеличения стипендии, пособия по безработице на размер районного коэффициента в районах и местностях, где применяются районные коэффициенты к заработной плате (статьи 29 и 30 указанного Закона РФ).
Статья 10
Наиболее значимые изменения произошли со статьей 10 Закона о северных гарантиях и компенсациях. Законодатель изложил ее полностью в новой редакции, вызывающей огромное количество вопросов у работников и профсоюзов. Практически такое же изменение произошло в статье 316 ТК РФ, за тем лишь исключением, что в ней речь идет о расчете только заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Примечательно, что в предыдущей редакции этой статьи Трудового кодекса РФ предусматривалось, что размер районного коэффициента к заработной плате и порядок его выплаты устанавливался федеральным законом. Являясь инициатором всей северной реформы, Правительство РФ позаботилось о закреплении своей роли в установлении районных коэффициентов. На февральском заседании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений Министр здравоохранения и социального развития РФ М. Ю. Зурабов заявил, что на данный момент «ни одного районного коэффициента мы не пересмотрели, сохранив их на том же самом уровне, на котором они существовали до 1 января 2005 года». Это и в самом деле так: Едиными рекомендациями по системам оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджетов на федеральном, региональном и местном уровнях, на 2005 год, утвержденными решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 29.12.2004, установлено, что «до принятия соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации к заработной плате работников учреждений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, применяются районные коэффициенты, установленные Правительством Российской Федерации или органами государственной власти бывшего Союза ССР». Действующие районные коэффициенты в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях для рабочих и служащих непроизводственных отраслей, установленные в централизованном порядке, приведены в письме Пенсионного фонда РФ и Минтруда России от 09.06.2003 N 25-23/5995, 1199-16. Однако это вовсе не означает отказ Правительства РФ от своих планов по отмене районных коэффициентов в перспективе. В Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 N 198, отмечается, что «по мере стабилизации экономики районные коэффициенты предполагается заменить на индексацию заработной платы, пропорциональную региональному удорожанию стоимости жизни по сравнению со среднероссийскими показателями».
Статья 11
В статье 11 Закона о северных гарантиях и компенсациях произошла трансформация, аналогичная изменениям, внесенным в статью 10. В данном случае редакция нормы повторяет статью 317 Трудового кодекса РФ, отличаются только ссылки: в части первой статьи 317 — на статью 316 Кодекса, а в статье 11 Закона о северных гарантиях и компенсациях — на статью 10 этого же Закона. На первый взгляд, Правительство РФ последовательно придерживается в этом вопросе позиции, сформулированной в Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 N 198: «процентные надбавки к заработной плате, ранее применявшиеся в целях привлечения работников в районы Севера, в современных условиях потеряли экономический смысл» (Постановление Правительства РФ от 07.03.2000 N 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера»). Однако уже в Единых рекомендациях по системам оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджетов на федеральном, региональном и местном уровнях, на 2005 год, утвержденных 29.12.2004, в числе вопросов, которые должны быть предусмотрены законодательными и нормативными правовыми актами Российской Федерации, называется вопрос «о повышенной оплате труда в местностях с особыми климатическими условиями посредством применения районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате». Кроме того, Государственная Дума РФ рекомендовала Правительству РФ «решить вопросы о порядке исчисления и выплате процентных надбавок к заработной плате, стипендиям, пособиям для лиц, работающих и обучающихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21.01.2005 N 1454-IV ГД «О мерах по защите социальных прав и законных интересов граждан в связи с реализацией Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Статьи 12 — 13
Статьи 12 и 13 Закона о северных гарантиях и компенсациях, касавшиеся порядка установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате и определявшие порядок предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, были признаны утратившими силу. Удаление указанных статей из Закона по своей сути является «чисткой» положений, существующих в общеотраслевых законодательных актах. Так, регулирование вопросов установления и исчисления трудового стажа, необходимого для получения гарантий и компенсаций, по-прежнему осуществляется Правительством РФ, и закреплено это в статье 314 Трудового кодекса РФ. Таким же радикальным путем устранено дублирование положений статей Трудового кодекса РФ о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков. Однако же исключение статьи 13 рассматриваемого Закона никак не отразилось на правах и интересах северян: статьи 115 и 322 Трудового кодекса РФ продолжают действовать без изменений.
Статья 14
Изменения, внесенные в статью 14 Закона о северных гарантиях и компенсациях, носят технический характер и заключаются в переводе дней дополнительного отпуска за работу в северных регионах из рабочих в календарные. По первой оценке данная статья должна была быть исключена из текста Закона, поскольку порядок предоставления отпуска работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях установлен статьей 321 Трудового кодекса РФ: в соответствии с частью первой указанной статьи те же 24 календарных дня дополнительного оплачиваемого отпуска предоставляются лицам, работающим в районах Крайнего Севера, а 16 календарных дней — лицам, работающим в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера. Однако исключение статьи полностью означало бы лишение права на дополнительный отпуск группы работников, проживающих в других северных регионах, в частности — в районах Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, а согласно информации Департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда России в 2002 году районные коэффициенты к заработной плате применялись в 44 субъектах Российской Федерации, из которых только 27 полностью или частично относились к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям <*>. Это обстоятельство и предопределило продолжение существования статьи 14 Закона. Представляется, что разумнее было бы разрешить все вопросы, связанные с отпусками, в Трудовом кодексе РФ. Но тогда ставилась бы под сомнение сама необходимость Закона о северных гарантиях и компенсациях: ведь положения, содержащиеся в нем, либо потеряли актуальность, либо нашли отражение в других нормативных правовых актах, и такая систематизация норм потеряла смысл. А так — все еще остается видимость законодательного регулирования проблемы северных территорий, и тем самым для населения, проживающего в этих районах, создается иллюзия отнесения к особой категории. ——————————— <*> Уровень жизни населения Российской Федерации. Часть 2. М.: ВЦУЖ, 2002. С. 68.
Не решившись на отъем у северян этой льготы, законодатель ограничился переводом 7 рабочих дней дополнительного оплачиваемого отпуска в 8 календарных дней.
Статья 15
Подтверждением того, что многие положения Закона уже давно стали «несостоятельными», является исключение из его текста статей 15 и 16. Так, удаление статьи 15, определяющей порядок соединения отпусков, стало всего лишь логической «зачисткой» ввиду подробного определения правил предоставления и соединения ежегодных оплачиваемых отпусков лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», в статье 322 Трудового кодекса РФ, а условий реализации права на отпуск при увольнении работника — в статье 127 Кодекса.
Статья 16
Статья 16 удалена по той причине, что порядок предоставления отпуска по беременности и родам женщинам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаемый в отмененной статье 16, с 01.02.2002 определяется статьей 255 Трудового кодекса РФ; правила расчета пособия определены в соответствующих статьях Федерального закона от 19.05.1995 N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изм. на 29.12.2004).
Статьи 17 — 19
Раздел IV «Регулирование жилищных отношений» Закона о северных гарантиях и компенсациях (статьи 17 — 19) полностью признан недействующим ввиду масштабных изменений в государственной жилищной политике: принятие Жилищного кодекса РФ отражает новый подход государства к реализации гражданами своих жилищных прав и осуществлению своих обязанностей.
Статья 20
А вот с отменой статьи 20 Закона законодатели явно поторопились. И теперь, ввиду отсутствия необходимого правового регулирования, в экстренном порядке готовятся соответствующие законопроекты, например, проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части определения порядка начисления районного коэффициента к стипендиям студентов федеральных государственных высших учебных заведений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, обучающихся по очной форме обучения и получающих образование за счет средств федерального бюджета (пункт 3.2.20 Плана основных мероприятий и мониторинга Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на весеннюю сессию 2005 года, утвержденного Постановлением Совета Федерации РФ от 27.12.2004 N 467-СФ (с изм. на 25.02.2005).
Статья 21
Исключение из текста Закона о северных гарантиях и компенсациях статьи 21 не повлияло на такую льготу, как дополнительный выходной день работникам, имеющим детей до 16 лет: с 01.02.2002 ее место в статье 319 Трудового кодекса РФ, кот орая, кстати, не ограничивает возможности по использованию этой льготы условием о предоставлении только женщине, а предусматривает, что дополнительный выходной день без сохранения заработной платы 1 раз в месяц предоставляется одному из родителей ребенка в возрасте до 16 лет, работающему в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (по его письменному заявлению).
Статья 22
Право на сокращенную (36-часовую) рабочую неделю для женщин, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, несмотря на исключение из текста Закона статьи 22, теоретически осталось. Аннулировать его законодатели смогли бы, только если бы внесли изменения в статью 320 Трудового кодекса РФ. А сейчас же в соответствии с указанной статьей Кодекса для женщин, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, коллективным договором или трудовым договором устанавливается 36-часовая рабочая неделя, если меньшая продолжительность рабочей недели не предусмотрена для них федеральными законами; при этом заработная плата выплачивается в том же размере, что и при полной рабочей неделе. Особый упор на коллективный договор или трудовой договор, сделанный в статье 320 ТК РФ, не позволяет сказать, что все осталось как прежде, но, по крайней мере, исключением статьи 22 устранились явные противоречия между Законом о северных гарантиях и компенсациях и Трудовым кодексом РФ. С компенсациями семьям, имеющим детей, также произошли значительные изменения.
Статья 23
Статья 23 была обоснованно исключена из Закона, так как порядок выплаты компенсаций семьям, имеющим детей, теперь устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Что касается правил внеочередного предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, устанавливаемого исключенной из текста Закона о северных гарантиях и компенсациях статьей 23.1, то они продолжают применяться на основании части пятой статьи 322 Трудового кодекса РФ: «По просьбе одного из работающих родителей (опекуна, попечителя) работодатель обязан предоставить ему ежегодный оплачиваемый отпуск или его часть (не менее 14 календарных дней) для сопровождения ребенка в возрасте до восемнадцати лет, поступающего в образовательные учреждения среднего или высшего профессионального образования, расположенные в другой местности. При наличии двух и более детей отпуск для указанной цели предоставляется один раз для каждого ребенка».
Статья 24
В статью 24 Закона о северных гарантиях и компенсациях было внесено существенное дополнение, ограничивающее максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности: «В случае временной нетрудоспособности лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, выплачивается пособие по временной нетрудоспособности в размере полного заработка с учетом районного коэффициента и процентной надбавки, но не выше максимального размера пособия, установленного федеральным законом.» Тем самым была поставлена точка в спорах о том, с учетом ли районного коэффициента или без него должен определяться максимальный предел пособия по временной нетрудоспособности для северян. Таким образом, даже с учетом коэффициента и надбавки максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности не может быть выше установленного статьей 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 202-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год» размера — 12480 рублей.
Статьи 25 — 31
За исключением статьи 24 весь раздел VI «Социальное страхование. Пенсионное обеспечение» (статьи 25 — 31) признан утратившим силу. Однако это вовсе не означает отказ государства от политики особого подхода к назначению и исчислению пенсий северянам. Просто положения, содержавшиеся в статьях 25 — 29 Закона, применяются как нормы Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изм. на 22.09.2004) и Федерального закона от 15.12.2001 N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изм. на 22.09.2004). Вопросы повышения размеров трудовых и социальных пенсий гражданам, проживающим в районах, где к заработной плате установлен районный коэффициент, регулировавшиеся утратившей силу статьей 30, отражены в Федеральном законе от 29.11.2003 N 154-ФЗ «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (с изм. на 22.08.2004), действующем с 01.01.2004. Что касается статьи 31, то ее положения были прямо отменены названными выше нормативными правовыми актами: при выезде граждан из этих районов (местностей) на новое постоянное место жительства они теряют право на определение размера пенсии с учетом районного коэффициента. Позицию законодателей разделил и Конституционный Суд РФ, который в своем Определении от 02.10.2003 N 381-О отметил, что «дифференциация при регулировании законодателем предельной величины отношения среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации, применяемая для исчисления пенсий в зависимости от того, в каком регионе постоянно проживает пенсионер, учитывает особенности природно-климатических условий и более высокую стоимость жизни в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». И все же этот вопрос, принципиальный для многих граждан, начавших в свое время трудовую деятельность в указанных регионах именно с целью обеспечения своей старости в районах с более благоприятным климатом, продолжает оставаться на повестке дня: в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2005 — 2007 годы от 29.12.2004 в области социально-экономических проблем северных регионов России стороны договорились подготовить предложения по внесению изменений в Федеральный закон «Об увеличении базовой части трудовой пенсии для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», направленных на сохранение северянам повышенной базовой части трудовой пенсии при их выезде из районов Крайнего Севера.
Статья 32
Изъятие из Закона о северных гарантиях и компенсациях статьи 32 стало необходимым в связи с принятием Трудового кодекса РФ. Статья 323 Трудового кодекса РФ сохраняет возможность оплаты работнику организации, финансируемой из федерального бюджета, расположенной в районе Крайнего Севера или приравненной к нему местности, за счет средств организации стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации для медицинских консультаций или лечения при наличии соответствующего медицинского заключения (если соответствующие консультации или лечение не могут быть предоставлены по месту проживания), правда, при условии, что это предусмотрено коллективным договором. Что касается гарантий аналогичного медицинского обслуживания для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, то они устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а гарантии медицинского обслуживания для работников других организаций — коллективными договорами.
Статья 33
Чтобы не запутать работодателей и работников статью 33 Закона законодатели решили изложить полностью в новой редакции. Редакция статьи 33 Закона в точности повторяет положения статьи 325 Трудового кодекса РФ, подвергнувшейся аналогичному редактированию, и в этой связи вызывает удивление столь странный выборочный подход к отмене дублирующих статей Закона о северных гарантиях и компенсациях. Как видно из новой редакции статьи, установленные в ней гарантии распространяются на лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета. Остальные работодатели с 01.01.2005 устанавливают такие гарантии самостоятельно. Положение о предоставлении гарантий, рассматриваемых по основному месту работы, уже было отражено в первой редакции статьи 325 Трудового кодекса РФ и сейчас область распространения этой нормы лишь ограничена: она применяется в отношении работников организаций, финансируемых из федерального бюджета. То же самое относится и к целевому характеру выплат. Надо сказать, что изменения в статье 33 Закона и статье 325 Трудового кодекса РФ в свою очередь потребовали уточнения налогового законодательства. Так, например, изменения внесены в пункт 7 части второй статьи 255 Налогового кодекса РФ, и теперь расходами на оплату труда признаются в том числе фактические расходы на оплату проезда работников и лиц, находящихся у этих работников на иждивении, к месту использования отпуска на территории Российской Федерации и обратно (включая расходы на оплату провоза багажа работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях) в порядке, предусмотренном действующим законодательством — для организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, и в порядке, предусмотренном работодателем, — для иных организаций. При этом работодателям, не относящимся к бюджетникам, важно обратить внимание и на новую редакцию части первой пункта 9 статьи 238 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которой для того, чтобы потраченные ими суммы на проезд работников и членов их семей к месту проведения отпуска и обратно не подлежали налогообложению ЕСН, указанные гарантии и компенсации должны быть четко отражены в «трудовых договорах и (или) коллективных договорах».
Статья 34
Право пенсионеров, являющихся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно один раз в два года осталось и в новой редакции статьи 34 Закона о северных гарантиях и компенсациях. Статья в основном претерпела техническую правку: пенсионная терминология была приведена в соответствие современному пенсионному законодательству, а продолжительность северного стажа была «изъята» ввиду того, что она определена в соответствующих статьях Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изм. на 22.09.2004). Главное новшество в этой статье заключается в отнесении к компетенции Правительства РФ определения порядка, размера и условий предоставления этой компенсации. Как уже отмечалось, Правительство РФ оставило за собой очень большой объем полномочий. Однако их реализация пока оставляет желать лучшего. По этой причине депутаты Государственной Думы РФ рекомендовали Правительству РФ «утвердить не позднее февраля 2005 года порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и трудовых пенсий по инвалидности, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно» <*>. ——————————— <*> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21.01.2005 N 1454-IV ГД «О мерах по защите социальных прав и законных интересов граждан в связи с реализацией Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ».
Статья 35
Следующая статья Закона также изложена в новой редакции. Ее положения идентичны статье 326 Трудового кодекса РФ, и в этой связи решение законодателя об оставлении ее в тексте Закона представляется не вполне понятным. Гарантии и компенсации, закрепленные в статье 35 Закона, переориентированы на организации, финансируемые из федерального бюджета. Следуя общей логике изменений, внесенных в Закон о северных гарантиях и компенсациях, размер, условия и порядок компенсации расходов, связанных с переездом работников, остальные работодатели устанавливают по своему усмотрению. Порядок предоставления гарантий и компенсаций лицам, заключившим трудовые договоры о работе в организациях, финансируемых из федерального бюджета, в новой редакции статьи уточнен в соответствии с положениями статьи 326 Трудового кодекса РФ, применяемыми с 01.02.2005.
Статья 36
Полностью в новой редакции законодатели изложили и статью 36 Закона о северных гарантиях и компенсациях. Регламентация защиты прав граждан и организаций в судебном порядке вряд ли требовала нормативного закрепления в этом Законе, так как судебная защита прав и свобод гарантируется Конституцией РФ, ее статьей 46. Что же касается причиненного ущерба, то порядок его возмещения определен Гражданским кодексом РФ, и субъекты правовых отношений имеют право требовать возмещения ущерба вне зависимости от положений статьи 36 Закона о северных гарантиях и компенсациях. Вместе с тем эта статья будет выполнять роль специальной нормы при рассмотрении споров о «северных» гарантиях и компенсациях в суде.
Статья 37
Последнее изменение в Законе о северных гарантиях и компенсациях заключается в признании утратившим силу раздела VIII «Ответственность за нарушение настоящего Закона». Единственная остававшаяся в этом разделе норма, которая, несмотря на свою архаичность, не была отменена ранее, — статья 37 «Органы, осуществляющие контроль» — теперь исключена.
Статья 38
Существовавшая ранее в этом разделе другая норма — статья 38 «Ответственность за нарушение настоящего Закона руководителей и иных должностных лиц предприятий, учреждений, организаций» — была признана утратившей силу еще в 2002 году.
* * *
Подводя итоги очередной «северной» реформы, можно сказать, что Правительство РФ четко придерживается своего плана. Прежде всего, пересмотрены виды и размеры действующих гарантий и компенсаций, порядок их финансирования: «сужающиеся финансовые возможности государства по выполнению в условиях продолжающегося финансово-экономического кризиса принятых на себя обязательств по государственной поддержке» были признаны «конъюнктурным фактором» (Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 N 198). Именно поэтому был установлен ограниченный круг гарантий и компенсаций для граждан, работающих в районах с дискомфортными условиями проживания, и «сформирована целостная система компенсаций и гарантий, адекватная рыночным требованиям» (пункт 2 Концепции). Начинает применяться принципиально новый подход к регулированию рынков труда на Севере и приравненных к нему местностях, который заключается в «рационализации структуры занятости и численности населения посредством активного воздействия на миграционные потоки» (пункт 2 Концепции). Отныне «удовлетворение потребности в рабочей силе в значительной мере должно осуществляться за счет проживающего в северных районах населения, адаптированного к суровым условиям, а не за счет притока мигрантов из других регионов страны» (пункт 2 Концепции). То есть миграция за «длинным рублем» в районы с трудными климатическими условиями больше не находит поддержки со стороны государства. В этой связи делается упор на срочные трудовые договоры и вахтовый метод организации работы в районах Севера с экстремальными природно-климатическими условиями. Более того, в настоящее время разработан План мероприятий по оптимизации численности населения, проживающего в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, путем создания условий для закрепления квалифицированных кадров и выезда нетрудоспособных лиц (утвержден распоряжением Правительства РФ от 20.01.2005 N 44-р). Среди планируемых мероприятий — выработка новых методов привлечения квалифицированных кадров для работы в северных условиях, стимулирование выезда из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей пенсионеров, инвалидов, безработных. Расширены полномочия и права субъектов Российской Федерации в области реализации политики поддержки и социальной защиты населения. Так или иначе повышена социальная ответственность работодателя во внебюджетной сфере: теперь все претензии работников по условиям труда в регионе, где стоимость жизни объективно выше по сравнению со среднероссийскими показателями, будут адресованы именно ему, и снятие социальной напряженности в конечном счете будет только способствовать развитию бизнеса. Все вышеизложенное дает представление о произошедших в Законе о северных гарантиях и компенсациях изменениях. Однако до сих пор не озвучены конечные результаты, на которые рассчитывает Правительство РФ, без которых нельзя понять суть всего замысла, что и вызывает беспокойство населения: так для чего все это сделано? На самом деле ответ можно найти в той же Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, в ее разделе V «Ожидаемые результаты государственной поддержки районов Севера»: «…в итоге развитие районов Севера приобретет устойчивый характер». В этом разделе приводятся и конкретные ожидаемые результаты, ознакомление с которыми может многое объяснить: — завершение процесса адаптации экономики северных территорий к рыночным условиям; — увеличение числа северных территорий, способных к саморазвитию; — сохранение нерентабельных, но стратегически значимых для страны производств (золотороссыпного, лесо — и рыбопромышленного); — усиление интеграции в региональную экономику конверсируемых предприятий военно-промышленного комплекса; — сохранение роли Севера России как главного источника топливно-энергетических ресурсов, алмазов, цветных, драгоценных и редких металлов, благодаря которому будут удовлетворяться экспортные нужды страны и растущий спрос на внутреннем рынке; — увеличение доли обрабатывающих производств, использующих высокотехнологичные процессы переработки сырья; — стабилизация в северных районах Российской Федерации численности населения; — установление реальных доходов работников государственного и рыночного секторов в районах Севера выше, чем в среднем по России; — активное внедрение в базовом секторе высоких технологий; — развитие сферы услуг. При этом ожидается, что темпы роста экономики северных районов сравняются со среднероссийскими, а положение с безработицей практически не будет отличаться от общей ситуации в стране.
