ФОРМЫ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Е. А. МИДОНОВА
Мидонова Е. А., юрист Астраханской областной организации профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации, аспирант Академии труда и социальных отношений.
Защита законных интересов различных субъектов права — одна из важнейших проблем правового регулирования общественных отношений. В юридической литературе есть расхождения во взглядах на эту проблему, поскольку имеют место разные определения форм защиты интересов, противопоставление интересов субъектов их правам. Следует отметить, что в научной литературе разговор в основном идет о защите «прав и законных интересов», а не просто интересов каких-либо субъектов. В частности, Г. Я. Стоянин определяет защиту прав и законных интересов как систему правового регулирования гражданско-правовых правоотношений, которая предотвращает правонарушение либо устанавливает соответствующую ответственность за него <1>; Н. С. Мамеин считает, что защитой прав и интересов является система юридических норм, направленных на предупреждение правонарушений и устранение их последствий <2>. Также защита прав и законных интересов определяется как деятельность управомоченных органов и лиц по реализации прав и интересов в тех случаях, когда они оспариваются или же нарушаются кем-либо <3>. Это может быть предусмотренная законом система мер для борьбы с правонарушениями, которая опирается на обеспечение неприкосновенности права и ликвидацию ее нарушения <4>, например восстановление или признание. Происходит смешение понятий «права» и «интересы». Однако, по нашему мнению, если права — это охраняемая государством узаконенная возможность, свобода что-нибудь делать, осуществлять <5>, то можно поставить знак равенства между понятием права и законного интереса, поскольку последний мы определяем как социальную потребность, взятую законом под свою охрану. Таким образом, следует говорить о защите «прав и законных интересов». ——————————— <1> Стоянин Г. Я. Гражданско-правовая охрана интересов личности. М., 1969. С. 3. <2> Мамеин Н. С. Гражданский закон и право личности. М., 1981. С. 192. <3> Российское гражданское право. Часть 1. СПб., 1992. С. 191. <4> Басин Ю. Основы гражданского законодательства и защиты субъективных гражданских прав. Саратов, 1971. С. 34. <5> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 511.
В законодательстве наиболее детально разработана защита именно прав, особенно в законодательстве двух отраслей — гражданского права и гражданского процессуального права <6>. ——————————— <6> См.: Вершинин А. П. Способы защиты гражданских прав в суде. СПб., 1997; Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М., 1972; Иванов О. В. Защита субъективных прав и проблема истины в гражданском процессе // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996.
Мы убеждены, что в праве социального обеспечения под защитой прав и законных интересов следует понимать законодательно установленную систему мер предотвращения, ликвидации их нарушений, а также установления ответственности за произошедшие нарушения тех лиц, которые уполномочены обеспечивать беспрепятственную реализацию данных прав и интересов. Для разграничения и классификации форм защиты интересов учеными используются различные критерии. Например, А. А. Добровольский и С. А. Иванова отмечают, что «все спорные правовые требования, подлежащие рассмотрению с соблюдением процессуальной формы защиты права, называются исковыми, а правовые требования, подлежащие рассмотрению без соблюдения установленной законом процессуальной формы защиты права (например, при защите права в административном порядке), в законодательстве и в теории вполне справедливо не называются исковыми» <7>. Таким образом, они определяют, что форм защиты прав и законных интересов существует всего две: исковая и неисковая. Критерием в данном случае выступает процессуальная форма. Мы считаем, что этот критерий является чрезмерно формальным, поскольку фактически принимается во внимание только внешняя форма защиты, именно поэтому точка зрения А. П. Сергеева <8> кажется нам более верной. Он выделяет две основные формы защиты: юрисдикционную и неюрисдикционную. Юрисдикционная форма защиты — это защита законных интересов государственными или уполномоченными государством органами. Она означает возможность защиты интересов в судебном или административном порядке. Судебная форма защиты осуществляется судом общей юрисдикции, арбитражным судом или третейским судом. Неюрисдикционная форма защиты — защита интересов самостоятельными действиями управомоченного лица без обращения к государственным и иным уполномоченным органам. Она имеет место при самозащите и при применении управомоченным лицом мер оперативного воздействия. ——————————— <7> Добровольский А. А., Иванова С. А. Основные проблемы исковой формы защиты права. М.: Изд-во МГУ, 1979. С. 25. <8> См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 1. Изд. 2-е, перераб. и доп. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1996. С. 268 — 270.
Несомненно, что исковая и юрисдикционная формы защиты интересов имеют много общего, поскольку деятельность государственных органов, осуществляющих защиту прав и законных интересов, должна осуществляться согласно четко установленной законодательством процедуре, наиболее полно прописанной в процессуальных кодексах. В том же случае, если имеет место неисковая форма защиты интересов, она не столь жестко регламентирована законом, и незначительные отклонения от процедуры не будут означать неправомерности или незаконности конечного результата. Именно так действует управомоченное лицо, то есть, исходя из позиции А. П. Сергеева, при неюрисдикционной форме защиты. Еще одна точка зрения высказана В. В. Коробченко (применительно к трудовому праву): «Защита прав и интересов работников осуществляется в форме использования и применения права. При этом конкретная форма зависит от объекта защиты и субъектов, ее осуществляющих» <9>. Таким образом, он также считает, что форм защиты интересов существует всего две, при том что субъектов, осуществляющих защиту интересов работников, существует три: сам работник; государственные органы; негосударственные органы и организации. ——————————— <9> Коробченко В. В. Защита трудовых прав и интересов работников // Журнал российского права. 2002. N 12.
Выбрав критерием специфику объекта и характера защищаемого права, О. А. Красавчиков <10> устанавливает, что существуют следующие формы защиты: признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, его нарушающих; присуждение к исполнению в натуре; прекращение или изменение правоотношения; взыскание с лица, нарушившего право, причиненных убытков, а в случаях, предусмотренных законом или договором, неустойки (штрафа, пеней). Три основные формы защиты в российском законодательстве определили Г. А. Свердлык и Э. Л. Страунинг, Е. Е. Богданова <11>: судебную, административную и самозащиту <12>. ——————————— <10> Советское гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. О. А. Красавчикова. 3-е изд., исп. и доп. М.: Высшая школа, 1985. Т. 1. С. 95 — 97. <11> Богданова Е. Е. Формы и способы защиты гражданских прав и интересов // Журнал российского права. 2003. N 6. <12> См.: Свердлык Г. А., Страунинг Э. Л. Защита и самозащита гражданских прав: Учебное пособие. М.: Лекс-книга, 2002. С. 37.
Существует также достаточно интересная и, если можно так выразиться, нестандартная классификация форм защиты интересов, при которой в качестве критерия классификации взяты препятствия к осуществлению прав и законных интересов. Данный критерий для определения форм защиты прав и интересов военнослужащих, как специфической категории граждан Российской Федерации, использовал В. В. Тараненко. Считая, что «защита субъективного права заключается в устранении препятствий на пути осуществления субъектами правоотношений своих прав» <13>, он все рассматриваемые формы защиты прав и законных интересов военнослужащих делит на два вида: несудебную и судебную (как и некоторые упомянутые выше авторы). ——————————— <13> Тараненко В. В. Как военнослужащему защитить свои права (судебный и несудебный способы защиты) // За права военнослужащих. М., 2004. С. 3 — 4.
Поскольку в праве социального обеспечения защиту прав и законных интересов мы определили как законодательно установленную систему мер предотвращения, ликвидации нарушений данных прав и интересов, то формы их защиты мы выделяем по следующему критерию: в зависимости от того, какие органы, организации (как государственные, так и негосударственные) имеют закрепленное в нормативном акте право или обязанность защиты прав и законных интересов граждан на получение установленного социального обеспечения. В настоящее время, согласно этому критерию, можно выделить следующие формы защиты. 1. Правовая форма защиты, которая, в свою очередь, имеет два подвида: а) защиту в судебном порядке (то есть ту, которая осуществляется органами суда и прокуратуры в рамках гражданского процессуального законодательства после нарушения интереса гражданина на социальное обеспечение); б) защиту в административном порядке (то есть рассмотрение обращения гражданина о незаконности принятого решения в вышестоящий орган). 2. Неправовая форма защиты (или иная форма защиты). Она может осуществляться общественными организациями, например, Обществом защиты прав потребителей — при ненадлежащем оказании гражданину медицинских услуг; обществами защиты инвалидов, профессиональными союзами и т. д. Данная форма защиты не имеет четких процедурных норм и может быть осуществлена, например, путем переговоров или обращений общественной организации в принимающие решения государственные органы с целью защитить права и законные интересы граждан. Данная классификация в полной мере применима и к пенсионному обеспечению. Правовая форма защиты прав и законных интересов также может осуществляться прежде всего в судебном порядке, что прямо закреплено как в ГПК РФ <14>, так и в Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» <15>, а также в административном порядке, согласно части 7 статьи 18 данного Закона, — в вышестоящий пенсионный орган. ——————————— <14> См.: статьи 3, 29 Гражданского процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 июня, 28 июля, 2 ноября, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 27 декабря 2005 г., 5 декабря 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 ноября 2002 г. N 46. Статья 4532. <15> См.: статья 18 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изменениями от 25 июля, 31 декабря 2002 г., 29 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 14 февраля 2005 г., 3 июня 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 декабря 2001 г. N 52 (часть I). Статья 4920.
Неправовая форма защиты пенсионных прав граждан в настоящее время осуществляется профессиональными союзами, которые создаются с целью защиты социально-трудовых прав и интересов их членов <16>, причем зачастую не только их, но и тех, кто занят осуществлением профессиональной деятельности в соответствующих отраслях. Необходимо отметить, что в Федеральном законе «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» закреплено право профсоюзов на социальную защиту работников <17>, и, кроме того, в статье 10 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» установлено, что застрахованные лица имеют право на защиту своих прав через профсоюз, в том числе и в суде <18>. Таким образом, профсоюзы продолжают, как и в советское время, заниматься защитой прав и законных интересов уходящих на пенсию. ——————————— <16> Статья 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 30 июня, 8 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г., 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 января 1996 г. N 3. Статья 148. <17> См.: Там же. Статья 22. <18> Собрание законодательства Российской Федерации от 19 июля 1999 г. N 29. Статья 3686.
С целью выяснить, какую форму защиты своих прав и законных интересов при назначении досрочной пенсии по старости в связи с педагогической деятельностью предпочитают сами граждане, в Астраханской области было проведено анкетирование работников образования. Результаты получены следующие. В том случае, если интерес гражданина на получение досрочной пенсии нарушен, в 36% случаев он принимает решение об обращении за защитой в профсоюз (то есть предпочитает неправовую форму защиты); в 33% случаев обращается с жалобой в вышестоящий орган Пенсионного фонда РФ (правовая форма защиты в административном порядке); в 22% случаев обращается в суд (правовая форма защиты в судебном порядке). Интересно, что в 7% случаев ответ дан не был, а в 2% был дан ответ: «Стану ждать, когда подойдет срок для пенсии по возрасту». Вне всякого сомнения, в любом правовом государстве приоритетной будет являться правовая форма защиты законных интересов в судебном порядке, как наиболее регламентированная, кроме того, именно обеспечение реализации ее конечных решений гарантировано всей мощью соответствующих органов государственной власти. Представляется спорным высказанное в литературе утверждение, что «судебная форма защиты прав подразумевает исключительно деятельность органов судебной власти» <19>. При осуществлении данной формы защиты немаловажным является участие общественных организаций, целью которых будет являться обеспечение прав и законных интересов граждан в рамках судебного производства. ——————————— <19> Зорин Н. А. Права векселедержателя по законодательству России. М., 2004.
Следует отметить, что помимо общесудебной защиты прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ указаны и другие институты и должностные лица, в обязанности которых входит их обеспечение. При этом важное значение имеют международные формы защиты. Так, согласно части 3 статьи 46 Конституции РФ, существует право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Иначе говоря, важным подвидом правовой формы защиты прав и законных интересов является международная форма. В пенсионном обеспечении она в настоящее время является скорее исключением, чем правилом, однако при интеграции Российской Федерации в международные сообщества ее роль наверняка будет повышаться. Важность данной формы подчеркивает и тот факт, что некоторые ученые выделяют ее в отдельный вид. Так, А. Ф. Воронов и И. В. Холодков <20> предлагают деление способов защиты прав на три вида: судебная защита; административная защита; международная защита. Однако мы полагаем, что изложенная выше точка зрения о том, что международная форма защиты является подвидом судебной, является более точной. В подтверждение этого следует указать, что, характеризуя международный способ защиты, сами авторы — А. Ф. Воронов и И. В. Холодков — упоминают только Европейский суд по правам человека. Таким образом, даже исходя из названия самого органа, уполномоченного осуществлять данную форму защиты, вытекает название — судебная форма. ——————————— <20> См.: Воронов А. В., Холодков И. В. Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (для военнослужащих). М., 2001. С. 18.
Возможна и иная классификация форм защиты прав и законных интересов. Взяв основным классифицирующим признаком субъект, по инициативе которого начинается деятельность по защите, мы считаем возможным выделить не две, а три основные формы, а именно: государственная, общественная и личностная (индивидуальная). Государственная защита предполагает исключительно защиту тех интересов, которые закреплены в законе (нормах права), при этом считаются общественно (а точнее говоря, именно государственно) значимыми и потому обеспечиваются всей силой государства, его органами, специально существующими с этой целью, по их собственной инициативе. В пенсионном обеспечении граждан, к сожалению, в настоящее время фактически не применяется. Как пишет, например, Е. В. Чупурова: «Прокуратура РФ очень редко реализует свои полномочия по осуществлению надзора в данной сфере» <21>. ——————————— <21> Чупурова Е. В. Право на пенсионное обеспечение и его реализация в условиях рыночной экономики: Диссертация кандидата юридических наук. М., 1999. С. 11.
Общественной защите подлежат интересы, наибольшее значение имеющие для гражданского общества, а не для государства как единой политической организации общества, распространяющей свое влияние на всю территорию страны и ее население, причем располагающее для этого специальным аппаратом управления и издающее обязательные для всех веления, и поэтому могут быть даже не закреплены в нормах права, а содержаться в нормах морали, общепринятых обычаях, возможно, даже в традициях общества. С правовой точки зрения она имеет место в качестве общественного мнения, которое формирует общественный заказ на изменение или дополнение законодательных актов, в том числе по вопросам пенсионного обеспечения. Так, в пенсионном обеспечении она проявилась при обнародовании идеи о повышении пенсионного возраста. Негативная реакция всех без исключения институтов гражданского общества заставила правительство и Пенсионный фонд РФ — по крайней мере, на время — отказаться от столь непопулярной меры. Кроме того, поскольку общество составляют отдельные личности, защиту интересов в отдельности каждого человека можно определить как форму реализации интересов всех, таким образом, практически иным выражением общественного интереса. Характерным способом личностной, индивидуальной формы защиты интересов является самозащита, в настоящее время нашедшая свое закрепление в статьях 12, 14 Гражданского кодекса РФ, а также в статье 352 Трудового кодекса РФ. Каждый человек имеет притязания на определенный объем как материальных, так и духовных благ, получению которых должно содействовать и общество, и тем более государство. В пенсионном обеспечении индивидуальная форма защиты проявляется особенно широко, если учесть, что именно она инициирует практически все указанные выше формы защиты законных интересов граждан.
