(Ноздрачев А. Ф., Чернобель Г. Т., Чеснокова М. Д., Болдырев В. Б.) («Законодательство и экономика», 2007, N 7)
МОНИТОРИНГ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 27 ИЮЛЯ 2004 Г. «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
А. Ф. НОЗДРАЧЕВ, Г. Т. ЧЕРНОБЕЛЬ, М. Д. ЧЕСНОКОВА, В. Б. БОЛДЫРЕВ
Ноздрачев А. Ф., руководитель отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук.
Чернобель Г. Т., ведущий научный сотрудник отдела теории законотворчества и систематизации законодательства того же Института, кандидат юридических наук.
Чеснокова М. Д., старший научный сотрудник отдела социального законодательства Института.
Болдырев В. Б., главный специалист юридического департамента ФГУП концерн «Росэнергоатом».
Данная публикация развивает тему статьи А. Ф. Ноздрачева, опубликованной в февральском номере журнала <*>. ——————————— <*> См.: Ноздрачев А. Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // Законодательство и экономика. 2007. N 2. С. 13 — 24.
Теоретико-методологические аспекты
Мониторинг реализации закона — это система постоянных, непрерывных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать эффективность реального действия закона, его практическое осуществление, приведение его нормативов в жизнь. Постоянное сопоставление в ходе мониторинга целей, для достижения которых закон был принят, с получаемыми результатами и на этой основе прогноз регулируемых общественных отношений позволяют своевременно корректировать закон (т. е. вносить изменения, дополнения, отменять неэффективный закон или его отдельные нормы). Центральным показателем в мониторинге реализации закона является показатель его эффективности, что зависит не только от определенных объективных условий (политических, экономических, финансовых и т. д.), но и от целого ряда субъективных факторов. Весьма существенными в этом отношении являются такие факторы, как: 1) содержательное качество нормативов закона, 2) профессиональные и нравственные качества субъектов правоприменительной деятельности, уровень их правосознания, 3) особенности правосознания граждан, которым адресован закон. Уровень общественного правосознания, его развитость находятся в тесной связи с совершенством нормативов закона, практикой его применения. Несовершенный в качественном отношении закон, практика применения его, страдающая серьезными дефектами, не получают одобрения в общественном правосознании. Общественной практикой выработаны следующие процессуальные уровни мониторинга реализации закона: первый уровень — наблюдение за реализацией закона, второй уровень — анализ данных наблюдения, третий уровень — оценка данных наблюдения и их анализа. Наблюдение за реализацией закона — это активное, телеологическое исследование того, что в его содержании представляет практический, жизненный интерес и что доступно непосредственному восприятию в том виде, как оно есть в действительности, что существует фактически, без какого-либо вмешательства извне в наблюдаемое. На основе данных наблюдения, подвергающихся определенной классификации, составляются обобщающие выводы. Анализ данных наблюдения за реализацией закона направлен на детальное изучение, исследование тех или иных признаков, свойств, отношений, выявленных на первом уровне мониторинга, что постепенно формирует общее представление о наблюдаемом. Главные требования к аналитической работе — это объективность, отсутствие какой-либо предвзятости, беспристрастность, профессиональная тонкость и глубина видения, понимания того или иного явления. Мониторинговая оценка данных наблюдения за реализацией закона и их анализа имеет синтетический характер и дает представление о качестве, достоинстве, значении указанных данных, об эффективности или неэффективности закона. Синтез всегда следует за анализом, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, дающее возможность получить какие-то новые знания о наблюдаемом, концептуально оценить его с правовой точки зрения, сделать определенные прогностические выводы. В процессе наблюдения за реализацией Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прежде всего возникает вопрос: насколько реализация этого Закона обеспечена подзаконными нормативными правовыми актами, призванными конкретизировать его определенные нормативные положения. Важной частью мониторинга Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является изучение состояния правосознания как государственных гражданских служащих, так и граждан. При этом в ходе мониторинга выявляются позиции граждан по следующим проблемам: — знают ли граждане о существовании закона; знакомы ли с его нормативным содержанием; — одобряют ли граждане нормативные положения, содержащиеся в законе, закон в целом; — каков уровень доверия среди населения гражданским служащим, факторы, определяющие этот уровень; — каким гражданским служащим граждане отдают предпочтение; — каковы частота и существо обращений граждан к услугам гражданских служащих; — каковы степень удовлетворенности услугами, оказываемыми гражданам гражданскими служащими, и причины неудовлетворенности такими услугами; — оценка гражданами профессиональных качеств гражданских служащих; — оценка гражданами нравственных качеств гражданских служащих; — количество работников в системе государственной гражданской службы, имеющих высшее юридическое образование; — соблюдается ли гражданскими служащими установленный законом порядок принятия правовых решений; — пользуются ли гражданские служащие комментарием к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств, подготовленным специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (издание 2005 г.); — количество и существо жалоб на неправомерные действия гражданских служащих; — кто и как контролирует работу гражданских служащих; — привлекаются ли к ответственности гражданские служащие, не выполняющие свои служебные обязанности или злоупотребляющие ими; — имеются ли и каковы по своему содержанию предложения (рекомендации) граждан по совершенствованию государственной гражданской службы. Большим недостатком Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является его немотивированность. Непонятно, почему такой фундаментальный нормативный акт большой жизненной значимости лишен преамбулы, призванной объяснить мотивы и цели закона? Вместо мотивационно-телеологического введения к закону законодатель ограничился кратким информационным введением. Исполнителям закона недостаточно знать, «что» и «как». Они должны знать также, «зачем», «что», «почему» так, а не иначе, и это определяет превентивную значимость мотивационно-телеологического обеспечения принимаемых законов. Мотив в логической структуре механизма действия законов выступает генетически первичным смысловым компонентом. Это начальная ступень, детерминанта, которая приводит в логическое действие, включает в сознательную сеть функционирования всю систему норм права на законном и подзаконном уровнях. Мотив своей побудительной силой осуществляет определенную развертку процесса функционирования, действия законодательных нормативов, программирует этот процесс, придает ему определенную социальную направленность. Именно мотив как определенная проекция общественного сознания дает возможность субъекту правовых отношений найти объективный критерий целесообразности того или иного нормативного выбора в правовом поведении. Мотивационный фактор опосредует и логически организует все содержательное движение системы норм права, ее функционирование в конкретных общественных отношениях. Успешная реализация закона во многом зависит от того, насколько правильно, логически последовательно изложено в нем содержание нормативных предписаний. Без этого законодательный акт «может стать бюрократической ловушкой из-за того, что смысл законодательной нормы будет по-разному истолкован правоприменителями и в лучшем случае потребует разнообразных разъяснений и толкований» <1>. Особое значение в этой связи придается понятийно-терминологическому аппарату, отражающему определенную идеологическую ориентацию законодателя и обусловливающему содержательную направленность всех правовых нормативов, содержащихся в законе. С понятия начинается логическое бытие любой правовой нормы, которая в своей целостности выступает как понятийный интеграл, составляющий ее монологичное смысловое содержание с заданным модусом нормативности («разрешено», «требуется», «запрещено») и информационно обозначаемый и репрезентируемый посредством конкретных терминов. ——————————— <1> Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 72.
Важное значение имеет профессиональное обеспечение мониторинга реализации законодательного акта. В таком мониторинге должны быть представлены не только юристы, но и специалисты иных отраслей знаний, в частности социологи, логики, лингвисты, экономисты и т. д. Только при такой профессиональной «обойме» можно достигнуть определенной результативности в указанной мониторинговой деятельности. Надлежащая организация процесса реализации закона достижима при соблюдении ряда требований, в числе которых особое значение имеют: 1) требование непрерывности. Это означает, что реализация закона должна быть постоянной, без каких-либо перерывов и включать в себя следующие стадии: — информирование о законе; — усвоение текста закона; — принятие решений «во исполнение» закона; — непосредственное применение норм закона; — контроль за ходом реализации закона; — использование правозащитных процедур; — оценка эффективности действия закона; 2) требование комплексности предполагает, что при реализации закона необходимо использование целого комплекса средств, в частности юридических, экономических, социально-психологических и организационных, игнорирование которых не позволяет выявить всего его потенциала; 3) требование всеобщности означает, что в реализации закона должны принимать участие все субъекты правовых отношений, предусмотренные его нормами: руководители государственных органов, лица, занимающие государственную должность, представители указанных руководителей или лиц, осуществляющих полномочия от имени Российской Федерации или субъекта Федерации, а также структурные подразделения исполнительного аппарата, профсоюзные, различные профессиональные организации и др. В частности, ведущая роль в реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принадлежит подразделениям государственных органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров; 4) требование системности. Процесс реализации федерального закона должен иметь целостный, системный характер, т. е. необходимо одновременно учитывать нормативы иных законов, регулирующих однородные правовые отношения (в нашем конкретном случае, в частности, нормы Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», указов Президента Российской Федерации, изданных в развитие Федеральных законов от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ и др.), и применять согласованные меры по их выполнению. При этом необходимо сопоставление норм, определяющих круг уполномоченных субъектов, объем их прав, виды ответственности, характер предписаний и применять их системно; 5) требование оптимальности означает, что при организации процесса реализации закона следует создать для этого благоприятные условия, рассчитывать возможные затраты денежных, материальных и иных ресурсов. Важно учитывать фактор времени: долгосрочный период действия закона, необходимость соответствующих мероприятий по его практическому осуществлению. Для получения и накопления информации о ходе реализации закона могут применяться следующие методы: — анализ текста закона и нормативных правовых актов, принятых в целях его развития и обеспечения эффективного применения; — сбор тематической информации о применении отдельных нормативных положений закона (в частности, применительно к Федеральному закону «О государственной гражданской службе»: о классных чинах, о должностях государственной гражданской службы и т. д.); — анкетирование и иные опросы государственных служащих; — изучение первичных документов; — проведение экспертиз; — изучение материалов обсуждений документов по вопросам, регулируемым законом; — изучение материалов различных проверок и др. Основным критерием надлежащей реализации любого закона в любой сфере государственной деятельности является соблюдение законности, для достижения высокого уровня которой способствует применение целого комплекса средств. В частности, в качестве показателей реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» целесообразными представляются следующие их виды: 1) социально-психологические показатели: — информированность государственных гражданских служащих о самом Федеральном законе; — разъяснение и толкование Федерального закона; — выработка установки на строгое соблюдение Федерального закона государственными гражданскими служащими в процессе выполнения своих должностных обязанностей; — данные о проведении совещаний, конференций и т. п. по вопросам применения Федерального закона; 2) юридические показатели: — издание правовых актов «на основе и во исполнение» Федерального закона; — правильное применение Федерального закона: освоение новых полномочий, соблюдение запретов и ограничений, данные о применении различных ретрибутивных мер (поощрений, дисциплинарных взысканий и др.) к государственным гражданским служащим; — данные о служебных спорах в государственном органе, применении в этой связи судебных и иных правозащитных процедур; 3) организационно-управленческие показатели: — изменение функций, полномочий должностных лиц, связанных с обеспечением реализации Федерального закона; — перестройка структур, порядка использования кадров в государственном органе; — включение вопросов реализации Федерального закона в планы работ государственных органов и их структурных подразделений; — заслушивание информации должностных лиц о ходе реализации Федерального закона; 4) оценка эффективности Федерального закона: — данные о нарушениях Федерального закона, возникших трудностях в его применении и их причинах: неясности в тексте Закона, коллизии с другими законами, незнание закона, искажение содержания закона подзаконными и локальными актами, неиспользование предоставленных полномочий, нарушения прав граждан, противоправные настроения и действия гражданских служащих и др.; — данные о бездействии Федерального закона, неприменении его отдельных нормативных положений; — побочные, негативные последствия реализации Федерального закона; — меры, необходимые для совершенствования практики реализации Федерального закона: повышение правовой культуры гражданских служащих, улучшение деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе и др.; — предложения гражданских служащих по изменению, дополнению, отмене тех или иных нормативных положений Федерального закона.
Проблемы реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Вопросам реализации Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в федеральных органах исполнительной власти уделяется пристальное внимание. Как в федеральных министерствах, так и в подведомственных им федеральных службах и федеральных агентствах активно проводится работа по организации надлежащего применения Федерального закона, указов Президента РФ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с регулированием поступления граждан на государственную гражданскую службу и ее прохождения. Решаются другие важные вопросы надлежащей реализации указанного Закона. Для изучения реализации Федерального закона в федеральных органах исполнительной власти в ходе исследования применялись следующие аналитические методы: — анализ текста Федерального закона и нормативных правовых актов, принятых в целях его развития и обеспечения эффективного применения; — сбор тематической информации о применении отдельных нормативных положений Федерального закона о классных чинах, о должностях государственной гражданской службы и т. д.; — анкетирование и иные опросы государственных гражданских служащих; — изучение первичных документов; — проведение экспертиз; — изучение материалов обсуждений документов по вопросам государственной гражданской службы в государственных органах; — изучение материалов проверок и др. На современном этапе реализации Федерального закона принципиальное значение имеет знание правовых нормативов закона его непосредственными правоприменителями и исполнителями. В настоящем исследовании приводятся данные первичного анализа основных положений Федерального закона, выявляются его «узкие» места, даются рекомендации об оптимальном применении соответствующих норм, а также сведения о разработке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. В виде отдельных частей исследования представлены результаты анализа «конфликтных» ситуаций в применении отдельных положений Федерального закона, а также результаты анкетного опроса государственных гражданских служащих о применении этого Закона в отдельных федеральных органах исполнительной власти. В ходе мониторинга реализации Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ был проведен анализ обращений граждан и государственных органов в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации по вопросам разъяснения отдельных положений действующего законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации. Наибольшие затруднения при реализации Федерального закона связаны с применением статей 11 (классные чины гражданской службы), 22 (поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу), 31 (отношения, связанные с гражданской службой при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы), 33 (общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы), 50 (оплата труда гражданского служащего). Большое число обращений по вопросам сохранения квалификационных разрядов, присвоения классных чинов, установления окладов за классный чин и проведения конкурсов на замещение вакантной должности гражданской службы было получено с 1 февраля 2005 г. по 1 августа 2006 г. в связи с отменой Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и отсутствием указа Президента РФ о денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих. Вследствие указанных обстоятельств в течение полутора лет Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» фактически не реализовывался, а лица, вновь поступившие на государственную гражданскую службу в течение указанного срока, не могли реализовать свое право на присвоение классного чина и установление оклада за классный чин. Исследованием были выявлены следующие пробелы в правовом регулировании: — не урегулирован вопрос о назначении на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти по конкурсу при отсутствии согласования кандидатуры, предусмотренного Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, утвержденным Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.; — Федеральный закон не определяет, что следует понимать под перезаключением служебного контракта, которое допускается частью 5 ст. 25 при достижении государственным гражданским служащим возраста 60 лет, а также существует неопределенность относительно возможности продления срочного служебного контракта с гражданским служащим, возраст которого составляет от 61 года до 64 лет; — не урегулирован порядок предоставления гражданскому служащему с его согласия должности государственной гражданской службы в другом органе, что предусмотрено статьей 31 Федерального закона. В то же время разъяснения Министерства здравоохранения и социального развития РФ в большинстве случаев содержат правильное толкование норм Федерального закона, позволяющее избежать ошибок при его применении. В частности, Министерством были даны следующие разъяснения по вопросам применения Федерального закона: — при увольнении с государственной гражданской службы из государственных органов, расположенных в районах Крайнего Севера, на основании статьи 31 Федерального закона следует применять указанную статью одновременно со статьей 318 Трудового кодекса РФ; в результате такого применения названных законодательных актов гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания и сохраняется средняя заработная плата, которая выплачивается за оставшиеся два месяца из шести периода трудоустройства; — доплату государственному гражданскому служащему, замещающему должность заместителя структурного подразделения, возможно производить только в том случае, если круг исполняемых им обязанностей в период временного отсутствия начальника выходит за рамки прямых обязанностей, возложенных на него служебным контрактом с оформлением в установленном порядке приказом; при этом все виды доплат необходимо осуществлять в пределах средств, предусмотренных фондом оплаты труда; — в связи с тем что статья 320 Трудового кодекса имеет императивный характер, если коллективным договором в государственном органе, расположенном в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, не предусмотрена 36-часовая рабочая неделя, для работающих в нем женщин такую продолжительность необходимо установить в индивидуальном служебном контракте; — ежемесячное денежное поощрение является составной частью денежного содержания и, следовательно, учитывается при расчете среднего заработка; — предложение представителя нанимателя о принятии государственным гражданским служащим, замещающим сокращаемую должность, участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы не может рассматриваться как продолжение с данным гражданским служащим государственно-служебных отношений. Мониторинг показал, что при реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» возникают определенные трудности. Генеральной прокуратурой РФ интенсифицируется работа по надзору за исполнением законодательства о государственной службе в федеральных органах исполнительной власти. Констатировано, что во всех федеральных министерствах и ведомствах нарушается требование о предоставлении справок о соблюдении ограничений в соответствующие кадровые службы и деклараций о доходах и имуществе в налоговые органы. В Рособразовании данные требования нарушили 70% сотрудников. Значительные нарушения выявлены также в ряде других министерств и ведомств. По результатам проверок Генеральная прокуратура Российской Федерации предупредила четырех руководителей федеральных органов исполнительной власти и вынесла 18 представлений этим органам об устранении таких нарушений.
Изучение правосознания государственных гражданских служащих и граждан — составная часть правового мониторинга
Правовой мониторинг действия Федерального закона и нормативных правовых актов, принятых в его развитие, предполагает постоянное изучение правосознания как самих гражданских служащих, так и мнения граждан России об эффективности деятельности гражданских служащих, выявление оценок населением гражданской службы как особого социального института. В этих целях Институтом законодательства и сравнительного законодательства при Правительстве РФ была разработана анкета эксперта для работников кадровых служб федеральных органов власти. Кроме того, экспертный опрос был дополнен анализом отношения граждан к органам власти и государственным гражданским служащим по данным различных социологических исследований, проведенных в 2005 — 2006 гг. Для оценки эффективности реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» очень важно в мониторинговом режиме выявлять, меняется ли отношение населения к государственным органам и государственным служащим в ходе осуществления реформы государственной службы. Выработка показателей и индикаторов, позволяющих оценивать динамику изменения отношения к государственным служащим со стороны населения, в зависимости от того, насколько динамично реализуются нормы, заложенные в законе, — важнейшая составная часть организации мониторинга закона и системы нормативных правовых актов, принятых в его развитие. Эти опосредованные показатели эффективности Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формируются под действием многих факторов, обусловливающих отношение граждан к органам власти и государственным гражданским служащим. Определить вклад самого Закона в полученный результат практически невозможно. Тем не менее, если в результате реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» система государственной гражданской службы станет более эффективной и результативной, это не может не вызвать существенного изменения отношения населения к органам власти, государственным институтам и государственным служащим.
Информированность государственных гражданских служащих
Для ориентации гражданских служащих в нормах, регламентирующих их деятельность, большое значение имеет их осведомленность о самом Законе, нормах, принятых для его реализации. Исследование показало, что только половина гражданских служащих, опрошенных в ходе исследования, считают, что они в достаточной степени информированы о законодательстве в сфере гражданской службы, об особенностях его применения и ходе его реализации. Хотя незнание закона не является основной причиной его невыполнения (менее трети респондентов считают это причиной), но остается важнейшей предпосылкой соблюдения закона. Важно подчеркнуть, что гражданские служащие заинтересованы не просто в информации о законе, его нормативных положениях, но прежде всего в информации, содержащей разъяснения об особенностях применения закона, подзаконных нормативных актах. Отсутствие именно такой информации затрудняет реализацию закона. Так, почти половина опрошенных в качестве причины указывают на отсутствие методических рекомендаций и разъяснений со стороны органа, выполняющего функции по управлению государственной гражданской службой. Важным источником информации и практики его применения являются научно-практические комментарии. Для уяснения положений Закона при разрешении возникающих проблем государственные служащие активно используют научно-практические комментарии (хотя и вдвое реже, чем методические рекомендации). Еще меньшее количество экспертов адресуется в таких случаях к научной литературе и периодической печати. Ориентация на методические рекомендации и разъяснения, безусловно, повышает качество правоприменительной деятельности (принимаемых решений), но, на наш взгляд, правовая культура гражданских служащих должна быть значительно выше. При высокой правовой культуре использование научно-практических комментариев и научной литературы помогло бы государственным служащим при решении возникающих проблем не в меньшей степени, чем рекомендации и разъяснения. Анализ деятельности министерства показал: для государственных гражданских служащих существенно затрудняет применение Закона также то, что с работой министерства по подготовке разъяснений знакомы далеко не все служащие. Так, только 18,7% опрошенных считают, что в министерстве подготовлены и разосланы разъяснения по применению отдельных положений Закона; 31,3% вообще не информированы об этом обстоятельстве; 43,8% респондентов уверены, что таких разъяснений в министерстве не готовили и не рассылали. Плохо информированы гражданские служащие о том, включались ли вопросы реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в планы министерства и его структурных подразделений. Несколько лучше обстоит дело с заслушиванием информации должностных лиц о ходе реализации Закона, который по преимуществу обсуждался в рабочем порядке и на совещаниях у руководителей федерального органа исполнительной власти. О том, что на уровне федерального органа исполнительной власти разосланы разъяснения по применению отдельных положений Федерального закона, осведомлен примерно каждый пятый государственный служащий. Разъяснения разосланы по вопросам совершенствования оплаты труда, о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов, о дополнительных оплачиваемых отпусках.
Общая ориентация на закон и оценка исполняемости Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Оценивая общее состояние правосознания гражданских служащих, отметим следующее. Ориентацию на закон как основной способ разрешения управленческих задач демонстрирует подавляющее большинство опрошенных. В частности, 93,7% опрошенных государственных служащих руководствуются в своей деятельности прежде всего законом. В ответ на вопрос, какие обстоятельства служат, как правило, основанием для принятия решения, они указали, что руководствуются в первую очередь прямыми предписаниями Закона. Это в полтора раза больше, чем число тех чиновников, которые ориентируются на поручения вышестоящих органов (62,5%). Малозначимыми при принятии решений являются инициативные предложения общественности, боязнь санкций. При наличии противоречий между Федеральным законом и другими актами, регламентирующими отношения на государственной гражданской службе, гражданские служащие в такой ситуации ориентируются прежде всего на Конституцию РФ (81,3%), менее половины отдают предпочтение указам Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Ориентация на эти общие нормативные правовые акты в данном случае является объективно обусловленной, так как система актов, детально регламентирующих отношения, связанные с поступлением и прохождением гражданской службы, с определением правового статуса федерального государственного гражданского служащего, находится еще в стадии становления. Общая оценка исполняемости Закона свидетельствуе т: большая часть гражданских служащих считает, что для реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделано далеко еще не все. Так, оценивая исполняемость Закона в общем, только 18,7% респондентов указали, что он в основном исполняется. Две трети опрошенных считают, что не исполняются отдельные нормы Закона, в частности, те нормы, для реализации которых необходимо принятие подзаконных правовых актов. Следовательно, отсутствие таких подзаконных правовых актов является основным фактором, обусловливающим неисполнение Закона. В то же время исполняемость нормативных правовых актов, уже принятых в развитие Федерального закона, оценивается экспертами значительно выше. В частности, 56,2% респондентов указали, что в основном эти акты исполняются. Конкретизируя положения Федерального закона, именно эти нормативные правовые акты детально регламентируют отношения в сфере государственной службы, с чем связана их большая исполняемость. Однозначные конкретные предписания, четкая процедура, определенность требований, за нарушение которых наступает установленная законом ответственность, делают исполнение норм, закрепленных в подзаконных актах, более простым и ясным (исключая неоднозначные толкования и ошибки).
Причины неэффективности Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Государственные гражданские служащие считают, что эффективной реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в наибольшей степени мешает отсутствие актов, конкретизирующих отсылочные нормы закона: такой позиции придерживается 75% опрошенных. Несколько меньшее число экспертов указывает на нечеткость правовых норм Закона (50%). Пробелы в Законе как одну из причин низкой эффективности его действия рассматривает менее одной трети опрошенных. Еще меньше тех, кто считает, что эффективность Закона низка из-за ошибочного толкования правовых норм в процессе их применения или из-за противоречий с другими законами. Косвенным образом это свидетельствует, по мнению экспертов, о достаточно высоком качестве самого Федерального закона. Это же подтверждают и ответы на вопрос о причинах невыполнения Федерального закона. На качество самого Закона как причину его невыполнения указывает только каждый десятый государственный служащий. Наряду с этим Федеральный закон не выполняется, по мнению экспертов, прежде всего из-за отсутствия экономической и финансовой обеспеченности. Такой позиции придерживается 62,5% экспертов. Значимой причиной являются также отсутствие методических рекомендаций и разъяснений со стороны органа, выполняющего функции по управлению государственной службой (43,7%), невысокая правовая культура (37,5%), незнание закона (31,2%).
Меры, необходимые для повышения эффективности Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Признавая достаточно высокое качество Закона, эксперты ориентированы главным образом на меры, обеспечивающие применение Закона, а не направленные на его совершенствование. В число этих мер эксперты включают прежде всего организационно-правовые меры, в частности, такие как: информационно-разъяснительная работа с государственными служащими; проведение тематических семинаров, круглых столов по вопросам реализации Федерального закона; создание перечней функций для каждого рабочего места; совершенствование конкурсной процедуры при приеме на государственную службу; контроль и надзор со стороны специально созданной Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Кроме того, многие эксперты предлагают усиление дисциплины государственных гражданских служащих, повышение правовой культуры, стимулирование их ответственности. Основной же мерой, предлагаемой экспертами для совершенствования реализации Федерального закона, является принятие нормативных правовых актов, конкретизирующих отсылочные нормы этого Закона. Создание особого органа по управлению государственной службой, в частности федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, признают целесообразным только 31,2% экспертов; 56,2% не считают обоснованным создание подобной службы.
Индивидуальные споры, запреты и ограничения, связанные с гражданской службой
Получила распространение практика рассмотрения индивидуальных споров, связанных с применением Федерального закона. Около одной трети опрошенных указали, что такие споры имели место. Тем не менее около половины опрошенных о подобных спорах не информированы. Отсутствие информации, неразработанность процедур рассмотрения подобных споров приводит к тому, что нередки случаи, когда права и интересы гражданского служащего ущемлены, но индивидуального спора не возникает. На подобные обстоятельства указывает 43,7% государственных служащих. Кроме того, не созданы организационные предпосылки для рассмотрения таких споров. В частности, отсутствуют комиссия государственного органа по служебным спорам, а также комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих, хотя функционирование таких комиссий и предусмотрено законодательством. В федеральном органе исполнительной власти не принят нормативный акт, регламентирующий вопросы предотвращения конфликтов. По мнению государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти, как правило, соблюдаются запреты и ограничения, связанные с гражданской службой, хотя и отмечаются отдельные нарушения. К числу наиболее часто встречающихся нарушений эксперты относят: стаж работы, возраст сотрудника, требования к опыту работы, занятие предпринимательской деятельностью, родственные связи, предоставление недостоверных сведений. Важно отметить, что хотя гражданские служащие лояльно высказываются о соблюдении запретов и ограничений, связанных с гражданской службой, тем не менее у гражданских служащих существует недовольство сложившимся положением. Так, один из ответивших по данному вопросу высказался определенно: закон отдельно, жизнь отдельно. То есть по мнению некоторых (наиболее откровенных) государственных служащих, нарушения части запретов и ограничений объективно обусловлены социально-экономической обстановкой, необходимостью действовать в условиях, где правила поведения некоторыми субъектами предпринимательской деятельности устанавливаются сначала де-факто, а затем де-юре и, как правило, не в интересах общества и государства. Такая позиция свидетельствует об определенной деформации в сознании государственных гражданских служащих. Сложившаяся практика дофинансирования многих государственных расходных обязательств за счет предпринимателей, которые извлекают сверхнормативную прибыль, пользуясь пробелами в законодательстве или излишне либеральной правовой регламентацией, а также недостатками в деятельности органов исполнительной власти, формирует у государственных гражданских служащих определенную толерантность к нарушениям некоторых положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В дальнейшем это создает возможности для злоупотреблений и коррупции. Работа в системе государственной службы, несмотря на проблемы, для большинства опрошенных занимает важное место в системе ценностей. Так, высока степень идентификации с выполняемыми обязанностями: половина из опрошенных уверены, что они являются профессионалами государственной службы. Что касается возможности перехода на другую работу, ни один из опрошенных не склонен заняться самостоятельной предпринимательской деятельностью; лишь небольшая часть (примерно каждый десятый) могли бы перейти в коммерческую структуру. При изменении места работы государственные служащие предпочли бы либо акционерное общество с государственным участием, либо другую работу в системе государственной службы.
Отношение населения к органам власти и государственным гражданским служащим
В последнее время возрос интерес к изучению взаимодействия власти и общества: исследуются требования со стороны граждан к властным структурам, выявляются оценка качества предоставляемых государственных услуг, степень открытости государственного аппарата, его подконтрольность гражданскому обществу. Осведомленность населения о ходе реформы государственной службы, а также об административной реформе, частью которой является реформирование государственной гражданской службы, очень низка. Так, по данным Российской академии государственной службы при Президенте РФ, в ноябре 2005 г. более половины россиян ничего не знали об административной реформе <2>. Из всех реформ — жилищно-коммунальной, военной, административной, пенсионной, образования и земельной также плохо информированы граждане только о судебно-правовой реформе. При этом только 9,8% граждан страны ответили, что знают смысл и цели реформы, тогда как 26,2% лишь «кое-что слышали». В то же время для экспертов из всех видов реформ именно административная реформа представляется наиболее прозрачной. В частности, 70% опрошенных определенно заявили, что знают смысл и цели реформы. Подобное расхождение в позициях экспертов и граждан представляет определенную опасность. Реформирование такой значимой сферы, как гражданская служба, не может быть делом только лиц, профессионально занимающихся управленческой деятельностью, и узкого слоя профессиональных политологов, а также журналистов и общественных объединений гражданского общества. Стремление обеспечить открытость деятельности органов государственной власти, привлечь граждан как к принятию решений, так и к контролю за их осуществлением, а в перспективе — к сознательному участию в реализации этих решений до настоящего времени не дает значимых результатов. ——————————— <2> Открытость государственной службы и взаимосвязь с институтами гражданского общества. Опрошены 2012 человек в возрасте от 18 лет и старше в 24 субъектах Российской Федерации по общероссийской репрезентативной выборке. Опрос проведен с 10 по 17 ноября 2005 г.
Таблица 1. В настоящее время в стране проводится ряд реформ. Знаете ли Вы их смысл и цели?
Эксперты Да Кое-что Нет Затруднились ответить
Судебно-правовая 41,4 37,4 15,8 5,4
Жилищно — 61,6 33,0 3,9 1,5 коммунальная
Административная 70,0 23,2 4,9 1,9
Военная 39,4 44,8 12,3 3,5
Пенсионная 51,2 41,4 3,9 3,5
Налоговая 32,0 43,8 19,7 4,5
Образования 39,9 48,3 7,4 4,4
Земельная 35,5 35,0 23,6 5,9
Во многом это связано с отсутствием доверия к органам государственной власти и государственным служащим. Так, почти половина граждан ответили, что реформы проводятся в интересах бюрократии (чиновников) — 44,2%, что превышает даже число тех, кто утверждает, что реформирование ведется в интересах крупного финансового, торгового и промышленного капитала — 30,2%. Тревожащим является то обстоятельство, что значительной остается группа населения, которая не интересуется деятельностью органов государственной власти или муниципального управления: практически каждый пятый занимает такую позицию, независимо от того, идет речь о региональной и местной власти или федеральных органах власти. Собственную информированность о деятельности органов власти граждане оценивают в общем достаточно лояльно. Хотя только 12,2% считают, что знают все, что необходимо знать, все-таки подавляющее большинство ограничиваются при оценке своей информированности более мягкой формулировкой: «имею некоторое представление». Доля таких граждан составляет 65,1% опрошенных. Одной из целей реформирования государственной службы является обеспечение участия граждан в принятии и осуществлении управленческих решений. В настоящее время и граждане, и эксперты считают ситуацию крайне неблагоприятной, хотя и существуют некоторые различия в том, как оценивают население и эксперты возможность для самих граждан влиять на решения властей. Среди граждан — сторонников того, что такое влияние возможно, только 3,4%, т. е. в сущности лишь отдельные граждане, обладают активной позицией и ориентированы на воздействие на органы власти. Примерно пятая часть граждан допускает возможность влияния на принятие решений органов власти в отдельных случаях: таких граждан насчитывается 22,1%, подавляющее же большинство (68,6%) убеждены, что повлиять на принятие решений органов власти у них возможности нет. Эксперты же оценивают возможность влияния на принятие решений со стороны граждан несколько более высоко. Так, почти половина из них допускает возможность воздействия со стороны граждан на принятие решений в отдельных случаях, хотя многие из них (40,9%) тоже считают невозможным для граждан повлиять на решение органов власти. Важнейшей задачей реформы государственной службы является повышение защищенности граждан от возможного административного произвола. Если в ходе мониторинга общественного мнения будет установлена динамика в позиции населения по данному вопросу, можно считать, что эта задача реформирования начинает разрешаться. Мнение граждан о своей защищенности может быть индикатором (показателем) успешности административной реформы, в частности реформы государственной службы. В настоящее время большая часть граждан считает, что защита от административного произвола либо вовсе не обеспечивается, либо обеспечивается только некоторая защита. Эксперты при оценке степени защищенности граждан значительно более оптимистичны. Так, только пятая часть полагает, что защита не обеспечивается; 70,4% экспертов считает, что некоторая защита все-таки обеспечивается. При этом как среди экспертов, так и среди граждан лишь немногие убеждены, что обеспечивается достаточная защита от возможности административного произвола. Все это обусловливает специфическую реакцию со стороны граждан на действия властей. Задача по обеспечению непосредственного участия граждан в реализации решений органов государственной власти по-прежнему не решена. Абсолютное большинство граждан (46,9%) вынуждены приспосабливаться и определенная часть (27,2%) стараются держаться от властей в стороне. Весьма немногочисленна группа тех, кто склонен одобрять и поддерживать власти; еще меньше тех, кто относится к властям с неприязнью и противодействует им. Важным для понимания позиции граждан являются традиционные ценностные ориентации граждан, в которых в концентрированном виде отражается понимание гражданами природы власти в государстве. Опросы недавнего времени показали, что от государственных гражданских служащих большинство граждан ожидают прежде всего государственной, а не служебной ориентации. При ответе на вопрос, кто должен руководить страной, 57% ответили: «люди, посвятившие себя служению народу», — и только треть — 34% считают, что это должны быть эффективные управленцы <3>. ——————————— <3> Вестник общественного мнения (Левада-Центр). 2007. N 2 (82). С. 9.
Государство как социальный институт, реализующий общие интересы и осуществляющий общую волю, не вызывает у большинства граждан негативной реакции (табл. 2). Негативно граждане относятся к бюрократии и чиновничеству (94,1% и 88,8%). Несколько сложнее отношение к государственным служащим — более половины считают государственных служащих людьми выполняющими государственные функции и на деле защищающими общие интересы. В то же время достаточно значительная часть граждан (43,3%) относится к государственным служащим скорее негативно. Позиция части из них, возможно, связана с отрицательным опытом взаимодействия с государственными структурами. Но, скорее всего, мы имеем дело здесь именно с теми, для кого сдерживающая сила государственной власти, воплощенная в государственных служащих, представляется существенным ограничителем для их предпринимательских или потребительских интересов. Можно предположить также, что в число негативно относящихся к самому понятию «государственные служащие» вошли также лица, у которых существуют расхождения между идеальным (желаемым) представлением о государственных служащих и реальным воплощением. Интересным показателем отношения граждан к государственным институтам управления являются негативные оценки понятия «власти», при позитивном оценивании понятия «государство». С властью у большинства граждан ассоциируется, с одной стороны, произвольное, необоснованное решение лиц, наделенных (или не наделенных) соответствующими полномочиями, а с другой — отсутствие государственных институтов, контролирующих правильность принятия и реализации вынесенных решений. Косвенно это подтверждают следующие данные. На фоне позитивного отношения к государству у многих сформировалось убежденность не только в том, что государство не выполняет своих обязанностей перед гражданами, но и в том, что граждане выполняют свои обязанности перед государством в лучшем случае наполовину <4>. Только 7% считают, что граждане и власть контролируют друг друга, в то время как 30% считают, что ни власть, ни граждане друг друга не контролируют, а 31% — что граждане и власть обманывают друг друга. ——————————— <4> Вестник общественного мнения (Левада-Центр). 2006. N 2 (82). С. 14.
Таблица 2. Отношение населения и чиновничества к некоторым понятиям, относящимся к функционированию государственной власти <5>
——————————— <5> Мониторинг общественного мнения. 2006. N 1 (77). С. 31.
Население Скорее Скорее позитивное негативное
Государство 84,3 15,7
Власть 49,5 50,5
Бюрократия 5,9 94,1
Чиновничество 11,2 88,8
Государственные 56,7 43,3 служащие
Бюрократы Скорее Скорее позитивное негативное
Государство 94,9 5,1
Власть 78,6 21,4
Бюрократия 24,9 75,1
Чиновничество 47,5 52,5
Государственные 87,5 12,5 служащие
Для эффективного функционирования системы государственной гражданской службы необходим высокий уровень правовой культуры, правового сознания населения. Поэтому важнейшей предпосылкой реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», создающего правовые основы для эффективной деятельности государственной гражданской службы Российской Федерации, является формирование уважения к представителям государственной власти, организационных основ взаимодействия граждан и государственных гражданских служащих. Мониторинг состояния правосознания населения в определенной степени и по некоторым индикаторам уже ведется рядом социологический центров. Это касается прежде всего уровня общественного доверия к различным органам власти, установок на соблюдение и несоблюдение закона, способов взаимодействия с органами государственной власти. Тем не менее современным исследованиям недостает систематичности, не всегда сопоставимы получаемые результаты. Получаемые результаты важны не сами по себе, в качестве констатации определенной ситуации; они должны служить основой для мероприятий по повышению правовой культуры населения, для корректировки деятельности органов государственной власти, для выбора новых методов и средств регулирования. Именно решение этой задачи может обеспечить включение исследований состояния правосознания гражданских служащих и граждан в систему мониторинговых исследований.
Общие выводы
Мониторинг реализации законодательства и правоприменительной практики в связи со вступлением в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в федеральных органах исполнительной власти позволяет проводить эффективный контроль за ходом реализации законодательства о государственной гражданской службе на началах непрерывности, комплексности и оптимальности. Проведенный ситуативный мониторинг реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» позволил проанализировать и дать примерную оценку реального внедрения Закона, особенно в части исполнения его норм в федеральных органах исполнительной власти, установить круг правовых норм Закона, нуждающихся в тщательном анализе, практики их применения, выявить погрешности и трудности в реализации Закона (по состоянию на ноябрь 2005 г.). Значение данных мониторинга значительно возрастет, если он будет проводиться систематически, основываться на единой, хорошо продуманной методике. С этой целью исследованием апробирован примерный набор методик для исследования процессов реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в федеральных органах исполнительной власти. Особое место занимают рекомендации, цель которых — оперативно и своевременно получить максимально точные сведения о ходе реализации Закона, о трудностях в применении его отдельных норм или ошибочной практике применения его некоторых положений. В процессе проведенного ситуативного мониторинга реализации законодательства и правоприменительной практики в связи с вступлением в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что особого внимания к практике применения требуют следующие его статьи: 9, 11, 14, 19, 22, 25, 47, 50, 52 — 54, 61 — 66. Важный вывод проведенного ситуативного мониторинга состоит в осознании необходимости надежного организационного обеспечения мониторинга законодательства о государственной службе. В частности, для улучшения качества мониторинга Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и изданных в его развитие нормативных правовых актов должны быть сформированы четкие организационные механизмы мониторинга. В настоящее время функции по наблюдению за реализацией законодательства о государственной гражданской службе осуществляют руководители государственных органов и структурных подразделений, правовых служб, преимущественно кадровые службы. Однако такой мониторинг носит сугубо ведомственный и спорадический характер: «от нарушения — к нарушению» Федерального закона. Фактически в стране не осуществляется государственный мониторинг реализации законодательства о гражданской службе. Представляется, что впредь до образования государственного органа управления государственной гражданской службой осуществление государственного мониторинга за реализацией законодательства о государственной гражданской службе должно стать постоянной функцией Департамента гражданской службы и трудовых отношений Министерства здравоохранения и социального развития РФ, который в настоящее время реализует общефедеральные функции в сфере государственной гражданской службы. Содержание функции государственного мониторинга за реализацией законодательства о государственной гражданской службе должно включать в себя: планирование мониторинга, обеспечение необходимой информацией, координирование, проведение инспекций и расследований, периодические обзоры правоприменительной практики и другие компоненты. Формирование постоянно действующего организационного механизма мониторинга реализации законодательства о государственной гражданской службе позволит обеспечить целенаправленный сбор информации, поступление которой в оперативном режиме необходимо для получения достоверных данных о ходе реализации законодательства, достижении поставленных целей института государственной гражданской службы. Постоянный мониторинг за реализацией законодательства о государственной гражданской службе даст возможность своевременно определять приоритетные направления совершенствования законодательства о государственной гражданской службе, практики его применения, а также распространять зарекомендовавшую себя практику применения законодательства о гражданской службе в системе государственного управления. Создание системы постоянного государственного мониторинга реализации законодательства о государственной гражданской службе является необходимым условием успешного осуществления Программы реформирования государственной службы в целом.
Приложение 1
Результаты пилотажного экспертного опроса
В рамках мероприятий по изучению реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» было проведено социологическое исследование. На первом этапе исследования группе экспертов были предложены вопросы специально разработанной пилотажной анкеты. В качестве экспертов были выбраны руководители кадровых служб отдельных федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, профессиональная служебная деятельность которых на данный момент в наибольшей степени связана с реализацией Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». По результатам пилотажного социологического исследования была получена информация для доработки анкеты, а также ее качественного анализа и следующих предварительных выводов о состоянии реализации рассматриваемого Закона. Все опрошенные в достаточной степени информированы о Федеральном законе и нормативных правовых актах, принятых в его развитие, однако лишь незначительная часть осведомлена об опыте их применения в других федеральных органах исполнительной власти. При этом эксперты отмечают недостаточное знание законодательства о государственной гражданской службе среди сотрудников государственных органов и низкий уровень правовой культуры государственных гражданских служащих в целом. В профессиональной служебной деятельности респонденты в равной степени руководствуются Конституцией РФ, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, а также должностными регламентами; в меньшей степени руководствуются устными указаниями руководителя. Все опрошенные отдают приоритет Конституции РФ при наличии противоречий между Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими актами, регламентирующими отношения на государственной гражданской службе, что свидетельствует о высокой правовой культуре опрошенных. Чаще всего основанием для принятия решений служат прямые предписания закона и поручения вышестоящих органов. Ни один из сотрудников кадровых служб не указал в качестве основания для принятия решений лоббирование корпоративных групп или перестраховку, хотя можно предположить, что в данном случае отвечавшие были не вполне искренни. В качестве негативного момента можно отметить то, что инициативные предложения общественности не отмечаются в качестве основания для принятия решений. По мнению опрошенных, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и принятые в его развитие нормативные правовые акты исполняются в основном, однако отдельные правовые нормы не используются, что связано с отсутствием значительной части нормативных правовых актов, предусмотренных бланкетными нормами закона (прежде всего реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации), а также с невысоким качеством норм самого Федерального закона, отсутствием четкой системы законодательства о государственной гражданской службе в целом. Указанные недостатки влекут за собой принятие конкретных управленческих решений вопреки предписаниям Федерального закона, непринятие необходимых решений в соответствии с этим Законом, а также ошибочное толкование норм законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации в процессе их применения. Совершенствование практики реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», по мнению опрошенных, должно быть связано в равной степени как с повышением правовой культуры государственных служащих, так и с приобретением необходимого опыта исполнения предписаний данного Закона. Большинство опрошенных сотрудников кадровых служб направляло вышестоящим должностным лицам или в вышестоящие государственные органы представления о преодолении противоречий действующего законодательства о государственной гражданской службе. В то же время предложения по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе от других государственных гражданских служащих не поступают. О неполной реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» также свидетельствует тот факт, что ни в одном из федеральных органов исполнительной власти, руководители кадровых служб которых были опрошены, не было индивидуальных служебных споров, связанных с применением данного Закона, а также не использовались предусмотренные им правозащитные процедуры. При этом запреты и ограничения, установленные Законом, по мнению большинства опрошенных, как правило, соблюдаются; лишь небольшая часть экспертов отметила, что указанные ограничения и запреты иногда не исполняются. Ни один из экспертов не указал, что указанные запреты и ограничения соблюдаются формально. В качестве положительных моментов реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» можно отметить то, что во всех случаях вопросы такой реализации включались в планы федеральных органов исполнительной власти, сотрудники кадровых служб которых были опрошены, а информация о ходе реализации данного Закона заслушивалась на совещаниях у руководителей федеральных органов исполнительной власти или на коллегиях этих органов. В качестве негативных моментов следует отметить отказ отдельных государственных служащих от участия в проведении исследований, а также то, что опрошенные в большинстве случаев испытывают затруднения при ответе на открытые вопросы анкеты, что может быть обусловлено отсутствием длительного опыта применения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Приложение 2
Результаты анкетирования государственных гражданских служащих
1. Какими нормативными правовыми актами Вы прежде всего руководствуетесь в своей деятельности? Конституцией РФ — 13 (81,3%) Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — 11 (68,7%) Указами Президента РФ — 12 (75,0%) Постановлениями и распоряжениями Правительства РФ — 13 (81,3%) Правовыми актами федеральных органов исполнительной власти — 6 (37,5%) Служебными инструкциями — 8 (50,0%) Устными указаниями руководителя — 9 (56,2%) Иное — 1 (6,3%)
2. Какие обстоятельства служат, как правило, основанием для принятия решений? Прямые предписания закона — 15 (93,6%) Поручения вышестоящих органов — 10 (62,5%) Инициативные предложения общественности — 1 (6,3%) Лоббирование корпоративных групп Боязнь санкций — 1 (6,3%) Перестраховка — 1 (6,3%) Сезонные и другие текущие соображения
3. Как, по Вашему мнению, исполняется Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»? В основном исполняется — 3 (18,7%) Не исполняются отдельные нормы Закона — 10 (62,5%) В основном не исполняется — 2 (12,5%) Затрудняюсь ответить — 1 (6,3%)
4. Как, по Вашему мнению, исполняются нормативные правовые акты, принятые в развитие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»? В основном исполняются — 9 (56,2%) В основном не исполняются — 1 (6,3%) Затрудняюсь ответить — 6 (37,5%)
5. Что, по Вашему мнению, в наибольшей мере мешает эффективной реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»? Пробелы в Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — 5 (31,2%) Пробелы в законодательстве субъектов Российской Федерации — 3 (18,7%) Отсутствие актов, конкретизирующих отсылочные нормы Закона, — 12 (75,0%) Нечеткость правовых норм Закона — 8 (50,0%) Ошибочные толкования норм права в процессе их применения — 2 (12,5%) Противоречия с другими законами — 1 (6,3%) Противоправные настроения и действия гражданских служащих — 1 (6,3%) Иное (укажите)
6. Какие действия чаще всего, на Ваш взгляд, приводят к нарушению Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»? Принятие конкретных решений вопреки норме Закона — 9 (56,2%) Вмешательство в компетенцию других органов, организации — 1 (6,3%) Следование сложившейся практике и деловым обычаям — 7 (43,7%) Неиспользование норм Закона — 7 (43,7%) Непринятие необходимых решений в соответствии с Законом — 8 (50,0%) Ошибочное применение норм — 3 (18,7%) Изолированное применение норм — 1 (6,3%)
7. Какие причины чаше всего лежат в основе невыполнения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»? Качество самого Закона — 2 (12,5%) Отсутствие экономической и финансовой обеспеченности — 10 (62,5%) Неэффективная работа кадровых служб ФОИВ — 2 (12,5%) Недостаточное применение мер юридической ответственности — 1 (6,3%) Низкое качество норм Закона Отсутствие непротиворечивой системы законов — 3 (18,7%) Незнание законов — 5 (31,2%) Невысокая правовая культура правоприменителей и граждан — 6 (37,5%) Отсутствие нормативных актов, принятых в соответствии Законом, — 5 (31,2%) Отсутствие методических рекомендаций и разъяснений со стороны органа, выполняющего функции по управлению государственной гражданской службой, — 7 (43,7%)
8. Целесообразно ли создание особого органа по управлению государственной службой — федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе? Да — 5 (31,2%) Нет — 9 (56,2%) Затрудняюсь ответить — 2 (12,5%)
9. Какие меры, по Вашему мнению, необходимы для совершенствования практики реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»?
10. Чему Вы отдаете приоритет при наличии противоречий между Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими актами, регламентирующими отношения на государственной гражданской службе? Конституции РФ — 13 (81,3%) Иным федеральным законам — 1 (6,3%) Указам Президента РФ — 7 (43,7%) Постановлениям и распоряжениям Правительства РФ — 7 (43,7%) Нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти Служебным инструкциям — 1 (6,3%) Непосредственными распоряжениями руководителя — 2 (12,5%) Руководствуюсь собственным пониманием закона — 1 (6,3%)
11. Какие меры принимались федеральным органом исполнительной власти для преодоления юридических коллизий между Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иным федеральным законом и актами, принятыми в развитие Закона? Вносились представления Президенту РФ — 1 (6,3%) Вносились представления Правительству РФ Вносились представления федеральному министру Выступали с инициативой о подготовке проекта федерального закона Пытались восполнить пробелы в регулировании собственными правовыми актами — 1 (6,3%) Иное Затрудняюсь ответить — 13 (81,3%)
12. В достаточной ли степени Вы информированы о законодательстве в сфере гражданской службы, особенностях его применения, ходе его реализации? Да — 8 (50,0%) Нет — 6 (37,5%) Затрудняюсь ответить — 2 (12,5%) Если нет, укажите в какой информации Вы нуждаетесь в первую очередь
13. Используете ли Вы при разрешении проблем, возникающих при применении Федерального закона «О государственной гражданской службе»? Методические рекомендации и разъяснения — 8 (50,0%) Научную литературу — 3 (18,7%) Научно-практические комментарии — 4 (25,0%) Периодическую печать — 3 (18,7%) Иное — 1 (6,3%)
14. Имели ли место индивидуальные споры, связанные с применением Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»? Да — 6 (37,5%) Нет — 2 (12,5%) Затрудняюсь ответить — 8 (50,0%)
15. Часто ли встречаются случаи, когда права и интересы гражданского служащего оказываются ущемлены, но по тем или иным причинам индивидуального спора не возникает? Часто Нередко — 7 (43,7%) Очень редко — 5 (31,2%) Никогда Затрудняюсь ответить — 4 (25,0%)
16. Считаете ли Вы целесообразным, чтобы при разрешении коллизий предпочтение отдавалось нормам Трудового кодекса, а не нормам Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»? Да — 3 (18,7%) Нет — 6 (37,5%) Затрудняюсь ответить — 7 (43,7%)
17. Функционируют ли в Вашем ФОИВ следующие комиссии: Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов Да Нет — 7 (43,7%) Затрудняюсь ответить — 8 (50,0%) Комиссия государственного органа по служебным спорам Да Нет — 7 (43,7%) Затрудняюсь ответить — 10 (62,5%)
18. Включались ли вопросы реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в планы министерств и их структурных подразделений? Да — 1 (6,3%) Нет Затрудняюсь ответить — 15 (93,7%)
19. Заслушивалась ли информация должностных лиц о ходе реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»? На совещании у руководителя министерства — 1 (6,3%) На коллегии Ход реализации закона обсуждался в рабочем порядке — 6 (37,5%) Иное — 1 (6,3%) Нет сведений — 8 (50,0%)
20. Подготовлены и разосланы ли в Вашем ФОИВ разъяснения по применению отдельных положений Закона? Да — 3 (18,7%) Нет — 7 (43,7%) Затрудняюсь ответить — 6 (37,5%)
21. Существует ли в Вашем ФОИВ нормативный акт, регламентирующий вопросы предотвращения конфликта интересов? Да Нет — 7 (43,7%) Затрудняюсь ответить — 9 (56,2%)
22. Как Вы считаете, соблюдаются ли запреты и ограничения, связанные с гражданской службой? Соблюдаются формально Соблюдаются в большинстве случаев — 5 (31,2%) Иногда не соблюдаются — 5 (31,2%) Есть отдельные нарушения — 3 (18,7%) Нет сведений — 3 (18,7%)
23. Укажите, каковы наиболее часто встречающиеся виды нарушений, запретов и ограничений.
24. Укажите, с какими трудностями Вы столкнулись при применении Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
25. Какие меры Вы могли бы предложить для повышения эффективности реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»?
26. Стаж работы в ФОИВ Менее 3 лет — 7 (43,7%) 3 — 5 лет — 1 (6,3%) 5 — 10 лет — 3 (18,7%) 10 — 15 лет — 2 (12,5%) Более 15 лет — 2 (12,5%) Нет сведений — 1 (6,3%)
27. Возраст 25 лет — 5 (31,2%) 25 — 30 лет — 4 (25,0%) 30 — 40 лет — 1 (6,3%) 40 — 50 лет — 3 (18,7%) Более 50 лет — 2 (12,5%) Нет сведений — 1 (6,3%)
28. Структурное подразделение Кадровые службы — 4 (25,0%) Правовое управление — 6 (37,5%) Иное — 5 (31,2%) Нет сведений — 1 (6,3%)
29. Отношение к возможности перехода на другую работу На работу в системе госслужбы — 2 (12,5%) В коммерческую структуру — 2 (12,5%) Заняться самостоятельной предпринимательской деятельностью В акционерное общество с государственным контрольным пакетом — 3 (18,7%) Иное — 3 (18,7%) Нет — 3 (18,7%) Нет сведений — 3 (18,7%)
30. Являетесь ли Вы, по Вашему мнению, профессионалом государственной службы Да — 8 (50,0%) Нет — 2 (12,5%) Затрудняюсь ответить — 6 (37,5%)
