ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТРУДОВЫХ ПРАВАХ РОССИЙСКИХ ГРАЖДАН
А. Л. АНИСИМОВ
А. Л. Анисимов, прокурор отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, советник юстиции, доцент юридического факультета Московского института международных экономических отношений.
Прокуратура Российской Федерации играет важную и активную роль в охране и защите конституционных прав и свобод граждан, осуществлении надзора за исполнением законов, укреплении законности и правопорядка. Она осуществляет государственный надзор за исполнением законов на всей территории России, принимает меры по устранению нарушений законности, в том числе в трудовой сфере, привлекает виновных лиц к установленной законом ответственности. В системе государственных органов прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Нужно сказать, что назначение и характер функций любой государственной структуры определяется сложным комплексом социально-экономических, политических и правовых факторов, а в конечном итоге — режимом политической власти государства. Следовательно, надзор прокуратуры (применительно к нашей теме — надзор за исполнением законов), его цели, формы и возможности нельзя отрывать от условий, в которых он осуществляется, от того, как власть относится к праву и законности. Как известно, прокуратура создавалась и всегда была органом надзора. С момента ее образования (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) ее «собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность… составляла лишь одно из частных дополнений к функциям надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» <*>. Кстати, Указ Петра I в документе «Должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. устанавливал, что «генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил… Также должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем рвении правдиво и нелицемерно поступал, а ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно и с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили; а ежели не послушают, то должен в тот час протестовать и оное дело остановить и немедленно донесть нам…» <**>. ——————————— <*> Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1 // Прокуратура на Западе и в России. М., 1889. С. 359. <**> Полное собрание законов Российской империи.
В последующие столетия были периоды, когда прокуратура лишилась полномочий по надзору за соблюдением законов. В то же время сделано это было не потому, что надзор стал не нужен, а потому, что он «связывал руки» «всесильной администрации, верно стоящей на страже интересов дворянства и буржуазии» <*>. ——————————— <*> Лебединский В. Г., Каминов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. С. 291.
В современных условиях, в период так называемой перестройки и «демократизации» государства и общества, в контексте проблем правовой реформы имело место нагнетание лоббирования в федеральном органе законодательной власти страны и в средствах массовой информации об «отмирании» общенадзорной функции прокуратуры (то есть надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, в том числе в сфере труда). Такая точка зрения была изложена в Концепции судебной реформы и что-де «отмирание» этой функции прокуратуры «не может повлиять на состояние законности в стране…» <*>. ——————————— <*> Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 59.
Мы разделяем ту точку зрения, что ни одному другому органу в настоящее время не по силам заполнить правовой вакуум, который образовался бы при ликвидации общего надзора <*>. Практика последних лет, как неоднократно отмечал в своих выступлениях Генеральный прокурор Российской Федерации В. В. Устинов <**>, подтверждает государственную важность функции прокурорского надзора за исполнением законов. ——————————— <*> Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период. М., 1994. С. 27. <**> Об этом смотри ниже.
При этом нужно иметь в виду, что с точки зрения теории государства и права, Конституции Российской Федерации термин «закон» применяется в широком смысле слова, как вся совокупность нормативно-правовых актов и основанных на них правоприменительных актов <*>. При этом, например, нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. ——————————— <*> Подробнее об этом см., например: Сверых В. М. Теория государства и права / Отв. ред. проф. С. А. Чибиряев. М., 1998. С. 295 — 310.
«На стадии правоприменения, реализации норм права, — подчеркивает профессор В. М. Сверых, — принцип законности означает строгое следование государственных органов и должностных лиц действующим законам, иным нормативно-правовым актам, которыми закреплена их компетенция, порядок разрешения дел и пересмотра актов применения права, вступающих в законную силу» <*>. ——————————— <*> Там же. С. 297.
В соответствии со статьей 71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится в ведении Российской Федерации и определяется Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другими федеральными законами, указами Президента РФ, а также правовыми актами Генерального прокурора и нижестоящих прокуроров. Прокурорский надзор за исполнением законов заключается в том, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и законодательной власти, государственного управления, контроля, другими органами, соответствовали законам и иным нормативно-правовым актам и чтобы они точно и единообразно исполнялись всеми поднадзорными органами, должностными лицами и гражданами. Это касается, разумеется, и трудового законодательства. На современном этапе трудовое законодательство решает сложные и ответственные задачи по реализации Трудового кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой Федерального Собрания РФ 20 декабря 2001 г. и вступившего в силу 1 февраля 2002 г. <*>, в известной мере учитывающего реалии и потребности сегодняшнего дня. ——————————— <*> См., например: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. заслуженного юриста Российской Федерации, старшего советника юстиции, профессора Л. Н. Анисимова. М.: Юстицинформ, 2006.
Одна из главных целей законодателя, касающихся реформ трудовых отношений и производных от них отношений, заключается в том, чтобы создать в стране современный цивилизованный рынок труда, который обеспечил бы работодателя рабочей силой надлежащей квалификации, а работников — высокооплачиваемой работой и надлежащими условиями труда. Нужно сказать, что трудовое право — единственная отрасль права Российской Федерации, которая способна не только непосредственно воздействовать на основную производительную силу — людей (работников) — и защитить их в процессе производственной деятельности, но также защитить права и законные интересы работодателей. Законоположения ТК РФ распространяются на все организации, действующие на территории Российской Федерации, независимо от их формы собственности и организационно-правовой структуры. Разумеется, есть существенные различия между государственными и негосударственными организациями, которые, конечно, учитываются органами прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора, в частности за соблюдением исполнения трудового законодательства. Если государственные организации, как известно, финансируются из заранее просчитанного бюджета в соответствующих объемах и в определенные сроки, то негосударственным организациям в ряде случаев приходится планы корректировать и решать проблемы. Главная же из них — обеспечение надлежащей заработной платой. Кстати, эта проблема не в меньшей, а, видимо, в большей степени касается и бюджетных организаций. Органы прокуратуры осуществляют надзор практически за всем, что происходит в стране, начиная с выплат зарплат на отдельном предприятии. «Прокуратура стала местом, куда каждый может прийти со своими проблемами», — подчеркнул Генеральный прокурор РФ В. В. Устинов, выступая на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации при подведении итогов ее работы 3 февраля 2006 г. за 2005 г. <*> Такое публичное заявление объясняется, в частности, тем, что прокуратура активно работает над соблюдением социальных прав граждан. Так, из доклада В. Устинова следует, что в результате осуществления надзора за соблюдением 122-го Федерального закона по замене льгот граждан на денежные компенсации органами в регионах было опротестовано около 2 тыс. нормативных актов. По фактам невыплаты зарплат на предприятиях за 2005 г. было подано 270 тыс. исков о взыскании задолженностей, а чуть менее 1,3 тыс. управляющих оказались дисквалифицированы. ——————————— <*> Российская газета. 2006. 4 февраля.
Сегодня, с развитием и становлением частного предпринимательства, у работодателя-предпринимателя возникает необходимость и основанная на законе возможность договариваться с работником, искать обоюдно приемлемых решений об основных условиях трудовых отношений, трудового договора <*>. Отметим при этом, что в Трудовом кодексе по сравнению с ранее действовавшим трудовым законодательством существенно расширена договорная база регулирования трудовых отношений. В то же время она должна быть основана, в частности, на принципе соблюдения законности, к понятию которого относится недопустимость установления договорных отношений, ухудшающих положение работника по сравнению с правилами действующего трудового законодательства и основанных на обязательном соблюдении работодателем предусмотренных законом гарантий. Конечно, эти требования закона лежат в основе соответствующих прокурорских общенадзорных проверок. ——————————— <*> Подробно об этом см., например: Анисимов Л. Н. Трудовой договор и индивидуальные трудовые споры. М.: Владос, 2004; Анисимов Л. Н., Анисимов А. Л. Трудовые отношения и внутренний трудовой распорядок. М.: Юридическая литература, Администрация Президента РФ, 2005.
Трудовой кодекс РФ решает задачу создания гражданам благоприятных условий для проявления ими своих способностей к труду и обеспечения прав и законных интересов работников в их трудовых отношениях с работодателем. Разумеется, он и требует защиты, в частности, со стороны органов прокуратуры. Что же касается самого важного вопроса в надзорной и иной деятельности прокуратуры, то на этот счет Генеральный прокурор РФ В. В. Устинов в одном из своих недавних выступлений достаточно определенно и четко указал: «Главное в работе прокуратуры — это ее правозащитная функция. Для нас самыми важными были и остаются надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, защита законных интересов государства» <*>. ——————————— <*> См.: Российская газета. 2006. 12 января.
Напомним, что в соответствии с Конституцией РФ прокуратура осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности (статья 1). Одной из главных целей прокурорской деятельности, в частности, является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, политических и иных прав граждан. Под прокурорским надзором понимают осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц — прокуроров — по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов государственными и общественными организациями посредством выявления и своевременного устранения нарушений закона, привлечения виновных к установленной законом ответственности. Сам по себе прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности, а эти направления Закон о прокуратуре (статья 1) подразделяет на ряд так называемых отраслей прокурорского надзора <*>: — надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием закону издаваемых ими правовых актов; — надзор за соблюдением прав и свобод человека указанными выше органами власти, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; — надзор за исполнением законов судебными приставами; — надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. ——————————— <*> См.: О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон N 168-ФЗ (с изменениями). М.: Проспект, 2006. С. 4 — 5.
Следует отметить, что под отраслью прокурорского надзора принято понимать относительно самостоятельную его часть, характеризующуюся специфическим предметом (объектом надзора) и полномочиями прокурора в данной отрасли. Надзор за исполнением законов названными выше субъектами правовых отношений, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов является первой наиболее объемной отраслью. Исторически сложилось так, что эта отрасль называлась общим надзором. В изложенном нами материале мы также воспользуемся этим термином наряду с указанным в Законе о прокуратуре термином «надзор за исполнением законов». Осуществляя свою деятельность, в том числе и по надзору за исполнением и соблюдением трудового законодательства, прокуратура не может подменять органы государственного и хозяйственного управления и контроля и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность. Проверки в отрасли общего надзора проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций в соответствии со статьей 22 Закона о прокуратуре вправе: — по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории, в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; — требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических данных и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; проведения проверок по поступающим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подведомственных им организаций <*>; — вызывать должностных лиц и граждан для объяснения по поводу нарушения закона. ——————————— <*> В соответствии с пунктом 4 статьи 22 Закона о прокуратуре должностные лица поднадзорных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.
В случае нарушения закона прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело (например, по статье 145.1 УК РФ — за невыплату работодателем заработной платы свыше двух месяцев) или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предупреждает о недопустимости нарушения закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, вносит представления об устранении нарушений закона <*>. ——————————— <*> Следует иметь в виду, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. N 13-П и норма статьи 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращения в суд с заявлением о признании нормативных актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону.
Согласно статье 23 Закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. При таких обстоятельствах протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. Кроме того, при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона (скажем, в случае нарушения правил техники безопасности, угрожающего жизни и здоровью работников), прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста соответствующее должностное лицо должно сообщить прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. В целях устранения выявленных нарушений закона прокурором или его заместителем вносится представление (статья 24 Закона о прокуратуре) в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и оно подлежит «безотлагательному рассмотрению» <*>. ——————————— <*> При рассмотрении представления коллегиальным органом прокуратуры должно быть сообщено о дне заседания.
Для устранения указанных в представлении допущенных нарушений отводится один месяц. В течение этого срока также должны быть приняты конкретные меры по устранению причин нарушений и условий, им способствующих. О результатах рассмотрения представления прокурору должно быть сообщено в письменной форме. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции Российской Федерации и законам РФ Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации. Прокурор исходя из характера нарушения закона должностным лицом выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (например, отказ работодателя от исполнения решения юрисдикционного органа по рассмотрению трудовых споров о восстановлении работника на прежней работе) прокурор или его заместитель вправе направить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (статья 25.1) <*>. ——————————— <*> Действует в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Методика организации и осуществления прокурорского надзора <*>
——————————— <*> Также см.: Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. проф. Ю. Е. Винокурова. М., 2003. С. 104 — 163; Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под общ. ред. проф. В. П. Сальникова. СПб. С. 42 — 53; Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан. М., 2003. С. 14 — 28.; Мыцыкалов А. Я. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности и пределы) // Следственная практика. 1998. N 3. С. 19 — 31.
Согласно статье 353 (часть 4) Трудового кодекса РФ государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, осуществляет Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом. В настоящее время основополагающим законом является действующий с учетом многочисленных поправок Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), а также процессуальное законодательство. При проведении прокурорских проверок по рассматриваемому вопросу необходимо, в частности, руководствоваться Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. N 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также его указанием от 6 июля 2000 г. N 170/7 «Об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности». При осуществлении надзора за исполнением трудового законодательства органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Для эффективности прокурорского надзора существенное значение имеет то, как организована эта работа, так как организация работы по надзору за исполнением трудового законодательства (кстати, как и любого иного) является составной частью организации работы прокуратуры в целом <*>. ——————————— <*> Также см.: Прокурорский надзор / Под общ. ред. проф. Ю. Е. Винокурова. Указ. соч. С. 128 — 134.
Осуществление надзора за исполнением законов о труде в прокуратурах закрепляется за конкретными прокурорскими работниками («предметный» принцип осуществления надзора). В районных (межрайонных) и приравненных к ним специализированных прокуратурах, а также в небольших городах с учетом штатной численности оперативного состава прокурорских работников эта функция закрепляется за одним или несколькими помощниками прокурора, которые ведут соответствующее «надзорное производство». При отсутствии в штатном расписании должности помощника прокурора прокурорский надзор за исполнением законов в целом, включая, разумеется, законодательство о труде, закрепляется, как правило, за заместителем прокурора, а в некоторых случаях — за прокурором. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, а также в прокуратурах больших городов рассматриваемая функция реализуется управлениями или отделами по надзору за исполнением законов, за каждым из работников которых закрепляются конкретные направления прокурорского надзора, и в частности за исполнением трудового законодательства. Для оказания соответствующей помощи районным и городским прокурорам за прокурорскими работниками указанных управлений и отделов закрепляются нижестоящие подконтрольные прокуратуры (так называемые зоны). На указанные структурные подразделения возложены задачи правильной организации работы, ее планирования, обоснованного выбора объектов и направлений для прокурорских проверок, разработки методики проверок и работы, информационного обеспечения надзора за исполнением законов (в том числе трудового законодательства), проверки и оказания помощи нижестоящим прокуратурам. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства может быть эффективным, как уже отмечалось, при хорошем знании этого законодательства и практики его применения. Естественно, для того чтобы изучить и знать трудовое законодательство, надо его иметь. В связи с этим необходимое внимание уделяется обеспечению прокурорских работников законодательными и другими нормативными актами. При осуществлении надзора за исполнением трудового законодательства должное внимание уделяется правильному выбору, в соответствии с имеющейся информацией, объекта надзора в тот или иной период, составлению программы (плана, вопросов) проверки, решению вопроса о целесообразности приглашения специалистов той или иной области знаний и использованию в этом отношении полномочий, предоставленных прокурору законом. Как правило, прокурор района (города) сам на основании имеющихся данных определяет, где (на каком поднадзорном объекте) и по каким вопросам целесообразно (необходимо) провести прокурорскую проверку. Вместе с тем нередко такие проверки проводятся и в соответствии с указаниями вышестоящей прокуратуры (в том числе и Генеральной прокуратуры РФ), когда возникает необходимость проверить и получить сведения о соблюдении трудового законодательства в конкретных предприятиях отрасли, министерства, при выполнении определенной деятельности в целом по России или в конкретном регионе. Важнейшей составляющей организации работы по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства является сбор информации о его нарушениях, что позволяет систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений и разноплановые обстоятельства, способствовавшие нарушениям трудового законодательства. Многоплановыми источниками информации о нарушении трудового законодательства являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления, сообщения), поступающие в прокуратуру, соответствующий выборный профсоюзный орган и комиссию по трудовым спорам (КТС) организации; сообщения средств массовой информации; обращения в прокуратуру руководителей предприятий, организаций, предпринимателей, фермеров и других лиц, законные интересы которых были нарушены, обобщены судебной практикой по гражданским трудовым делам. Сведения о нарушении трудового законодательства могут также содержаться в материалах расследования некоторых уголовных дел, материалах прокурорских проверок, представлений следователей, вносимых по уголовным делам. Определенные данные по рассматриваемому нами направлению прокурорского надзора могут быть получены органами прокуратуры в региональных органах по статистике (о штатной и фактической численности работающих, заработной плате, движении работников, производственном травматизме и др.). Сведения о числе и суммах удовлетворенных исков могут быть получены в судах общей юриспруденции и арбитражных судах. Кроме того, в судах, а также в администрации или и в других органах и у должностных лиц, наделенных правом применения административных санкций, прокуроры могут получать сведения о числе должностных лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение трудового законодательства. Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что источником полезной информации могут быть и личные (визуальные) наблюдения прокуроров, и восприятие ими окружающей реальной действительности. С учетом знания трудового законодательства можно прийти к логическому объективному выводу или об объекте возможной проверки, или об ее условии и направлениях относительно предмета прокурорского надзора. Полученная прокурором информация о нарушении трудового законодательства должна быть тщательно проанализирована, чтобы определить реальное состояние с исполнением трудового законодательства, определить те его институты или конкретные нормативно-правовые акты в сфере труда, которые нарушаются чаще или систематически, а также предопределить органы и круг должностных лиц, допускающих эти нарушения. Проведение глубокого и всестороннего анализа в рассматриваемой сфере дает возможность в известной мере предупредить нарушение закона, определить первоочередные прокурорские проверки или предусмотреть проверку исполнения трудового законодательства другим органом (например, Федеральной инспекцией труда) и др. Следует отметить, что деятельность прокураторы по надзору за исполнением законов, включая трудовое законодательство, организуется в плановом порядке. Соответствующие мероприятия включаются в перспективные или текущие планы работы. При организации работы в целом и в плане проверки исполнения трудового законодательства прокуроры уделяют необходимое внимание взаимодействию с другими направлениями (отраслями) надзора, а также со следователями, в частности по вопросам: взаимного обмена соответствующей информацией, проведения совместных надзорных мероприятий (проверок), анализа состояния законности, реализации полученной информации в актах прокурорского реагирования и др. Основным правовым средством выявления и пресечения нарушений трудового законодательства и устранения обстоятельств, им способствующих, являются прокурорские проверки. Они, как правило, проводятся при наличии сведений (информации) о нарушении трудового законодательства. Рассмотрим методику проверок исполнения трудового законодательства по некоторым его основным институтам.
Законность заключения трудовых договоров
При заключении трудового договора действуют все нормы, установленные трудовым законодательством, а также принципы, указанные в главе 1 Трудового кодекса РФ «Основные начала трудового законодательства». В ходе проверок на предприятиях, в организациях, учреждениях прокурор выясняет: — с какого возраста работодатель заключает трудовые договоры с работниками; — со всеми ли работниками заключаются письменные трудовые договоры; — соблюдаются ли сроки заключения трудового договора; — не требует ли работодатель при приеме на работу документы, не предусмотренные статьей 65 ТК РФ; — соответствует ли приказ (распоряжение) о приеме на работу содержанию трудового договора, а запись в трудовой книжке — тексту приказа (распоряжения); — соблюдаются ли сроки испытания при приеме на работу и правомерно ли их установление; — уклонялся ли работодатель от заключения трудового договора; — имеются ли факты заключения вместо трудовых — гражданско-правовых договоров; — указываются ли основания заключения трудового договора; — не нарушаются ли права работников при приеме на материально-ответственную работу и в случаях, когда является обязательным медицинский осмотр; — имеются ли факты отказа в приеме на работу беременным женщинам и лицам, обремененным семейными обязанностями; — не нарушается ли порядок приема на работу несовершеннолетних и соблюдается ли установленный трудовым законодательством режим их трудовой деятельности; — соблюдаются ли правила охраны труда работников и техники безопасности и др. Во всяком случае, имеется широкий спектр вопросов в методике проверки исполнения требований закона при приеме на работу. При этом необходимо иметь в виду, что законодатель предъявляет единые требования к порядку заключения трудовых договоров, содержащиеся в статьях 5 6, 57, 60, 61, 64 ТК РФ. Эти требования предусматривают гарантии при приеме на работу и срок трудового договора. Трудовой договор считается заключенным, когда стороны договорились по всем существенным его условиям, включая обязательные и факультативные. Необоснованный отказ, то есть без указания причин и мотивов, в приеме на работу запрещается (часть 1 статьи 64 ТК РФ). Между тем на этот счет необходимо иметь в виду разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, данные им в пункте 10 Постановления от 17 марта 2004 г. N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации». В нем, в частности, говорится, что в целях оптимального согласования интересов работодателя и лица, желающего заключить трудовой договор, и с учетом того, что исходя из содержания статьи 8, части 1 статьи 34, частей 1 и 2 статьи 35 Конституции РФ и части 1 статьи 22 ТК РФ работодатель в целях эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом самостоятельно, под свою ответственность принимает необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала) и заключение трудового договора с конкретным лицом, ищущим работу, является правом, а не обязанностью работодателя, а также того, что Кодекс не содержит норм, обязывающих работодателя заполнить вакантные должности или работы по мере их возникновения. Тем не менее необходимо проверить, делались ли предложения претенденту, велись ли переговоры о приеме на работу с данным лицом и по каким основаниям данному лицу было отказано в заключении трудового договора. Если в ходе прокурорской проверки будет установлено, что работодатель отказал в приеме на работу по обстоятельствам, связанным с деловыми качествами данного работника, то такой отказ будет считаться обоснованным. Кроме того, Пленум обратил внимание судов и на то, что работодатель вправе предъявить лицу, претендующему на вакантную должность или работу, и иные требования, обязательные для заключения трудового договора в силу прямого предписания того или иного федерального закона (например, наличие российского гражданства, являющегося обязательным условием для приема на государственную службу, за исключением случаев, когда доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственным соглашением) либо которые необходимы типичным или типовым профессионально-квалификационным требованиям (например, владение иностранным языком, умение и способность работать на компьютере). Важным, на наш взгляд, для повседневной практики установления трудовых отношений и осуществления прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства является и то, что Пленум в пункте 11 Постановления констатировал: «Отказ работодателя в заключении трудового договора с лицом, являющимся гражданином Российской Федерации, по мотивам отсутствия у него регистрации по месту жительства, пребывания или по месту нахождения работодателя является незаконным», поскольку нарушает право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, гарантированное Конституцией РФ (часть 1 статьи 27), Законом РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Кроме того, такой отказ противоречит части 2 статьи 64 ТК РФ, запрещающей ограничивать права или устанавливать какие-либо преимущества при заключении трудового договора.
Законность изменения трудового договора
Одним из существенных условий трудового договора является условие о трудовой функции работника. Работник поступает на работу на предприятие (в учреждение, организацию) в связи со своим желанием выполнить определенную трудовую функцию. Для этой же цели работодатель приглашает работника. В соответствии с законодательством (статья 60 ТК РФ) работодатель не вправе требовать от того или иного работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором. Отсюда следует, что перевод работника на другую работу допускается только с его письменного согласия (часть 1 статьи 72 ТК РФ). При осуществлении прокурорского надзора в рассматриваемой сфере общественных отношений надо четко себе уяснить, что поручение этому или иному лицу работы, не соответствующей специальности, квалификации, должности, обусловленной соглашением сторон, либо работы, при выполнении которой меняются размер заработной платы, льготы, преимущества и другие существенные условия труда, установленные при заключении трудового договора, считается переводом на другую работу. При проверке законности изменения трудового договора прокурор устанавливает: — имели ли место переводы и перемещения; — осуществлялись ли переводы в другую местность в данной организации по инициативе работников или работодателя и правомерны ли такие изменения трудового договора; — имелись ли письменные согласия работников при переводах по инициативе работодателя; — какие существенные условия изменялись при переводах и обоснованны ли последние; — правомерны ли переводы по производственной необходимости; — допускались ли переводы при простое с квалифицированных работ на неквалифицированные; — как исчислялась заработная плата при переводах и перемещениях; — на какой срок переводились работники по производственной необходимости; — имели ли место отстранения от работы и правомерны ли они; — правомерно ли введение режима неполного рабочего времени и др. При осуществлении прокурорской проверки законности изменения трудового договора необходимо, в частности, знать, что в пункте 17 указанного выше Постановления Пленума Верховного Суда РФ дается разъяснение, касающееся переводов по производственной необходимости. Так, при применении статьи 74 ТК РФ («Временный перевод на другую работу по производственной необходимости») постановлено соотносить действия о переводе с пунктом 1 статьи 1 Конвенции МОТ 1930 г. N 29 о принудительном труде (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1936 г.), в соответствии с которым Россия обязалась упразднить применение принудительного или обязательного труда во всех его формах. При этом в силу подпункта «д» пункта 2 статьи 2 названной Конвенции, а также части 4 статьи 4 ТК РФ не является принудительным трудом работа или служба, требуемая в условиях чрезвычайных обстоятельств, то есть в случае объявления чрезвычайного или военного положения, стихийного бедствия или угрозы бедствия и др. Пленум также указал, что в случае перевода по производственной необходимости (в том числе для замещения временно отсутствующего работника, за которым сохраняется место работы), когда работник должен будет выполнять работу более низкой квалификации, такой перевод в силу части 3 статьи 74 ТК РФ может быть осуществлен только при наличии письменного согласия работника. Кроме того, в рассматриваемом Постановлении Пленума Верховного Суда РФ отмечается и другое обстоятельство. В частности, при разрешении судами дел, связанных с переводом работника на другую работу, суды должны иметь в виду, что отказ от выполнения работы при переводе, совершенном с соблюдением закона, признается нарушением трудовой дисциплины, а невыход на работу — прогулом.
Законность прекращения трудовых договоров
Согласно положениям ТК РФ прекращение трудового договора может иметь место по общим основаниям (статья 77), которыми являются: соглашение сторон; истечение срока трудового договора; по инициативе работника; по инициативе работодателя; по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон; в связи с нарушением установленных Кодексом или иными федеральными законами правил заключения трудового договора и по другим законным основаниям <*>. ——————————— <*> Подробно см., например: Анисимов Л. Н. Расторжение трудового договора. М., 2003; Андреев В. П. Прекращение трудового договора по соглашению сторон // Трудовое право. 2002. N 6. С. 17 — 20.
При проверке законности прекращения трудового договора прокурор устанавливает: — правомерность расторжения трудового договора по соглашению сторон и по инициативе работника; — основание и порядок расторжения срочного трудового договора; — не расторгались ли срочные трудовые договоры по инициативе работодателя и правомерность действий последнего; — правильно ли оформлялись трудовые отношения при пропущенной дате расторжения срочного трудового договора; — имели ли место отказы работникам об увольнении по собственному желанию; — не расторгались ли трудовые договоры по инициативе работодателя без законных к тому оснований или с нарушением установленного порядка; — отвечают ли требованиям закона приказы о причинах увольнения; — имели ли место правомерные основания для увольнения работников по основаниям, не зависящим от воли сторон; — нарушались ли правила выплаты выходного пособия при прекращении трудовых договоров в предусмотренных законом случаях; — своевременно ли производился расчет при увольнении и выдавались ли при этом трудовые книжки; — соблюдается ли запрет на увольнение по инициативе работодателя беременных женщин, кроме случаев ликвидации организации; — имеется ли обязательное согласие государственной инспекции труда и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на расторжение трудового договора с работниками в возрасте до 18 лет по инициативе работодателя (за исключением случаев ликвидации организации); — правомерно ли расторгаются трудовые договоры в связи с сокращением численности или штата работников; — имеют ли место нарушения трудового законодательства при увольнении по инициативе работодателя определенных категорий работников: совместителей; надомников; работников, заключивших трудовой договор на срок до двух месяцев; сезонных работников; — соблюдаются ли дополнительные гарантии при увольнении выборных профсоюзных работников (статьи 66, 72 — 75, 81 — 82, 140, 261, 269, 278, 288, 307, 312, 318, 336, 374 — 376 ТК РФ); — соблюдается ли порядок увольнения работников в связи с их призывом на военную службу или альтернативную гражданскую службу и др. Проверяющий исполнение трудового законодательства при прекращении трудового договора прокурор должен учитывать в этой части ряд положений Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации». В частности, необходимо иметь в виду следующее. Во-первых, расторжение трудового договора по инициативе работника может иметь место, когда подача заявления об увольнении являлась добровольным его волеизъявлением. Если работник утверждает, что работодатель вынудил его подать заявление об увольнении по собственному желанию, то обстоятельство это подлежит проверке, и обязанность доказать его возлагается на работника. Во-вторых, трудовой договор может быть расторгнут по соглашению между работником и работодателем. Если заявление работника обусловлено невозможностью продолжения им работы по уважительным причинам, а также в случае нарушения работодателем законов и иных правовых актов, содержащих нормы трудового права, соглашения или трудового договора, работодатель обязан расторгнуть трудовой договор в срок, указанный в заявлении работника. При этом Пленум обратил внимание на то, что названные нарушения могут быть установлены, в частности, органами, осуществляющими надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, профессиональными союзами, комиссиями по трудовым спорам, судом. В-третьих, исходя из содержания части 4 статьи 80 и части 4 статьи 127 ТК РФ работник, предупредивший работодателя о расторжении трудового договора, вправе до истечения срока предупреждения (а при предоставлении отпуска с последующим увольнением — до дня начала отпуска) отозвать свое заявление, и увольнение в этом случае не производится при условии, что на его место в письменной форме не приглашен другой работник, которому в соответствии с ТК РФ, иными федеральными законами не может быть отказано в заключении трудового договора (например, в силу части 4 статьи 64 ТК РФ запрещается отказывать в заключении трудового договора работникам, приглашенным в письменной форме на работу в порядке перевода от другого работодателя, в течение одного месяца со дня увольнения с прежней работы). Если по истечении срока предупреждения трудовой договор не был расторгнут и работник не настаивает на увольнении, действие трудового договора считается продолженным (часть 6 статьи 80 ТК РФ). Необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что в рассматриваемом Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» имеется специальный раздел, именуемый «Гарантии работникам при расторжении трудового договора по инициативе работодателя» (пункты 23 — 27).
Законность применения дисциплинарных взысканий
Это требование закона проверяется по следующим позициям: — имеются ли основания для применения мер дисциплинарного воздействия; — не применяются ли меры дисциплинарного наказания, не предусмотренные ТК РФ и другими федеральными законами; — соизмерима ли мера наказания с совершенным проступком, связанным с нарушением трудовой дисциплины; — соблюдаются ли порядок и сроки наложения дисциплинарных взысканий; — правомочным ли лицом налагаются дисциплинарные взыскания; — не налагались ли за одно правонарушение два и более взыскания; — во всех ли случаях правонарушителям объявляются под расписку приказы (распоряжения) работодателей о наложении дисциплинарных взысканий; — не заносятся ли в трудовую книжку дисциплинарные взыскания; — истребуются ли от работников, привлекаемых к дисциплинарной ответственности, письменные объяснения; — привлекаются ли работодателем к дисциплинарной ответственности руководитель организации, его заместитель за нарушение трудового законодательства по требованию представительного органа (работников). По указанным выше позициям нарушения требований закона или иных нормативно-правовых актов выявляются путем: ознакомления в кадровой службе с заявлениями работников, приказами и распоряжениями представителей работодателя (формы N Т-1, Т-5, Т-6, Т-8, Т-9, Т-11); изучения записей в трудовых книжках, личных карточках (форма N Т-2) и личных делах работников, листках нетрудоспособности, протоколах заседаний профсоюзного комитета и собраний трудового коллектива и т. д.
Законность применения мер материальной ответственности
Материальная ответственность сторон трудового договора — один из способов защиты права собственности работника и работодателя. В развитии отечественного трудового законодательства этому институту трудового права впервые посвящен специальный раздел 11 ТК РФ <*>. ——————————— <*> Подробнее см., например: Анисимов Л. Н., Анисимов А. Л. Трудовые отношения и материальная ответственность. М., 2005. С. 203 — 263.
Что касается материальной ответственности работника за ущерб, причиненный работодателю, то прежде всего следует уяснить общие основания возмещения прямого действительного ущерба, причиненного работником имуществу работодателя, и отличия материальной ответственности работника в трудовых отношениях от материальной ответственности за вред по гражданскому праву. Правовой основой материальной ответственности работника является часть 2 статьи 8 Конституции РФ, устанавливающая защиту всех форм собственности, в том числе государственной, муниципальной и частной, и статья 21 ТК РФ, обязывающая бережно относиться к имуществу работодателя. При этом необходимо подчеркнуть, что материальную ответственность по нормам трудового законодательства несут все работники, независимо от форм собственности юридического лица. Ответственность наступает и после прекращения трудовых отношений, если ущерб имел место в период их действия. Нормы материальной ответственности работника за ущерб, причиненный имуществу работодателя, закреплены в главе 39 ТК РФ. Проверяющему прокурору надлежит выяснить следующие вопросы: — имел ли место прямой действительный ущерб и возникла ли правовая обязанность возместить его работодателю (статья 238 ТК РФ); — имели ли место обстоятельства, исключающие материальную ответственность работника (статья 239 ТК РФ); — доказана ли вина работника в причинении ущерба работодателю; — имеется ли причинно-следственная связь между нанесением ущерба и поведением работника; — являлось ли поведение работника противоправным; — в каких пределах должен нести ответственность конкретный работник, причинивший ущерб (статьи 241 — 242 ТК РФ); — за какой конкретный случай наступила полная материальная ответственность работника (статья 243 ТК РФ); — соблюдены ли правила заключения письменного договора о полной материальной ответственности (статья 244 ТК РФ); — соответствуют ли требованиям закона условия введения коллективной (бригадной) материальной ответственности и порядок заключения письменного договора о коллективной ответственности (статья 245 ТК РФ); — соблюдался ли порядок определения степени вины каждого члена коллектива (бригады) в причинении работодателю ущерба (статья 245 ТК РФ); — соблюдены ли правила определения размера причиненного ущерба (статья 246 ТК РФ); — не нарушается ли порядок взыскания ущерба (статья 248 ТК РФ); — учитывается ли работодателем порядок снижения размера ущерба, подлежащего взысканию с работника (статья 250 ТК РФ), и др. Проверяющему прокурору наряду с прочим надо учитывать одно важное обстоятельство, имеющее юридическое значение для всех случаев привлечения работников к материальной ответственности, — им является соблюдение сроков обращения в суд для привлечения к таковой. В соответствии с частью 2 статьи 392 ТК РФ работодатель вправе обратиться в суд для привлечения работника к материальной ответственности в течение одного года со дня обнаружения причиненного вреда. Днем обнаружения причиненного ущерба в данном случае считается дата, когда работодателю или его представителю стало известно об указанном обстоятельстве. По нормам гражданского законодательства пропуск данного срока лишает работодателя права взыскать с работника причиненный ему прямой действительный ущерб. Согласно статье 205 ГК РФ, пункту 26 совместного Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 12 — 15 ноября 2001 г. N 15/18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности», пропущенный организацией срок исковой давности не может быть восстановлен. Из данного положения вытекает, что работнику достаточно заявить в гражданском процессе ходатайство об отказе в иске в связи с пропуском работодателем годичного срока, установленного для привлечения работника к материальной ответственности, и суд обязан отказать работодателю в иске о возмещении ущерба, если данный срок им действительно пропущен. Между тем в части 3 статьи 392 ТК РФ установлено, что при пропуске срока по уважительным причинам они могут быть восстановлены судом. В методическом плане проверяющий прокурор должен знать Постановление Минтруда РФ от 31 декабря 2002 г. N 85 «Об утверждении Перечня должностей и работ, замещаемых или выполняемых работниками, с которыми работодатель может заключить договор о полной индивидуальной и коллективной материальной ответственности, а также типовых форм договоров о полной материальной ответственности» <*> (далее — Перечень). ——————————— <*> Полный текст см.: Российская газета. 2003. N 23 (февраль).
Вообще по многим должностям, перечисленным в названном Перечне, установлено, что полная материальная ответственность может наступать не только для работника, занимающего определенную должность, но и для иных работников, выполняющих аналогичные функции. Необходимо также изучить Положение об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2003 г. N 213. Данный документ необходимо знать для уяснения вопроса о том, обоснованно ли исчисляются суммы причиненного работодателю работником ущерба, как при ограниченной, так и при полной материальной ответственности последнего. Существуют и другие методики проверки исполнения трудового законодательства, в том числе касающиеся рабочего времени и времени отдыха, труда женщин и лиц с семейными обязанностями, труда несовершеннолетних, охраны труда, индивидуальных и коллективных трудовых споров. Они будут подробно рассмотрены в последующих наших комментариях. В заключение заметим, что отечественная прокуратура уникальна и практически не имеет прямых аналогов в мировой истории правоохранительной деятельности. Ее авторитет возрастает, несмотря на обилие внешних негативных факторов и зачастую целенаправленных воздействий. В сложнейших политических и социально-экономических условиях смены государственного и экономического строя, непредсказуемого расформирования государственного аппарата прокуратура оказалась одним из немногих институтов, устоявших в политической буре, но и сделавших много добрых дел для укрепления единого правового пространства России и защиты прав граждан, укрепления российской государственности.
