Мохов А. А., доктор юридических наук, профессор ВГИ ВолГУ.
В последние годы на локальных, региональных и федеральных рынках трудовых ресурсов сформировались определенные диспропорции (избыток одних специалистов при недостатке других; избыток специалистов определенной профессии в городах и их существенный дефицит в сельских и отдаленных местностях).
Особую тревогу, как показывает анализ трудовых рынков, а также нормативно-правовой базы ряда регионов вызывают проблемы кадрового обеспечения медицинским персоналом (врачами, фельдшерами, медицинскими сестрами). Причем проблемы кадрового обеспечения отдельными категориями работников затронули не только сельские и отдаленные районы Российской Федерации, но и Москву (например, в части обеспечения врачами).
Подготовка квалифицированных кадров по приоритетным для социально-экономического развития Российской Федерации направлениям — важнейшая задача государства, решение которой позволяет гарантировать закрепленные в Конституции РФ субъективные права граждан (на медицинскую и социальную помощь и др.), экономический рост, а также обеспечение национальной безопасности страны.
Нерешенность назревших проблем кадрового обеспечения экономики, бюджетной и социальной сфер ставит под угрозу решение провозглашенных государством задач по повышению экономического роста и благосостояния граждан Российской Федерации, обеспечение прав и охраняемых законом интересов граждан в силу отсутствия необходимого притока молодых специалистов, формирования кадрового резерва, невозможности проведения оптимальной кадровой политики на местном, региональном и федеральном уровнях в целом по Российской Федерации.
Данные проблемы применительно к отдельным профессиональным группам (врачам, учителям и др.) в самом общем виде являлись предметом обсуждения заинтересованными ведомствами и их должностными лицами. По итогам состоявшихся дискуссий, семинаров, «круглых столов» был подготовлен ряд правовых актов, направленных на урегулирование проблем кадрового обеспечения бюджетной и социальной сфер, народного хозяйства в целом.
Можно привести следующие федеральные правовые акты, направленные на решение изложенных вопросов кадрового обеспечения: Изменения и дополнения в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части целевой подготовки специалистов; Постановление Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1995 г. N 942 «О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием»; Постановление Минтруда России и Госкомвуза России от 27 декабря 1995 г. N 73/7 «О типовых контрактах между студентами и учебными заведениями высшего (среднего) профессионального образования, студентом и работодателем, заключаемых в рамках целевой контрактной подготовки специалистов с высшим и средним профессиональным образованием»; Приказ Минобразования России от 14 января 2003 г. N 50 «Об утверждении Порядка приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования (высшие учебные заведения) Российской Федерации, учрежденные органами исполнительной власти»; Приказ Минздрава России от 31 декабря 2002 г. N 418 «О кадровом обеспечении здравоохранения»; другие акты.
Следует также привести в качестве примеров региональные правовые акты, направленные на решение изложенных вопросов кадрового обеспечения: Закон Республики Бурятия «О целевой контрактной подготовке и социальной поддержке специалистов высших и средних профессиональных образовательных учреждений, направляемых в учреждения социально-бюджетной сферы Республики Бурятия»; Закон Волгоградской области «О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием для сельских районов Волгоградской области»; Закон Республики Саха (Якутия) «О целевой контрактной подготовке специалистов с начальным, средним и высшим образованием»; Закон Хабаровского края «О краевой целевой программе «Целевая подготовка специалистов и закрепление их в сельских и отдаленных районах Хабаровского края на 2003 — 2007 годы»; Постановление правительства Москвы «О неотложных мерах по обеспечению кадрами учреждений системы здравоохранения города Москвы»; Постановление главы администрации Ставропольского края «О целевой подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием для организаций, расположенных в сельской местности Ставропольского края».
Несмотря на наличие нормативно-правовой базы, призванной урегулировать отношения по целевому набору, подготовке кадров и их последующему трудоустройству, в Российской Федерации и ее субъектах сохраняется ряд проблем, требующих скорейшего разрешения.
Во-первых, эффективность регионально-целевого набора можно признать низкой как в целом по Российской Федерации, так и по отдельным регионам. Например, в Волгоградской области «коэффициент полезного действия» целевой подготовки специалистов не превышает 5 — 10%.
Во-вторых, существуют проблемы оптимизации денежных потоков, направленных на целевую подготовку специалистов (между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями).
В-третьих, многообразие норм как федерального, так и регионального уровня, регулирующих отношения в сфере образования и целевой подготовки специалистов, способствует росту коллизий между ними, усложняет правоприменительную практику, снижает договорную дисциплину.
Обусловлены отмеченные проблемы комплексом как объективных, так и субъективных факторов, среди которых существенную роль играет несоблюдение контрагентами целевой подготовки принятых на себя обязательств.
Так, студенты-целевики нередко под различными предлогами отказываются от переезда к согласованному сторонами месту работы и исполнения трудовых обязанностей в соответствии с избранной специальностью и имеющейся квалификацией. Этому также способствует весьма широкий спектр оснований, содержащихся в правовых актах, для отказа от исполнения взятых на себя обязательств. Встречаются примеры, когда работодатели отказываются от предоставления рабочего места согласно избранной специальности и квалификации, предоставления дополнительных льгот, выплаты согласованной договором заработной платы и т. п.
В результате нарушения взятых на себя студентом-целевиком (выпускником) и (или) работодателем обязательств страдают интересы соответствующих бюджетов (в первую очередь федерального бюджета), за счет которых осуществляется обучение студента, денежные средства на образование расходуются неэффективно, чем наносится урон экономике Российской Федерации.
При этом нормы о юридической (гражданско-правовой) ответственности за причиненный неисполнением принятых на себя обязательств субъектами целевой подготовки носят самый общий и несистематизированный характер, нередко вызывает споры размер подлежащего возмещению вреда.
В действующем законодательстве, регулирующем целевой прием обучающихся, отсутствуют также нормы, предусматривающие права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в связи с осуществлением целевого приема.
В-четвертых, нормы о целевой подготовке специалистов должны быть органически увязаны с имеющимся массивом законов и подзаконных актов, быть стабильными, в противном случае их эффективность падает либо они взаимно аннигилируют друг друга, должным образом не действует ни одна из них.
В качестве примера можно привести ситуацию с призывом врачей сельской местности на действительную срочную военную службу. Лишь в случае, если будущий специалист-медик не будет призван на военную службу, есть смысл заключать с ним договор. В противном случае средства, затраченные на его подготовку, не достигают своей цели — сельская местность не получает нужного ей специалиста в требуемые сроки.
В-пятых, нормы о целевой подготовке должны иметь общий характер, т. е. быть обращенными к неопределенному кругу лиц, с учетом возможностей по изменению конъюнктуры рынка труда. Попытки решения вопросов о целевой подготовке отдельных категорий специалистов (сегодня — врачей и учителей, завтра — инженеров для сельского хозяйства и проч.) усилиями лишь заинтересованных ведомств, на наш взгляд, обречены на провал, либо частное «латание» законодательства о целевой подготовке, что, как нами отмечалось, дестабилизирует ситуацию, процесс подготовки специалистов, не терпящий вмешательства в него в период действия полного цикла целевой подготовки.
С учетом изложенного необходимо дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы по целевой подготовке специалистов в учебных заведениях Российской Федерации, а именно: подготовка и принятие Федерального закона «О целевой подготовке специалистов в учебных заведениях Российской Федерации».
Потребность в решении назревших проблем на федеральном уровне обусловлена, на наш взгляд, следующим:
1) необходимостью обеспечения единства образовательного пространства Российской Федерации, формирования зрелого рынка образовательных услуг с учетом предполагаемого многообразия источников финансирования образовательных услуг;
2) потребностью в дальнейшем совершенствовании межбюджетных отношений в целом и в части подготовки специалистов за счет средств различных бюджетов;
3) повышением качества нормативного материала за счет привлечения высококвалифицированных кадров для подготовки соответствующего федерального закона и оптимизацией законодательства Российской Федерации и ее субъектов за счет исключения излишнего дублирования федеральных и региональных норм о целевой подготовке специалистов.
Данный федеральный закон направлен на урегулирование общественных отношений по поводу целевой подготовки специалистов между субъектами целевой подготовки, определение одного из механизмов финансирования системы профессионального образования, а также предусматривает ответственность сторон в системе обеспечения целевой подготовки специалистов для бюджетной и социальной сфер, народного хозяйства.
Федеральный закон должен представлять собой единый непротиворечивый сводный комплексный законодательный акт, объединяющий нормы различных отраслей права (конституционного, административного, гражданского, финансового, трудового и других), регулирующих организационные, имущественные, финансовые, трудовые и иные правоотношения, складывающиеся в процессе и в результате организации и осуществления целевой подготовки специалистов между различными субъектами (органами власти и управления, финансовыми органами, студентами, молодыми специалистами, работодателями, образовательными организациями).
Принятие данного закона и внедрение механизма финансирования целевой подготовки специалистов по профессиям, требуемым для общества и государства, будет способствовать:
1) подготовке специалистов, которые будут востребованы;
2) закреплению выпускников (молодых специалистов) по месту запланированного трудоустройства исходя из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и нужд муниципальных образований.
Исходными принципами данного законодательного акта могут быть:
1) подготовка специалистов по заявкам органов государственной власти и управления;
2) осуществление такой подготовки в пределах установленных действующим законодательством РФ гарантий бесплатного получения профессионального образования (высшего, среднего специального), но с четким определением затрат соответствующего бюджета на подготовку специалиста соответствующих профиля и квалификации;
3) выделение заказчикам средств федерального бюджета в форме субсидий (субвенций) либо образовательных займов;
4) целевое использование полученной заказчиком субсидии (субвенции, займа) с установлением механизма и размера ответственности за нецелевое использование бюджетных средств (т. е. необеспечение подготовки специалистов и (или) несоблюдение ими принятых на себя обязательств);
5) договорный характер отношений между заказчиком, образовательным учреждением и студентом (выпускником), заключающийся в следующем:
а) заказчик оплачивает подготовку специалиста на определенном уровне, обеспечивающем подготовку специалиста в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта, осуществляет текущий контроль за подготовкой специалиста, а также его последующим трудоустройством;
б) учебное заведение осуществляет подготовку специалиста по определенной специальности;
в) гражданин (студент-целевик, выпускник — молодой специалист) добросовестно осваивает учебную программу по избранной специальности, заключает трудовой договор с определенным заказчиком работодателем на согласованный срок; при неисполнении принятых на себя обязательств (по успешному освоению учебной программы, заключению трудового договора и его надлежащему исполнению в определенные договором сроки) возмещает заказчику затраченные на его обучение средства (за исключением случаев, установленных законом);
г) работодатель заключает трудовой договор с указанным заказчиком специалистом, подготовленным в рамках целевой подготовки, и обязуется исполнять взятые на себя обязательства по трудовому договору.
Исходя из изложенного, Федеральный закон «О целевой подготовке специалистов в учебных заведениях Российской Федерации» должен включать в себя совокупность взаимосвязанных и непротиворечивых правовых норм и может, на наш взгляд, состоять из нескольких разделов, включающих в себя общие положения и разделы, регламентирующие различные виды общественных отношений, возникающих в связи с целевой подготовкой специалистов.
На основе изложенных подходов и принципов правового регулирования, частично используемых в отдельных регионах России, может быть предложен разработанный в первом приближении макет общей структуры Федерального закона «О целевой подготовке специалистов в учебных заведениях Российской Федерации».
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ЦЕЛЕВОЙ ПОДГОТОВКЕ СПЕЦИАЛИСТОВ
В УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Цели и сфера применения настоящего Федерального закона
Статья 2. Основные понятия (понятие целевой подготовки специалистов, понятие субъектов возникающих правоотношений)
Статья 3. Принципы целевой подготовки специалистов
Статья 4. Законодательство о целевой подготовке специалистов
Глава 2. Государственное регулирование отношений, возникающих в области целевой подготовки специалистов
Статья 5. Государственное регулирование отношений, возникающих в области целевой подготовки специалистов
Статья 6. Государственная поддержка целевой подготовки специалистов
Статья 7. Государственный контроль за целевой подготовкой специалистов
Глава 3. Организация целевой подготовки специалистов
Статья 8. Полномочия федеральных органов по организации целевой подготовки специалистов
Статья 9. Полномочия органов местного самоуправления по организации целевой подготовки специалистов
Статья 10. Права и обязанности учебного заведения в области целевой подготовки специалистов
Статья 11. Права и обязанности работодателя в области целевой подготовки специалистов
Статья 12. Права и обязанности студента-целевика (выпускника, молодого специалиста)
Глава 4. Договор о целевой подготовке специалиста
Статья 13. Понятие договора о целевой подготовке специалиста
Статья 14. Право на заключение договора о целевой подготовке специалиста
Статья 15. Стороны договора о целевой подготовке специалиста
Статья 16. Существенные условия договора о целевой подготовке специалиста
Статья 17. Форма договора о целевой подготовке специалиста
Статья 18. Права и обязанности сторон по договору о целевой подготовке специалиста
Статья 19. Изменение договора о целевой подготовке специалиста
Статья 20. Прекращение договора о целевой подготовке специалиста
Статья 21. Ответственность сторон по договору о целевой подготовке специалиста
Статья 22. Размер возмещения затрат на целевую подготовку специалиста и порядок его определения
Статья 23. Порядок возмещения затрат на целевую подготовку специалиста
Глава 5. Заключительные положения
Статья 24. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
Статья 25. Вступление в силу настоящего Федерального закона
