Трудовые права работников на страховое обеспечение по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний

(Кульбовская Н. К., Воробьева И. И.) («Трудовое право», 2007, N 4)

ТРУДОВЫЕ ПРАВА РАБОТНИКОВ НА СТРАХОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОМУ СОЦИАЛЬНОМУ СТРАХОВАНИЮ ОТ НЕСЧАСТНЫХ СЛУЧАЕВ НА ПРОИЗВОДСТВЕ И ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ЗАБОЛЕВАНИЙ

Н. К. КУЛЬБОВСКАЯ, И. И. ВОРОБЬЕВА

Кульбовская Н. К., д. э.н., профессор.

Воробьева И. И., аспирантка НИИ труда и социального страхования.

В числе трудовых прав граждан в Трудовом кодексе РФ указано право работника на обязательное социальное страхование и на возмещение вреда, причиненного ему в связи с исполнением трудовых обязанностей (абз. 14 и 15 ст. 21). Права работника на обязательное социальное страхование подтверждены и уточнены в ст. 219 «Право на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда», где указано, что каждый работник имеет право на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Реализация провозглашаемых трудовых прав граждан, в том числе в сфере обязательного социального страхования, зависит от социальных гарантий, т. е. средств, способов и условий, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений (ст. 164 ТК РФ). Важным средством обеспечения прав работника является принятие законов, реализующих провозглашенные права. В целях осуществления прав работников на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве принят и вошел в жизнь Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 1998. 3 августа. N 31. Ст. 3803.

Права на обеспечение по страхованию закреплены в ст. 7 Закона N 125-ФЗ, а виды обеспечения по страхованию — в ст. 8. Практика обязательного социального страхования показывает, что в целом Фонд социального страхования в лице своих региональных исполнительных органов регулярно выполняет свои обязанности по выплатам по страховому обеспечению в соответствии с положениями Закона N 125-ФЗ и иными нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение норм этого Закона. Вопрос о нарушении трудовых прав застрахованных возникает прежде всего в случае непризнания несчастного случая страховым и, соответственно, отказа в выплате страхового обеспечения. Это бывает связано с нарушениями в порядке расследования несчастного случая и экспертизы страховых случаев. Нарушение трудовых прав возникает также в случае сокрытия страхователем несчастного случая на производстве и, таким образом, лишения права работников на страховое обеспечение. Права по страховому обеспечению возникают у работников при соблюдении ряда условий. 1. Они предоставляются субъектам страхования, т. е. застрахованным. Согласно ст. 3 Закона N 125-ФЗ «застрахованный — это физическое лицо, подлежащее обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». 2. Права реализуются только тогда, когда несчастный случай или профессиональное заболевание признаны страховым случаем. Согласно ст. 3 Закона N 125-ФЗ страховой случай — это подтвержденный в установленном порядке факт повреждения здоровья застрахованного вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, который влечет возникновение обязательств страховщика осуществлять обеспечение по страхованию; 3. Назначение обеспечения по страхованию осуществляется при предоставлении целого ряда документов, указанных в п. 4 ст. 15 Закона N 125-ФЗ. Важнейшим документом, необходимым для оформления права на страховое обеспечение, является акт о несчастном случае, составленный в соответствии с установленным порядком расследования и учета несчастных случаев (ст. ст. 227 — 231 ТК РФ). Важно отметить нетождественность понятий «несчастный случай» и «страховой случай». Согласно Закону N 125-ФЗ несчастный случай на производстве — событие, в результате которого застрахованный получил увечье или иное повреждение здоровья при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных настоящим Федеральным законом случаях как на территории страхователя, так и за ее пределами либо во время следования к месту работу или возвращения с места работы на транспорте, предоставленном страхователем, и которое повлекло необходимость перевода застрахованного на другую работу, временную или стойкую утрату им профессиональной трудоспособности либо его смерть. Признание несчастного случая страховым и назначение страхового обеспечения осуществляется ФСС РФ в соответствии с п. 4 ст. 15 Закона N 125-ФЗ в лице исполнительных органов Фонда социального страхования не позднее 10 дней (в случае смерти застрахованного — не позднее 2 дней) со дня поступления заявления на получение обеспечения по страхованию и всех необходимых документов по определенному перечню. При квалификации случая как нестрахового выплата застрахованному пособия по временной нетрудоспособности не засчитывается страхователю в счет уплаты начисленных страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Порядок признания несчастных случаев страховыми

Как уже упоминалось, право по страховому обеспечению возникает у застрахованного при условии, если несчастный случай или профессиональное заболевание будут признаны страховым случаем. В настоящее время Фонд социального страхования (страховщик) и его исполнительные региональные органы имеют право проверять информацию о страховых случаях в организациях любой организационно-правовой формы, назначать и проводить экспертизу страховых случаев. Целью проведения страховщиком экспертизы страхового случая является установление обоснованности и правомерности признания несчастного случая на производстве или профессионального заболевания при их расследовании страховым случаем, влекущим возникновение обязательств страховщика осуществлять обеспечение по страхованию. Вопрос о проведении представителями страховщика экспертизы несчастного случая на производстве или профессионального заболевания решается в каждом конкретном случае исполнительным органом Фонда социального страхования Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основах обязательного страхования» от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ <2>. ——————————— <2> СЗ РФ. 1999. 19 июля. N 29. Ст. 3686.

По данным за 2005 г., получено 102857 сообщений о несчастных случаях и профзаболеваниях (суммарно по всем региональным отделениям). Представители страховщика приняли участие в расследовании 20% всех несчастных случаев. После расследования 5360 сообщений о смертельных случаях было квалифицировано как страховые 4235 случаев, 1125 не признаны страховыми. Естественно, что непризнание несчастного случая страховым означает отказ пострадавшему выплат по возмещению вреда. Потерпевшие в этом случае вправе обращаться с заявлениями в государственные инспекции труда, представители которых обязаны принять участие в экспертизе этих несчастных случаев, и далее потерпевшие могут обращаться в суд для обжалования решения. В результате внесения изменений и дополнений в ст. ст. 227 — 231 Трудового кодекса РФ более четко и детально прописаны все стороны деятельности по расследованию несчастных случаев, причем особое внимание уделено вопросам расследования несчастного случая (в том числе группового), в результате которого один или несколько пострадавших получили тяжелые повреждения здоровья, и несчастного случая (в том числе группового) со смертельным исходом. Комиссию по расследованию несчастных случаев возглавляет, как правило, должностное лицо федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Впервые в ст. 229 «Порядок формирования комиссий по расследованию несчастных случаев» Трудового кодекса РФ указано, что в эту комиссию вводятся представители исполнительного органа страховщика (по месту регистрации работодателя в качестве страхователя). Согласно ст. 229.2 «Порядок проведения расследования несчастных случаев» комиссия может квалифицировать несчастные случаи как не связанные с производством, устанавливать степень вины застрахованного, определять, является ли несчастный случай страховым. В абз. 23 ст. 229.2 указано: «…несчастный случай является страховым случаем, если он произошел с застрахованным или иным, подлежащим обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Для признания несчастного случая страховым признак «застрахованный» является необходимым, но недостаточным условием. Выше уже были приведены данные за 2005 г., когда страховщик (Фонд социального страхования) не признал 1125 смертельных случаев страховыми из 5600 сообщений о смертельных случаях. По нашему мнению, неправомерное и необоснованное признание несчастного случая нестраховым означает ущемление трудового права застрахованного. В целях защиты прав застрахованных необходимы разработка и утверждение нормативного правового акта, в котором были бы четко прописаны признаки, позволяющие квалифицировать несчастные случаи, произошедшие с застрахованными, как нестраховые. Действующие ныне Рекомендации по экспертизе страхового случая по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (приложение к письму Фонда от 29 января 2001 г. N 02-18/07-659) нуждаются в пересмотре. По нашему мнению, в целях защиты прав пострадавших целесообразно расширить перечень событий, квалифицируемых как несчастный случай, внести изменение в определение понятия «несчастный случай на производстве», данное в Законе N 125-ФЗ, а именно: считать несчастным случаем на производстве, в результате которого застрахованный получил увечье или иное повреждение здоровья, событие, произошедшее во время следования к месту работы не только на транспорте, предоставленном страхователем, но также на личном транспорте. Квалификация в качестве несчастного случая на производстве события, произошедшего с застрахованным при следовании на работу или с работы на личном транспорте, соответствует общей норме МОТ: считать профессиональным несчастным случаем происшествие, обусловленное работой или возникшее в процессе работы и имеющее результатом повреждение здоровья со смертельным исходом или смертельный исход, как это установлено в руководстве МОТ «Регистрация и извещение о профессиональных несчастных случаях и профессиональных заболеваниях» (1982 г.). Следующей немаловажной проблемой в повышении уровня соблюдения трудовых прав застрахованных является проблема признания (или непризнания) страховыми профессиональных заболеваний. В существующем ныне порядке признания профессионального заболевания страховым случаем необходимо условие, чтобы это заболевание было в Списке профессиональных заболеваний, утвержденном Приказом Минздравмедпрома России от 14 марта 1996 г. N 90 «О порядке проведения предварительных и периодических медицинских осмотров работников и медицинских регламентах допуска к профессии». Законодательно утвержденный список профессиональных заболеваний является исчерпывающим. Порядок применения Списка профессиональных заболеваний не противоречит международной норме — ст. 8(а) Конвенции МОТ N 121 «О пособиях в случае производственного травматизма», в которой дан перечень профзаболеваний. Однако в статье 8(с) этой Конвенции предлагается более совершенный метод оценки профессиональных заболеваний, когда список профзаболеваний не является исчерпывающим. У пострадавшего может быть установлено профессиональное заболевание, не указанное в списке, но развившееся в результате специфических условий труда, вызванных несоблюдением правил и норм организации рабочих мест или чрезвычайными обстоятельствами. И, таким образом, заболевание должно быть признано профессиональным заболеванием и страховым случаем. Подытоживая вышеприведенное положение, следует сказать, что реализация трудовых прав в сфере социального страхования в части, касающейся непризнания несчастного случая на производстве страховым, связана не только с эффективностью надзора и контроля со стороны Государственной инспекции труда, но также с состоянием законодательства и иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок предоставления компенсаций пострадавшим в результате несчастного случая на производстве. Для повышения уровня социальной защиты пострадавших необходимо внесение изменений и дополнений в законодательную базу с учетом накопившегося опыта в практике обязательного социального страхования от несчастных случаев и рекомендаций МОТ. Важным принципом обязательного страхования является гарантированность права застрахованного на обеспечение по страхованию (ст. 4 Закона N 125-ФЗ). Однако в этом Законе социальные гарантии не прописаны. В ст. 26 «Контроль за осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» указано: «…государственный контроль за соблюдением прав субъектов страхования и выполнения ими своих обязанностей осуществляется в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации». Таким образом, ст. 26 отсылает к законодательству, которым установлен порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. В Трудовом кодексе РФ этот порядок прописан в гл. 57 раздела XIII. В ст. 353 этой главы указано: «…государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации осуществляет федеральная инспекция труда». В абз. 7 ст. 356 «Основные полномочия федеральной инспекции труда» впервые установлено, что федеральная инспекция труда осуществляет надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей (в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ) <3>.

——————————— <3> Указание Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ о признании абз. 7 ст. 356 ТК РФ утратившим силу (ст. 28 Закона N 232-ФЗ) введено ошибочно.

Реализация прав работника на обеспечение по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний связана с действиями работодателей (страхователей) и страховщика, единственным законным представителем которого является Фонд социального страхования Российской Федерации. Поэтому, по нашему мнению, надзор и контроль за соблюдем трудовых прав по страховому обеспечению застрахованных необходимо проводить как в той организации, где работает застрахованный, так и в Фонде социального страхования. Работодатели могут ущемить трудовые права застрахованных в сфере обязательного социального страхования в случаях, если работодатель: — не застрахует работников, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве; — скроет несчастный случай на производстве; — скроет причины и обстоятельства, приведшие к несчастному случаю, которые затем позволили бы квалифицировать несчастный случай как страховой. Федеральная инспекция труда в соответствии с возложенными на нее задачами и полномочиями (ст. ст. 355 и 356 ТК РФ) имеет полномочия по контролю за действиями работодателя в целях недопущения вышеуказанных ущемлений трудовых прав застрахованных. Формулировка абз. 2 ст. 356 указывает на полномочия по надзору и контролю за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Естественно, что в трудовое законодательство входит Закон N 125-ФЗ. Кроме того, Федеральная инспекция труда имеет полномочия в осуществлении надзора и контроля за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве в соответствии с абз. 7 ст. 356 Трудового кодекса РФ и п. 5.1.2 Положения о федеральной службе по труду и занятости, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 324. Таким образом, введение нового полномочия по осуществлению надзора и контроля за реализацией прав работников на получение страхового обеспечения не привносит дополнительной нагрузки в деятельность Государственной инспекции труда по отношению к работодателю (страхователю). Так, например, в 2005 г. государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации было проведено 26277 тематических и целевых проверок соблюдения порядка расследования несчастных случаев на производстве, в результате которых выявлено свыше 89000 различных нарушений. В отчете Федеральной службы по труду и занятости за 2005 г. указано, что основными нарушениями порядка расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве, установленного ст. ст. 227 — 231 Трудового кодекса РФ и Положением об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, утвержденным Постановлением Минтруда России от 24 октября 2002 г. N 73 <4> являются: ——————————— <4> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. 13 января. N 2.

а) нарушение установленного порядка направления извещений о происшедших групповых несчастных случаях, тяжелых несчастных случаях, несчастных случаях со смертельным исходом в органы и организации, указанные в ст. 228 Трудового кодекса РФ, и как следствие, расследование несчастных случаев комиссиями ненадлежащего состава; б) нарушение установленных сроков расследования несчастных случаев на производстве; в) несоответствие причин несчастных случаев на производстве, установленных в ходе расследования, фактическим обстоятельствам происшествия несчастных случаев; г) необоснованное возложение вины в происшедшем несчастном случае на пострадавшего (в первую очередь — при проведении расследований легких несчастных случаев комиссиями организаций), необоснованное освобождение от ответственности должностных лиц организаций, ответственных за допущенные нарушения государственных нормативных требований охраны труда, послуживших истинными причинами несчастных случаев; д) нарушения в оформлении материалов расследования, в том числе актов о несчастных случаях на производстве формы Н-1 и др. Федеральная инспекция труда при исполнении полномочия по надзору и контролю за реализацией прав работников на получение страхового обеспечения имеет возможность использовать обязанность страховщика — Фонда социального страхования — «исполнять решения государственной инспекции труда по вопросам обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (подп. 7 п. 2 ст. 18 Федерального закона N 125-ФЗ). Однако целесообразно усилить возможности федеральной инспекции труда в части получения от Фонда информационной помощи, необходимой для выполнения задач вновь возложенному по полномочию, например на основе соглашений между Фондом социального страхования и Федеральной службой по труду и занятости. Аналогично следует внести дополнение в абз. 3 ст. 357 «Основные права государственных инспекторов труда» Трудового кодекса РФ, с тем чтобы инспекторы имели право запрашивать и безвозмездно получать от Фонда социального страхования документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций. Внесение этих дополнений позволит государственным инспекторам по труду оказывать помощь работникам (застрахованным), обращающимся с заявлениями о нарушении их трудовых прав в связи с непризнанием страховыми несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также о предоставлении им видов страхового обеспечения на ненадлежащем уровне, например осуществление лечения на неудовлетворительном уровне. По нашему мнению, в сферу надзора и контроля федеральной инспекцией труда по вопросу признания (или непризнания) несчастных случаев страховыми входит надзор и контроль за предоставлением пострадавшим дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию и за расходованием средств на профилактические предупредительные меры, осуществляемые в счет 20% страховых взносов, перечисленных страхователем, за вычетом расходов Фонда на выплату обеспечения по страхованию. Оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2006 г. N 286 <5> и включает расходы по реабилитации застрахованного при условии, если несчастный случай признан страховым и является тяжелым несчастным случаем на производстве. В соответствии с Приказом Минздравсоцразвития России от 24 февраля 2005 г. N 160 несчастные случаи на производстве по степени тяжести подразделяются на две категории: тяжелые и легкие. Дополнительные расходы возникают при лечении и реабилитации после произошедшего тяжелого несчастного случая и направлены на восстановление трудоспособности пострадавшего. Дополнительные расходы на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию за время действия Закона N 125-ФЗ возросли в 13 раз, однако их доля в общей структуре затрат остается низкой, также остается низким уровень восстановления трудоспособности пострадавших. ——————————— <5> СЗ РФ. 2006. 22 мая. N 21. Ст. 2263.

Совершенствование системы надзора и контроля в области соблюдения трудовых прав пострадавших связано с внесением изменений и дополнений в законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок реализации трудовых прав, а также порядок осуществления федеральной инспекцией труда надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. 1. В целях повышения уровня защиты пострадавших на производстве внести дополнение в определение понятия «несчастный случай на производстве», данное в Законе N 125-ФЗ: считать несчастным случаем на производстве, в результате которого застрахованный получил увечье или иное повреждение здоровья, событие, происшедшее во время следования к месту работы не только на транспорте, предоставленном страхователем, но также на личном транспорте. 2. Принять нормативный правовой акт (постановление), по которому следует признать профессиональным заболеванием не только профессиональное заболевание, указанное в Списке, утвержденном Приказом Минздравмедпрома России «О порядке проведения предварительных и периодических медицинских осмотров работников и медицинских регламентов допуска к профессии» от 14 марта 1996 г. N 90, но также заболевание, развившееся в результате специфических условий труда, вызванных несоблюдением правил и норм организации рабочих мест или чрезвычайными обстоятельствами. Такая запись позволяет затем это профессиональное заболевание признать страховым случаем. 3. Для получения необходимой информации следует рекомендовать заключить соглашение между Фондом социального страхования и Федеральной службой по труду и занятости об обмене информацией для выполнения функции надзора и контроля в сфере обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. 4. В сферу надзора и контроля за трудовыми правами включить надзор за осуществлением реабилитационных мероприятий применительно к пострадавшим при тяжелых несчастных случаях на производстве, а также надзор за целевым расходованием средств, выделяемых Фондом социального страхования на проведение предупредительных мер. 5. Рекомендовать Федеральной инспекции труда для выполнения вновь поставленных задач государственными инспекторами труда осуществлять: — проведение тематических проверок по вопросам возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованных при исполнении ими обязанностей по трудовому договору (контракту); — проведение целевых проверок по обращениям работников (застрахованных), пострадавших в результате несчастных случаев на производстве или профессиональных заболеваний; — сверку учетных данных медицинских организаций (в том числе органов судебно-медицинской экспертизы) в целях выявления информации о травмированных (погибших) работниках, степени утраты профессиональной трудоспособности, лечении, предоставлении лекарств, изделий медицинского назначения и др.; — сверку оперативных данных Федеральной инспекции труда о пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний с данными региональными отделений Фонда социального страхования Российской Федерации; — обращение с запросом в региональное отделение Фонда социального страхования в целях получения информации о причине непризнания страховым несчастного случая, произошедшего с заявителем, сверки (сопоставления) данных, представленных работодателем (страхователем) и страховщиком; — по просьбе работников обращаться в суд с заявлением в защиту права потерпевшего при несчастном случае на производстве на возмещение вреда в соответствии с нормами Федерального закона N 125-ФЗ; — оказание правовой помощи пострадавшему в составлении искового заявления и в ходе судебного рассмотрения вопроса о возмещении вреда в случае непризнания региональным отделением Фонда социального страхования страховым несчастного случая и отказа в выплате возмещения вреда; — проведение систематической разъяснительной работы по информированию работников об их правах на получение страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве, а также информированию о деятельности Государственной инспекции труда по защите трудовых прав работников на получение страхового обеспечения.

——————————————————————