(Дейч И. А., Федосенко В. А.) («Право и политика», 2007, N 3)
ПРОБЛЕМА РЕАЛИЗАЦИИ СУБЪЕКТИВНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВ И ИХ ГАРАНТИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ГРАЖДАНСКИМИ СЛУЖАЩИМИ РОССИИ
И. А. ДЕЙЧ, В. А. ФЕДОСЕНКО
Дейч Иван Адамович — кандидат исторических наук, доцент, директор филиала Сибирской академии государственной службы в г. Новокузнецке.
Федосенко Виктор Александрович — аспирант кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, старший преподаватель филиала Сибирской академии государственной службы в г. Новокузнецке.
Субъективными публичными статусными правами наделяются лица, обладающие особым публично-правовым статусом, например, депутата, судьи, государственного служащего. У каждого депутата есть полномочия и есть права, вытекающие из статуса депутата; у государственного служащего имеются должностные обязанности по исполнению полномочий, а также права, относящиеся к статусу государственного служащего. В основе статусных прав лежит публичный интерес: это право должно быть оправданно в качестве целесообразного и справедливого с публичной точки зрения. Статусное функциональное право может стать субъективным правом лица, обладающего таким статусом, только в силу его личной заинтересованности, вследствие проявленной им активности собственной воли. Отличительными признаками статусного права или субъективного публичного права являются следующие: они адресуются не лицу как таковому, а связываются с его определенным публично-правовым статусом; легитимационной основой и критерием эффективности этого права является степень реализации публичного интереса; пользование статусными правами ограничено во времени, оно прекращается вместе с утратой статуса, после чего лицо может пользоваться лишь отдельными статусными правами, если это прямо предусмотрено законом <1>. ——————————— <1> Мальцев Г. В. О субъективных публичных правах // Интерес в публичном и частном праве. М.: ГУ — ВШЭ, 2002. С. 11 — 18.
Данным видом прав обладает широкий круг субъектов, чья непосредственная профессиональная деятельность находится в рамках служения государству. Поскольку перечень их достаточно обширен, проведем анализ субъективных публичных прав на примере государственных гражданских служащих Российской Федерации. Сначала необходимо определиться с тем, кого же необходимо относить к категории гражданских служащих. Из смысла статьи 13 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» можно вывести следующее определение: государственным служащим является гражданин Российской Федерации, который взял на себя обязательства по прохождению гражданской службы, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на определенной должности гражданской службы в строгом соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получающий денежное вознаграждение за службу из средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Статья 14 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — «Основные права гражданского служащего» — содержит следующий комплекс прав государственных гражданских служащих: 1) право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 2) право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими их права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; 3) право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; 4) право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с законодательством Российской Федерации и со служебным контрактом; 5) право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; 6) право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; 7) право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; 8) право на ознакомление с отзывами об их профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу их письменных объяснений и других документов и материалов; 9) право на защиту сведений о гражданских служащих; 10) право на должностной рост на конкурсной основе; 11) право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 12) право на членство в профессиональном союзе; 13) право на рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с законодательством Российской Федерации; 14) право на проведение по их заявлениям служебной проверки; 15) право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; 16) право на медицинское страхование в соответствии с законодательством Российской Федерации; 17) право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своих семей, а также принадлежащего им имущества; 18) право на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации; 19) право на выполнение иной оплачиваемой работы с предварительным уведомлением представителя нанимателя, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Исходя из смысла Конституции России, все граждане равны перед законом и наделены равными правами и свободами, гарантированными им как гражданам государства. Но лица, решившие связать свою профессиональную карьеру со служением государству, в том числе и государственные гражданские служащие, наделяются дополнительным перечнем прав, которые, с одной стороны, содействуют им в надлежащем выполнении служебных функций, с другой стороны, предоставляют им определенные привилегии за выбранный путь служения государству. «Происходящее в настоящее время реформирование государственной гражданской службы позволяет выделить следующие направления, по которым предполагается достигнуть: 1) укрепления организационно-технических условий, необходимых для исполнения гражданским служащим должностных обязанностей; 2) изменения схемы финансирования государственной службы (отказ в основном от сметного и переход к программно-целевому порядку финансирования); 3) изменения системы материального обеспечения государственных служащих (децентрализация, дифференциация в оплате, зависимость ее размера от результата); 4) расширения практики использования договорных отношений на государственной службе, основанных на контрактной схеме (расширения практики заключения различных видов служебных контрактов, ослабления иерархических начал); 5) уточнения прав гражданских служащих в реализации нормотворческих, надзорных, координационных и других функций» <2>. ——————————— <2> Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под общ. ред. Г. В. Мальцева и И. Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 235 — 236.
Теперь попытаемся проанализировать каждое из установленных Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» субъективных прав государственных служащих в отдельности, что позволит создать целостную картину реального положения субъективных публичных прав на примере отдельно взятой категории субъектов. Право государственного гражданского служащего на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, включает в себя право на безопасные, здоровые условия труда, нормальную социально-психологическую обстановку, в соответствии с нормативами, установленными законодательством, с учетом специфики особенностей управленческого труда. Эти аспекты регулируются трудовым правом и разнообразными специальными правовыми актами, такими, как инструкции, методические указания, положения, рекомендации. Например, статьей 108 Трудового кодекса России установлены перерывы для отдыха и питания, составляющие промежуток времени от 30 минут до двух часов в течение рабочего дня или смены, не включаемые в рабочее время. Если же условия работы не позволяют установить такие перерывы, работодатель обязан обеспечивать работнику возможность приема пищи и отдыха в рабочее время. Отдельным категориям работников статья 109 Трудового кодекса России также гарантирует специальные перерывы для обогревания и отдыха. Государственный гражданский служащий обладает правом на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой им должности. К данным документам относятся должностные инструкции и регламенты, уставы, правила, положения и другие. Эти документы разрабатываются на основе квалификационных требований и иных положений, определяемых законодательством, утверждаются руководителями государственных или территориальных органов федеральной исполнительной власти. Государственного гражданского служащего должны ознакомить с должностной инструкцией, регламентом, иной документацией, определяющей его правовой статус по конкретной должности государственной гражданской службы. Для него важно знание критериев оценки эффективности исполнения им своих должностных обязанностей. Эти критерии состоят из показателей результативности профессиональной служебной деятельности, складывающихся из разнообразных факторов служебной деятельности, в том числе различных служебных проблем. Высокий уровень служебной деятельности предполагает качественное выполнение должностных обязанностей, законность, компетентность, профессионализм, высокий уровень организованности, инициативу, успешное решение возложенных задач, творческий подход. Закрепляется право государственного гражданского служащего на отдых. Это обеспечивается рядом факторов. К их числу можно отнести законодательное закрепление нормальной продолжительности служебного времени в пределах сорока часов в неделю, пятидневной рабочей недели и ежегодного основного оплачиваемого отпуска. При ненормированном служебном дне государственному гражданскому служащему устанавливается ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется локальными нормативными актами и не может быть менее трех календарных дней. Также дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются за выслугу лет (один календарный день за год службы); в связи с тяжелыми, вредными или опасными условиями службы; в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями. Устанавливается возможность оплаты сверхурочной служебной деятельности и предоставления отпуска без сохранения денежного содержания продолжительностью не более одного года, в течение которого за государственным гражданским служащим сохраняется замещаемая должность. Ко времени отдыха также относятся перерывы в течение служебного дня, определяемые локальными актами государственного органа, ежедневный отдых (с момента окончания службы и до ее начала на следующий служебный день), выходные и нерабочие праздничные дни. Государственный гражданский служащий, в соответствии с законодательством Российской Федерации и со служебным контрактом, имеет право на оплату труда и иные выплаты. Денежное содержание государственного гражданского служащего состоит из должностного оклада, оклада за классный чин и дополнительных выплат. К последним относятся: — ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет; — ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада; — ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; — премии за выполнение особо важных и сложных заданий; — ежемесячное денежное поощрение; — единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь. Размеры окладов денежного содержания по должностям ежегодно индексируются в сторону увеличения. Реальная же ситуация, складывающаяся в настоящий момент с рассматриваемым правом, представляет собой одну из самых сложных проблем в рамках реформы госслужбы. Малый размер денежного содержания государственных гражданских служащих делает самое госслужбу гораздо менее привлекательной, чем, например, работа в негосударственном секторе, различных бизнес-структурах. Это порождает не только коррупцию, поразившую уже все уровни и ветви власти, но и отток наиболее перспективных, высококвалифицированных специалистов. В рамках реформирования госслужбы предполагается сделать ее конкурентоспособной, в том числе и посредством увеличения оплаты труда за надлежащее исполнение должностных обязанностей. В целях реализации права на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, государственный гражданский служащий вправе получать и запрашивать необходимую ему информацию, пользоваться разнообразными организационно-техническими и научными средствами ее обработки и хранения, иметь возможность применять их в своей профессиональной деятельности. Он также обладает правом вносить предложения о совершенствовании деятельности государственного органа, в котором протекает его непосредственная деятельность. В соответствии с порядком, регламентированным законодательством России, государственный гражданский служащий наделен правом на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну в объеме, необходимом для исполнения должностных обязанностей. Порядок предоставления таких сведений и порядок обращения с ними регламентируется специальным федеральным законом. Государственный гражданский служащий наделен правом на доступ, в установленном порядке, в целях осуществления своих должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации, предприятия, учреждения и организации любых форм собственности. Право на доступ в данные структуры проистекает из множества факторов: изучение разнообразных предложений, сбор материалов, производство по жалобам и заявлениям, необходимость получения каких-либо документов, работа в составе различных комиссий, подготовка проектов решений по разнообразным вопросам и многих других. Учитывая сложившуюся на сегодняшний день практику закрытости, усложнения доступа (посредством повального введения различных КПП, дежурных, сотрудников охраны) для большинства граждан в органы власти различного уровня, разнообразные предприятия, учреждения, организации различных форм собственности, это право представляется весьма обоснованным. Государственный гражданский служащий наделен защищающим его от произвола должностных лиц правом на ознакомление с отзывами о его служебной деятельности и иными документами до момента внесения их в личное дело. Не реже одного раза в год он имеет право на ознакомление со своим личным делом в полном объеме <3>. Это право является по своей природе индивидуальным, персонифицированным. Это предполагает, что воспользоваться им не могут посторонние лица или родственники госслужащего. Его личное дело не может без его согласия быть направлено для ознакомления в любое иное ведомство. Но госслужащий может уполномочить третье лицо ознакомиться с материалами своего личного дела. Он имеет право приобщить к личному делу свои письменные объяснения, иные документы и материалы, но вместе с тем не вправе требовать изъятия из своего личного дела отдельных материалов. Гражданский служащий наделен правом обжалования касающихся его решения или распоряжения в вышестоящий орган или в судебном порядке, но вместе с тем он не вправе требовать отмены этих решений. В случае если предполагается изготовление официального отзыва о деятельности государственного гражданского служащего, его содержание доводится до сведения последнего, причем сам госслужащий имеет полное право обжаловать не соответствующие действительности, по его мнению, отзывы о своей службе. Руководство госорганов обязано создавать необходимые условия для возможности реализации этого права, обеспечивать объективность и гласность при оценке деятельности госслужащих. Обо всех выносимых поощрениях госслужащих выносятся соответствующие приказы и распоряжения. В случае наложения взысканий также выносится приказ или распоряжение, и его содержание доводится до сведения виновного под роспись. ——————————— <3> См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 2005 г. N 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 23. Ст. 2242.
Карьера государственного гражданского служащего или должностной рост на конкурсной основе — характерная черта института государственной гражданской службы. В основе этого права лежит особая процедура — производство по делу о служебном продвижении, состоящее из следующих стадий: 1) подготовительная; 2) рассмотрение и принятие решения по делу о служебном продвижении; 3) исполнение решения, принятого по делу о служебном продвижении; 4) пересмотр решений, принятых по делу о служебном продвижении (факультативная стадия) <4>. Поступление на госслужбу осуществляется по инициативе руководителя госоргана, основанной на его личном субъективном мнении, что изначально ставит государственного гражданского служащего в зависимое положение и стирает любую видимость равноправия. В целях выхода из такого положения законодатель предусмотрел переход на преимущественно конкурсный порядок замещения должностей государственной гражданской службы. Индивид, прошедший по конкурсу, получает возможность ставить перед руководством госоргана вопрос о закреплении в контракте дополнительных условий или будет осведомлен о них изначально по условиям проведения конкурса. Отсюда, успех внедрения контрактной основы на государственной гражданской службе обусловлен переходом на конкурсный порядок замещения вакантных должностей. ——————————— <4> Гришковец А. А. Право государственного служащего на продвижение по службе // Государство и право. 1998. N 10. С. 27 — 34.
Продвижение по карьерной лестнице возможно как в пределах одной группы должностей, так и на должности вышестоящих групп. Это право осуществляется при наличии ряда условий, например: наличия вакантной должности, прохождения переподготовки или повышения квалификации в соответствии с квалификационными требованиями по соответствующей должности государственной службы, решения конкурсной комиссии, рекомендации аттестационной комиссии. Продвижение возможно и в форме перемещения государственного гражданского служащего, с его согласия, на равнозначную должность, если в результате этого происходит оптимизация использования его труда, создаются более комфортные условия для его службы, а равно по семейным обстоятельствам, медицинским показаниям, возрасту, состоянию здоровья. Само продвижение, следующее за ним увеличение денежного содержания находят отражение в личном деле госслужащего, ведущемся кадровой службой. К условиям должностного роста можно отнести показатели, характеризующие степень образования и профессиональной подготовки, уровень моральных качеств госслужащего. Реализация этих требований связана с разработкой перечня конкретных условий для продвижения по служебной лестнице, устанавливаемого в положениях о прохождении госслужбы. Создание условий карьерного роста позитивно влияет на повышение уровня квалификации госслужащих, их работоспособность, творческую активность, предупреждает отток кадров и обеспечивает стабильность самой службы. Государственный гражданский служащий наделен правом на профессиональную переподготовку и повышение квалификации, обеспечиваемые кадровыми службами государственных органов, в состав которых обычно входят соответствующие подразделения. Законодатель установил общую периодичность повышения квалификации государственных гражданских служащих — не реже одного раза в три года, обусловленную тем, что, согласно различным исследованиям, через пятилетний период времени полученные ранее знания устаревают и людей приходится переобучать. Переподготовка же производится при необходимости назначения госслужащего на должность иного профиля, что не связано с углублением и обновлением имеющихся знаний, а подразумевает приобретение совершенно новых. То есть законодатель не только обязывает госслужащего повышать уровень профподготовки, но и руководителя обеспечивать этот процесс. То есть обучение государственного гражданского служащего не является его прихотью или способом на некоторое время отдохнуть от работы. Это его служебная обязанность. Законодательство о государственной гражданской службе содержит императивные требования, закрепляющие обязательность обучения в случаях, им предусмотренных. К примеру, назначение госслужащего на иную должность службы на конкурсной основе в порядке должностного роста. Вид, форма и продолжительность обучения определяется нанимателем, но минимальная продолжительность должна регулироваться нормативно. Практика свидетельствует о следующих сроках повышения квалификации: от двух до шести недель — с полным или частичным отрывом от государственной гражданской службы; от шести недель до шести месяцев — без отрыва от государственной гражданской службы. Сроки переподготовки, в зависимости от форм обучения и групп должностей, установлены в следующем параметре: от трех до шести месяцев — с отрывом от госслужбы; от шести месяцев до одного года — без отрыва от госслужбы. Руководители органов власти определяют конкретные сроки и формы повышения квалификации и переподготовки госслужащих. При законодательном закреплении продолжительности сроков создадутся дополнительные гарантии реализации идеи непрерывного обучения госслужащих. На руководство государственного органа ложится обязанность скоординировать перемещения государственных служащих и установление им заработка с показателями обучения и претворения в жизнь полученных знаний. Получение служащим дополнительного профессионального образования служит основанием для преимущественного включения его в кадровый резерв на конкурсной основе. Трудовым законодательством также предусмотрено преимущественное право на оставление на должности при сокращении численности штатов служащих, повышающих свою квалификацию без отрыва от производства по направлениям работодателя. То есть, пройдя обучение, государственный гражданский служащий имеет определенные преимущества перед коллегами, не прошедшими обучение. Это же способствует большей обоснованности притязаний госслужащего на вышестоящую должность, играет существенную роль при решении вопроса о продвижении по службе, что увеличивает использование на государственной гражданской службе методов повышения квалификации без отрыва от службы, основанных по большей мере на внутренних побудительных свойствах личности государственного гражданского служащего. Стимулирование личностного фактора при обучении государственных гражданских служащих поможет одномоментно разрешить ряд проблем, в числе которых наиболее значимы следующие: 1) обучение будет осуществляться исходя из действительных интересов гражданского служащего и реальных потребностей гражданской службы; 2) экономия бюджетных средств, выделяемых на обучение, с возможной выплатой части из них непосредственно государственному гражданскому служащему в качестве меры материального стимулирования; 3) сохранение благополучного морального климата в соответствующем подразделении государственного органа <5>. ——————————— <5> Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под общ. ред. Г. В. Мальцева и И. Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 244.
Государственный гражданский служащий наделен правом объединяться в профессиональные союзы для защиты своих прав, свобод и законных интересов. По смыслу Закона профсоюз госслужащих представляется официальной организованной формой объединения государственных гражданских служащих, в которую они вправе вступать либо воздержаться от вступления, избирать руководящие органы профсоюза или не избирать, создавать сам профсоюз или отказаться от его создания. Закон предусматривает здесь широкий спектр прав: право создания профсоюза, право вступления в профсоюз, право избирать и быть избранным в руководящие органы профсоюзов и, наконец, право профессиональной деятельности. Сами профсоюзы не вправе вмешиваться в служебную деятельность органов государственной власти, организовывать и проводить забастовки. Их предложения по вопросам служебной деятельности и прохождения службы носят рекомендательный характер. Законодатель отдельно оговаривает обязанность определенной категории госслужащих приостанавливать свое членство в профсоюзе на время замещения этой должности. Государственный гражданский служащий наделен правом рассмотрения индивидуальных служебных споров и проведения по его заявлению служебной проверки, например, для опровержения сведений, порочащих его честь, достоинство, репутацию. Условия и порядок проведения служебной проверки определяются руководством органа государственной власти или его подразделения. Срок ее обычно не превышает тридцати дней. При ее производстве оцениваются сведения, определяется, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, и в итоге принимается решение по существу. На любой стадии данной процедуры государственному гражданскому служащему обеспечиваются необходимые гарантии, как-то: возможность знакомиться с материалами расследования; информированность о сведениях и их источнике; право давать объяснения; право на информированность в письменной форме о принятых решениях и их мотивах; право на апелляционное обжалование решения служебной проверки, не устраивающее государственного гражданского служащего. Данные положения не распространяются на случаи совершения государственным гражданским служащим дисциплинарных проступков. Государственный гражданский служащий наделен правом обращаться в государственные органы или суд за защитой своих прав и законных интересов, связанных со служебной деятельностью. Право выбора инстанции для обращения — вышестоящий орган государственной власти или суд — полностью принадлежит государственному гражданскому служащему. Причем подача жалобы в вышестоящий орган не предполагает утраты права на судебное обжалование. Обжалованию подлежит какое-либо индивидуальное решение должностного лица, например, по вопросам приема на гражданскую службу, ее прохождения, перевода на другую должность, реализации своих субъективных прав, проведения квалификационных экзаменов, аттестации, их результатов, содержания выдаваемых характеристик, дисциплинарной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, увольнения с гражданской службы. В объективной реальности на настоящий момент обращение за защитой нарушенного права в вышестоящий орган зачастую не оправдывает себя, здесь свойственны волокита и разнообразные «отписки», попытки «замять» дело. Государственному служащему приходится прикладывать значительное количество усилий, затрачивать значительное время для того, чтобы добиться восстановления нарушенного права. Зачастую скорейшему и наилучшему разрешению ситуации способствует одновременное обращение не только в вышестоящий орган, но и в органы прокуратуры и суд. Однако, когда госслужащий достигнет восстановления нарушенного права, условия для продолжения служебной деятельности государственным гражданским служащим в данном государственном органе могут стать достаточно тяжелыми вследствие негативного отношения руководства, чье решение было обжаловано. Подобная практика, к сожалению, имеет широкое распространение в Российской Федерации, и большинство госслужащих сознательно не использует данное право в целях дальнейшего продолжения службы в государственном органе. Государственный гражданский служащий наделен правом на обязательное медицинское страхование. Применительно к рассматриваемой нами категории не разработаны специальные правила данного вида страхования, поэтому в настоящее время оно производится в общем порядке, и до принятия и вступления в силу федерального закона, регламентирующего медицинское страхование государственных гражданских служащих, действуют прежние условия санаторно-курортного и медицинского обслуживания госслужащих, прикрепление их к различным медицинским центрам. Государственный служащий наделен правом на государственную защиту своей жизни и здоровья, а также жизни и здоровья членов своей семьи, своего имущества. В процессе осуществления служебной деятельности государственный служащий может столкнуться с угрозами, насилием, шантажом, запугиванием, как в отношении себя, так и членов своей семьи. Поэтому законодатель предусмотрел создание специального института защиты для этой категории в специальном федеральном законе. К сожалению, он еще не принят, и процедура защиты урегулирована лишь в отношении отдельных категорий госслужащих Федеральным законом от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» <6>. В соответствии с его положениями поводами для применения мер защиты в отношении госслужащего являются: заявление госслужащего, обращение руководителя соответствующего госоргана, получение органом обеспечения безопасности соответствующей информации. Основанием для применения мер защиты является наличие достаточных данных, свидетельствующих о действительности угрозы. Осуществление их производится органами внутренних дел, федеральной службой охраны и иными органами в сфере обеспечения безопасности. ——————————— <6> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 17. Ст. 1455.
Защищаемое лицо в данной ситуации обладает следующими правами: знать о применяющихся в отношении его мерах безопасности; просить о применении или неприменении в отношении его к онкретных мер безопасности; требовать от обеспечивающих безопасность органов применения дополнительных мер безопасности, помимо осуществляемых, либо прекращения применения каких-либо мер; обжаловать в вышестоящий орган обеспечения безопасности, в прокуратуру, в суд незаконные действия или решения субъектов обеспечения безопасности. В то же время защищаемый обязан выполнять законные требования субъектов обеспечения безопасности, без промедления информировать их о каждом случае угрозы или иных противоправных деяниях в отношении его, бережно обращаться с имуществом, выданным ему субъектами обеспечения безопасности, не разглашать сведений о предпринимаемых мерах безопасности без согласия органов обеспечения безопасности. Государственный гражданский служащий наделен правом на государственное пенсионное обеспечение, порядок и условия которого регулируются пенсионным законодательством. Это норма не прямого действия, так как не устанавливает конкретных условий для получения пенсии, ее виды и размеры. Здесь лишь устанавливается право на все виды пенсии для государственных гражданских служащих, членов их семей (в случае потери кормильца). Статьей Закона предусмотрено, что условия и порядок ее назначения и прочие детали определяются специальным федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время эту сферу в основном регулируют Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Постановление Правительства России от 28 апреля 2003 года N 247 «Об организации назначения, перерасчета размера, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих, ежемесячных доплат к пенсиям отдельным категориям граждан», Правила обращения за пенсией за выслугу лет федеральных государственных служащих, ее назначения и выплаты, утвержденные Постановлением Министерства труда и социального развития России от 30 июня 2003 года N 44. В качестве примера можно привести и Указ Президента России от 16 августа 1995 года N 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы», в соответствии с положениями которого лица, замещавшие такие должности, при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет, из которых не менее 12 полных месяцев непрерывной службы должно приходиться на федеральную государственную службу, имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии. Государственный гражданский служащий имеет право с предварительного уведомления представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу. Главное условие — чтобы это не повлекло за собой конфликт интересов. Ранее законодатель устанавливал лишь право государственным служащим заниматься научной, педагогической или иной творческой деятельностью. То есть налицо либерализация института государственной службы, влекущая расширение возможностей государственного гражданского служащего заниматься иной оплачиваемой деятельностью (особенно это касается квалифицированных специалистов). Но вместе с тем усиливается и контрольная функция государства за деятельностью госслужащих, так как при возникновении сомнений у представителя нанимателя он может проверить, нет ли конфликта интересов между служебной деятельностью и иной оплачиваемой деятельностью государственного гражданского служащего. Под конфликтом интересов здесь следует понимать ситуацию, при которой личная заинтересованность госслужащего оказывает влияние или может повлиять на надлежащее исполнение им своих должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью госслужащего и законными интересами граждан, организаций, субъектов России или России в целом, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Предварительное уведомление направляется представителю нанимателя, в федеральный орган или орган субъекта России по управлению государственной службой. Функцию представителя нанимателя, как правило, осуществляет кадровая служба органа власти, где, собственно, следует вести работу с уведомлениями и проверять факты о конфликте интересов. Контроль будет эффективен лишь в случае наличия таких его качеств, как профессионализм и независимость. Форма уведомления видится исключительно письменная, включающая в себя, например, такие сведения, как вид деятельности (с приложением копий договоров), лицо, в чью пользу осуществляется деятельность, вид, форма и размер вознаграждения, сроки выполнения работ или оказания услуг. Выполнение государственным гражданским служащим иной оплачиваемой работы должно осуществляться во внеслужебное время. Таким образом, система субъективных публичных прав государственных гражданских служащих Российской Федерации понемногу приобретает черты, необходимые в современных условиях, но в то же время не лишена определенных недостатков, ведущим из которых является отсылочный характер многих норм рассматриваемого нами Закона, отсутствие конкретизации и детализации провозглашаемых прав, механизмов их реализации. Многие нормативные акты, к которым отсылает нас Закон, до сих пор не приняты и время их принятия не известно, что наносит удар по государственным служащим и престижу самой государственной гражданской службы. Это порождает такие явления, как коррупция, чрезмерная бюрократизация и волокита в рядах государственных гражданских служащих, губит всякую инициативу и творческий подход. В связи с тем, что негосударственный сектор зачастую предлагает гражданам намного более комфортные условия для трудовой деятельности, начиная с достаточно высокого уровня заработной платы, происходит массовый отток наиболее квалифицированных и профессиональных кадров из системы государственной службы. И в зависимости от того, как быстро будут устранены эти недоработки, насколько качественным станет уровень жизни и обеспечения госслужащих, решится вопрос о пути, которым будет следовать в дальнейшем институт государственной гражданской службы в Российской Федерации, а вместе с ним и сама Российская Федерация. Нам видится, что в данном случае необходимо в срочном порядке принимать решительные меры, выражающиеся в качественном законодательном обеспечении государственной службы, способствующие недопущению кризиса в этом институте, а вместе с ним и в России в целом. Как мы уже говорили, для того, чтобы реально обладать субъективными статусными правами госслужащего, индивиду необходимо наличие двух условий: во-первых, наличие особого статуса государственного гражданского служащего, и, во-вторых, наличие воли и совершение активных действий, направленных на осуществление, реализацию этих прав. Помимо вышеперечисленных условий, огромную роль в осуществлении государственными гражданским служащими их статусных функциональных прав являются гарантии этих прав, установленные законодателем. Глава 11 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — «Государственные гарантии на гражданской службе» — посвящена этому вопросу. Она содержит три статьи: статья 52 «Основные государственные гарантии гражданских служащих», статья 53 «Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих», статья 54 «Стаж гражданской службы». И если статья 54 указанного Закона в общих чертах говорит лишь о понятии стажа госслужащих и его условиях, то статьи 52 и 53 заслуживают более пристального внимания, поскольку содержат перечень установленных законодателем гарантий для государственных гражданских служащих. Статья 52 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — «Основные государственные гарантии гражданских служащих» устанавливает следующее: 1. Для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством, гражданским служащим гарантируются: 1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы; 2) право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; 3) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; 4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; 5) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет; 6) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения; 7) выплаты по обязательному государственному страхованию; 8) возмещение расходов, связанных со служебными командировками; 9) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе государственного гражданского служащего в другой государственный орган; 10) защита государственного гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей; 11) государственное пенсионное обеспечение. 2. В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору. 3. Гражданским служащим предоставляются также иные государственные гарантии, установленные федеральными законами. Статья 53 «Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих» вносит некоторую конкретизацию в последний пункт рассмотренной выше статьи. Она устанавливает следующее: гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных законодательством, может предоставляться право на: 1) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания; 2) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных законодательством; 3) замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы; 4) единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы; 5) иные государственные гарантии. Таким образом, законодатель устанавливает широкий перечень гарантий для государственных гражданских служащих. Причем перечень не является исчерпывающим или подлежащим ограничительному толкованию. Наоборот, установлена возможность расширения данного перечня Российской Федерацией и ее субъектами. Поскольку рассматриваемый нами Закон является специальным нормативным правовым актом по отношению к иным законодательным актам в области государственной гражданской службы, мы сделаем попытку подвергнуть анализу положения приведенных выше двух статей этого Закона. В их положениях детально определяются функции установленных законодателем гарантий и их отличие от гарантий для иных субъектов. Установлено, что эти гарантии устанавливаются в целях: — обеспечения правовой и социальной защищенности государственных гражданских служащих; — повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей; — укрепления стабильности профессионального состава кадров государственной гражданской службы; — в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством для гражданских служащих. Некоторые ученые отводят главенствующую роль гарантий государственным гражданским служащим их социальному обеспечению, указывая, что оно выполняет задачу не только компенсации экономических ограничений, но и привлечения и удержания на госслужбе профессиональных кадров <7>. В. В. Лазарев отмечал, что для наиболее эффективного выполнения обязанностей, в которых заинтересовано государство и общество, устанавливаются побуждающие средства в виде мер поощрения, необходимые для стимулирования такого рода осуществления (процесса ограничения своих интересов ради интересов нанимателя и общества в целом) посредством предоставления за данные социально полезные действия определенных благ и преимуществ <8>. Проанализировав систему гарантий, изложенных в главе 11 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», можно вывести следующие их принципы: ——————————— <7> См., например: Романов Е. Ю., Шпаковский Ю. Г. Социальная защита государственных служащих в современной России // Право и безопасность. 2005. N 3. С. 23 — 30. <8> Лазарев В. В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 24.
1) принцип всеобщности гарантий; 2) принцип многообразия оснований и видов гарантий; 3) принцип дифференциации гарантий госслужащих в зависимости от социально значимых обстоятельств; 4) принцип обеспечения компенсации потерь госслужащих в результате налагаемых на них различных ограничений и запретов; 5) принцип обеспечения привлекательности госслужбы по сравнению с деятельностью в иных областях; 6) принцип сопоставимости уровня социального обеспечения госслужащего и членов его семьи, в том числе и после смерти госслужащего; 7) принцип компенсации последствий угроз жизни, здоровью, имуществу госслужащих и членов их семьи, связанных с исполнением госслужащим своих должностных обязанностей; 8) принцип недопустимости неблагоприятного воздействия на возможность реализации госслужащим права на соцобеспечение в случае оставления госслужбы; 9) единство системы гарантий федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Федерации. В Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлена единая система денежного содержания государственных гражданских служащих, единый порядок исчисления дополнительных выплат за выслугу лет, особые условия службы, единые условия определения размеров должностных окладов, окладов за классный чин, порядок их индексации, единые правила формирования фонда оплаты труда с предоставлением нанимателю права перераспределять эти средства, определять размеры премиальных и иных стимулирующих выплат, исходя из оценки персональных качеств отдельного государственного служащего. В целях предотвращения субъективизма установлено, что локальным нормативным актом в каждом государственном органе должны быть установлены показатели эффективности его деятельности, порядка принятия и исполнения управленческих решений, их обеспечения. Эти показатели в обобщенном виде утверждаются Президентом России и Правительством России. Для некоторых должностей государственной гражданской службы, перечень которых определен Указом Президента России по представлению Правительства России и нормативными актами субъектов России, установлен особый порядок оплаты труда, зависящий от показателей эффективности профессиональной службы. Условия оплаты труда для конкретного государственного гражданского служащего устанавливаются в служебном контракте. В нем же определяются показатели эффективности его службы, ответственность сторон за ненадлежащее исполнение или неисполнение своих обязанностей. Поскольку, к сожалению, и в настоящее время в России достаточно часто встречаются случаи несвоевременной или не в полном объеме выплаты заработной платы, законодатель установил в отношении госслужащих гарантию на своевременное и в полном объеме получение своего денежного содержания, обязывающая представителя нанимателя надлежащим образом осуществлять указанные выплаты. Указ Президента России от 19 января 1996 года N 66 «О мерах по обеспечению своевременности выплат заработной платы за счет бюджетов всех уровней, пенсий и иных социальных выплат» устанавливает отстранение от выполняемых функций или увольнение за однократное грубое нарушение своих обязанностей должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, на которых возложены функции по выплате из федерального бюджета зарплаты при задержке выплаты или выделения средств из бюджета. За нарушение сроков выплаты заработной платы должностные лица организаций могут быть привлечены к административной ответственности. В качестве санкции установлен штраф в размере от 5 до 50 минимальных размеров оплаты труда. Повторное же нарушение этой нормы влечет дисквалификацию на срок от 1 года до 3 лет. За невыплату заработной платы свыше двух месяцев установлена уголовная ответственность руководителей организаций, предприятий, учреждений. Поскольку Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не устанавливает конкретных сроков выплаты денежного содержания, в данном случае применимы положения статьи 136 Трудового кодекса России, в соответствии с которыми зарплата выплачивается не реже, чем каждые полмесяца, в день, установленный правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным, трудовым договором. Поскольку государственному гражданскому служащему трудовой договор заменяет служебный контракт, то эти положения могут быть установлены служебным контрактом. Также в государственном органе может быть издан локальный нормативный акт, регулирующий данные вопросы, например, положение по оплате труда государственных гражданских служащих. Установленная гарантия на условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, продолжает и укрепляет право государственного гражданского служащего на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Представитель нанимателя обязан предоставить госслужащему соответствующие условия, конкретизация которых находит место в служебном контракте. Важную роль в обеспечении этой гарантии играет коллективный договор, заключаемый между нанимателем и сотрудниками государственного органа. Сюда, например, могут быть включены вопросы, связанные с улучшением условий оплаты труда. Возможно принятие различного рода соглашений по условиям труда, правил по технике безопасности, санитарии и гигиене и других. Данные документы носят нормативный характер, и невыполнение их положений влечет за собой правовые последствия. Установлена гарантия для государственного служащего на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемого основного и дополнительных отпусков. Она реализуется посредством предоставления госслужащему вне пределов установленной нормальной продолжительности служебного времени, свободного от исполнения должностных обязанностей. Вообще же, временем отдыха признается время, в течение которого госслужащий свободен от исполнения должностных обязанностей и которое он использует исключительно по своему усмотрению. Видами времени отдыха в России, в соответствии со статьей 107 Трудового кодекса Российской Федерации, являются: — перерывы в течение рабочего дня, определяемые правилами внутреннего трудового распорядка; — ежедневный отдых, а именно время с момента окончания рабочего времени в один день и до его начала на следующий день; — выходные дни, или еженедельный непрерывный отдых, продолжительностью не менее 42 часов. Общим выходным днем на территории Российской Федерации является воскресенье. Второй же выходной день определяется коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка; — нерабочие праздничные дни. Их перечень установлен статьей 112 Трудового кодекса России. Они посвящены различным памятным датам. При совпадении выходного дня с нерабочим праздничным днем первый переносится на следующий после праздничного рабочий день; — отпуска, то есть некоторое число свободных от работы календарных дней, за исключением праздничных нерабочих дней, предоставляемых госслужащим для непрерывного отдыха и восстановления работоспособности с сохранением должности. Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определена нормальная продолжительность служебного времени, составляющая не более 40 часов в неделю при пятидневной служебной неделе. Если служебное время и время отдыха отличается от служебного распорядка государственного органа, этот аспект обязательно должен найти отражение в служебном контракте государственного гражданского служащего. Ненормированный рабочий день по общему правилу установлен для госслужащих, занимающих высшие и главные должности государственной гражданской службы. В случае необходимости, например при особом служебном распорядке госоргана, ненормированный рабочий день может устанавливаться и для иных категорий госслужащих, что должно найти обязательное закрепление в служебном контракте. В этих случаях указанным субъектам предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительностью не менее трех календарных дней, устанавливаемый сверх ежегодного основного оплачиваемого отпуска. Продолжительность такого отпуска оговаривается в локальных нормативных актах государственных органов. В общем же ежегодный оплачиваемый отпуск государственного гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого и дополнительного оплачиваемого отпусков. Законодатель устанавливает продолжительность основного оплачиваемого отпуска для государственных гражданских служащих младших, старших и ведущих групп должностей в 30 календарных дней, для высших и главных — в 35 календарных дней. Дополнительные же оплачиваемые отпуска предоставляются по следующим основаниям: — за выслугу лет (один календарный день за каждый год службы); — за ненормированный служебный день; — в связи с тяжелыми, вредными или опасными условиями службы; — в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями. Законодатель также предусмотрел предельную продолжительность основного оплачиваемого отпуска и дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, которая не должна превышать 40 календарных дней для государственных гражданских служащих младших, старших и ведущих групп должностей и 45 календарных дней для высших и главных. По семейным обстоятельствам и прочим уважительным причинам государственному гражданскому служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения денежного содержания на срок не более одного года. Установлена гарантия медицинского страхования государственного гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода госслужащего на пенсию по выслуге лет, закрепившая переход от медицинского обслуживания посредством создания ведомственных медучреждений к специальному медицинскому страхованию, предполагающему предоставление денежных средств при возникновении страхового случая. Но, так как такого рода мероприятия предполагают длительную подготовку и всестороннее обеспечение, до принятия и вступления в силу федерального закона, регламентирующего медицинское страхование государственных гражданских служащих, действуют прежние условия санаторно-курортного и медицинского обслуживания госслужащих, прикрепление их к различным медицинским центрам. Закреплена гарантия государственного социального страхования на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения госслужбы либо сохранения денежного содержания при временной нетрудоспособности, на время медобследования. Гарантируются выплаты по обязательному государственному страхованию. Возможность обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества работников мы находим в Гражданском кодексе России, а Трудовой кодекс Российской Федерации обязывает работодателя осуществлять обязательное социальное страхование работников. Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» устанавливает основы этой формы страхования, а также следующие виды страхового обеспечения: пособие по временной нетрудоспособности, единовременная страховая выплата, ежемесячная страховая выплата, оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию работника. В Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в отличие от Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», подлежат страхованию не только случаи причинения вреда здоровью в связи с исполнением должностных обязанностей, но и любое заболевание, потеря трудоспособности в период госслужбы, введена гарантия сохранения денежного содержания на время прохождения медобследования. Сегодня такое страхование осуществляется посредством заключения договоров между представителем нанимателя и страховщиком, имеющим установленной формы лицензию на проведение обязательного государственного страхования. Поскольку специальный федеральный закон в этой области не принят, данный вид страхования осуществляется на основе общих норм федерального законодательства и локальных нормативных актов государственных органов. Установлена гарантия на возмещение расходов, связанных со служебными командировками государственных гражданских служащих. Под служебной командировкой следует понимать поездку государственного гражданского служащего по распоряжению нанимателя для выполнения служебного поручения вне места постоянной службы на определенный срок. Указ Президента России от 18 июля 2005 года N 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих» <9> устанавливает гарантии для этой категории при направлении в служебную командировку. Сюда относят сохранение должности гражданской службы, денежного содержания, а также компенсацию следующих расходов: ——————————— <9> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3134.
— по проезду к месту командирования и обратно; — по проезду из одного населенного пункта в другой, если госслужащий командирован в несколько пунктов, имеющих различную географическую локализацию; — по найму жилого помещения; — «суточных», то есть дополнительных расходов, связанных с проживанием вне постоянного места жительства; — других расходов, связанных со служебной командировкой, произведенных с ведома нанимателя или уполномоченного им лица. Если предполагается служебная командировка государственного гражданского служащего на территорию иностранного государства, дополнительной компенсации подлежат: — расходы на оформление выездных документов, загранпаспорта, визы; — обязательные аэродромные и консульские сборы; — расходы на оформление обязательной медицинской страховки; — другие обязательные платежи и сборы. Денежное содержание в период нахождения государственного гражданского служащего в командировке сохраняется за все рабочие дни по месту постоянной службы. Установлена гарантия на возмещение расходов, связанных с переездом в другую местность государственных гражданских служащих и членов их семей, в связи с переводом госслужащего в другой государственный орган. Членами семьи, применительно к данному случаю, являются супруг, дети и родители обоих супругов, находящиеся на иждивении государственного служащего и с ним проживающие. Под переездом, в данном случае, предполагается перемещение в иной населенный пункт. До принятия соответствующего постановления Правительства России и соответствующих нормативных актов субъектов Федерации в этой ситуации применяется Постановление Совета Министров СССР от 15 июля 1981 года N 677 «О гарантиях и компенсациях при переезде на работу в другую местность». В соответствии с его положениями государственному гражданскому служащему, переезжающему в связи с переводом в другую местность, выплачивается компенсация стоимости проезда как самого госслужащего, так и членов его семьи, расходы по транспортировке имущества, суточные за время нахождения в пути, единовременное пособие на госслужащего и членов его семьи, денежное содержание на период подготовки к переезду и обустройства на новом месте жительства. Если возникает ситуация, при которой невозможно точно рассчитать размер компенсационных выплат, госслужащему может быть выдан аванс, за который в последующем надлежит установленным образом рассчитаться. Устанавливается гарантия защиты государственного гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением государственным служащим своих должностных обязанностей. Эта гарантия относится к группе основных, должна предоставляться всем госслужащим без ограничения. Но в настоящее время это невозможно вследствие отсутствия соответствующего федерального закона. На сегодняшний день порядок и основания такой защиты предусмотрены лишь для отдельных категорий государственных служащих Федеральным законом от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» <10>. Данный Закон предусматривает ряд мер, направленных на организацию такой защиты: личную охрану, выдачу оружия и спецсредств, охрану жилища и имущества, оповещение об опасности, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах, временное помещение в безопасное место, перевод на другое место службы, замену документов, переселение на другое место жительства, изменение внешности и другие. Осуществление и организация указанных мер возложены на органы внутренних дел, органы государственной охраны, иные органы обеспечения безопасности. Этот же Закон предусматривает повышенную уголовную ответственность за посягательство на жизнь, здоровье и имущество указанных лиц, определяет их права и обязанности, о чем более подробно изложено в предыдущем параграфе настоящей работы. ——————————— <10> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 17. Ст. 1455.
Установлена гарантия государственного пенсионного обеспечения, то есть гарантия государственной денежной выплаты, предоставляемой государственному гражданскому служащему в целях компенсации дохода, утрачиваемого в связи с прекращением государственной службы по достижении установленной Законом выслуги лет. В настоящее время в этой сфере также нет специального федерального закона, и этот вопрос регулируется рядом нормативных актов: Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Постановлением Правительства России от 28 апреля 2003 года N 247 «Об организации назначения, перерасчета размера, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих, ежемесячных доплат к пенсиям отдельным категориям граждан», Правилами обращения за пенсией за выслугу лет федеральных государственных служащих, ее назначения и выплаты, утвержденными Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации 30 июня 2003 года N 44. Вышеперечисленные гарантии для государственных гражданских служащих относятся к разряду основных. К сожалению, как нам удалось выяснить, реализация некоторых из них по тем или иным причинам затруднена. Статья 53 устанавливает несколько дополнительных гарантий для этой категории лиц, которые мы также подвергнем анализу. Устанавливается гарантия на профессиональную подготовку, повышение квалификации и стажировку госслужащего с сохранением на этот период замещаемой должности и денежного содержания. Законодатель устанавливает исчерпывающий перечень оснований направления госслужащего на подобные мероприятия, а именно: назначение на иную должность в порядке должностного роста на конкурсной основе; включение в кадровый резерв на конкурсной основе; результаты аттестации. Это право может быть реализовано при наличии соответствующих оснований в течение всего периода прохождения госслужбы с отрывом, частичным отрывом или без отрыва от нее. Устанавливается непосредственная взаимосвязь должностного роста с результатами полученного дополнительного профессионального образования. Повышение квалификации производится по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Устанавливается гарантия направления на стажировки, причем эта форма дополнительного образования впервые при некоторых условиях становится обязательной. Законодатель для наиболее эффективной реализации этих гарантий устанавливает единый для всех госорганов порядок планирования и размещения госзаказа на дополнительное профессиональное образование госслужащих. Право на профессиональную переподготовку и повышение квалификации подлежит реализации в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования с обязательным наличием государственной аккредитации. Стажировка производится в государственных органах и иных организациях. Дополнительное образование госслужащий может получить как в Российской Федерации, так и за ее пределами. Установлена обязанность нанимателя, образовательного учреждения, государственного органа или иной организации обеспечить государственному гражданскому служащему при прохождении вышеуказанных мероприятий соответствующие условия для освоения образовательной программы. Реализация этих мероприятий осуществляется на основании госзаказа в соответствии с программами профессионального развития государственных гражданских служащих. Закреплена гарантия на транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также на компенсацию за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием. Эта гарантия установлена в развитие нормы, закрепленной в статье 188 Трудового кодекса России, содержание которой гласит, что при использовании работником в интересах и с ведома работодателя личного имущества работнику выплачивается компенсация за использование, износ имущества, принадлежащего работнику, а также возмещаются расходы, связанные с его использованием, размер которых определяется письменным соглашением сторон. В целом же для развития данной нормы применительно к государственным гражданским служащим необходимо принятие соответствующего указа Президента России и правовых актов субъектов Федерации. Установлена гарантия госслужащему на замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы. К условиям этого законодатель относит возможность замещения иной должности при наличии определенных преимуществ или направление госслужащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации. Как нам кажется, такое положение снижает уровень социальной защищенности госслужащих, особенно в имеющий в настоящее время место период различных реорганизаций, наносит удар по престижу государственной гражданской службы. Законодатель закрепляет гарантию на единовременную субсидию государственному гражданскому служащему на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы. К сожалению, на федеральном уровне акт, регламентирующий данное право, до настоящего времени не принят. Реализация этой гарантии осуществляется в редких случаях частично — на основе ведомственных нормативных актов, частично — на основе законодательства субъектов федерации, что напрямую ставит данную гарантию в зависимость от возможностей федеральных ведомств и субъектов России, а также личного мнения отдельных чиновников. Но отсутствие федерального акта, регламентирующего данную сферу, приводит к тому, что в подавляющем большинстве случаев это право остается простой декларацией и сегодня государственные гражданские служащие попросту не могут его реализовать. Законодатель же вместе с тем устанавливает возможность и дальнейшего расширения гарантий для государственных гражданских служащих, что напрямую зависит от развития законодательства о государственной гражданской службе. Подводя итог вышеизложенному, можно отметить, что для обладания субъективными публичными правами в данной ситуации индивиду необходимо наличие двух условий: во-первых, наличие особого статуса государственного гражданского служащего и, во-вторых, наличие воли и совершение активных действий, направленных на осуществление, реализацию этих прав. Федеральным же законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» заложен весьма обширный перечень гарантий для осуществления прав государственных гражданских служащих, возможность его расширения. Однако, как и в ситуации с субъективными функциональными правами этой категории, не проработан механизм реализации самих гарантий, множество норм отсылают к несуществующим нормативным актам. От скорейшей доработки этих недостатков, от принятия качественных нормативных актов, должным образом могущих обеспечить достойные условия жизни государственным гражданским служащим и членам их семей, зависят судьбы многих тысяч граждан, решивших связать свою судьбу со служением государству, и престиж самой государственной гражданской службы.
