Шестого октября 2009 г. в Государственной Думе РФ прошли парламентские слушания на тему «Развитие российского законодательства в социальной сфере: перспективы дальнейшей ратификации Российской Федерацией конвенций Международной организации труда (МОТ)».
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проанализировало перечень конвенций МОТ и других международных актов на соответствие законодательства Российской Федерации положениям конвенций МОТ и представило перечень конвенций МОТ и некоторых других международных актов в сфере труда с аргументированными предложениями в отношении их ратификации <1>. Этот перечень представляет значительный интерес, поскольку он отражает комплексную позицию Минздравсоцразвития России в отношении присоединения России к международным актам в сфере труда. ——————————— <1> Информация о возможности ратификации конвенций Международной организации труда (МОТ) // Материалы парламентских слушаний «Развитие российского законодательства в социальной сфере: перспективы дальнейшей ратификации Российской Федерацией конвенций МОТ», 2009.
Часть сделанных Минздравсоцразвития предложений вполне логична, однако некоторые из предложений (либо отсутствие предложений по ряду актов) вызывают существенные вопросы. Прежде всего, необходимо понять, какие вообще конвенции МОТ имеет смысл рассматривать с точки зрения возможности ратификации Российской Федерацией. За девяносто лет, начиная с основания Международной организации труда в 1919 г., этой организацией было принято 1488 конвенций (по состоянию на октябрь 2009 г.). Поскольку Россия в настоящее время ратифицировала (и не денонсировала) 53 конвенции МОТ, можно было бы теоретически говорить о ратификации 135 актов МОТ. Однако не только ратифицировать, но и изучать возможности ратификации каждой из этих конвенций и протоколов — занятие бессмысленное. Очевидно, что с учетом столь долгого срока и количества принятых конвенций далеко не все они в настоящее время в равной степени актуальны, применимы и отвечают современным потребностям общества. Это обстоятельство потребовало от МОТ проведения работы по некоторой их систематизации. В 1995 г. Административный совет МОТ создал специальную рабочую группу по политике, касающейся пересмотра стандартов, целью которой стал и анализ необходимости пересмотра актов МОТ и выявление критериев для определения их актуальности. Рабочая группа в период с 1995 по 2001 г. проанализировала с этой точки зрения 181 конвенцию и 191 рекомендацию МОТ, в результате чего был сформулирован ряд предложений <2> Административному совету по поводу практических шагов, которые помогли бы упорядочить акты МОТ и тем самым повысить их эффективность. В результате проделанной работы была разработана классификация актов МОТ в зависимости от их актуальности (классификация по статусу) <3>. Актам были присвоены следующие виды статуса: актуальные; назначенные к пересмотру; акты с промежуточным <4> статусом; акты, в отношении которых у стран — участниц МОТ была запрошена дополнительная информация; отложенные конвенции; замененные рекомендации; устаревшие акты; изъятые акты и отмененные <5> конвенции. ——————————— <2> ILO Governing Body. Working Party on Policy regarding the Revision of Standards. Follow-up to the recommendations of the Working Party. ILO Document GB.283/LILS/WP/PRS/1/2. ILO, Geneva, 2002. <3> См. список актов МОТ с учетом статуса на сайте Организации в базе данных международных трудовых стандартов МОТ ILOLEX: . <4> То есть акты, статус которых пока не согласован государствами — участниками МОТ. <5> То есть конвенции, прошедшие официальную процедуру отмены в рамках МОТ. Такая отмена будет возможна после вступления в силу изменений в Устав МОТ. Пока эти изменения в силу не вступили, поэтому ни один из актов МОТ официально не был отменен. Это снижает эффективность актов МОТ.
Очевидно, что из всех перечисленных статусов имеет смысл рассматривать только актуальные акты либо акты, имеющие промежуточный статус, но по каким-либо причинам вызывающие особую необходимость ратификации Россией. Этот вид статуса означает, что конвенция, протокол к конвенции или рекомендация МОТ действуют в полном объеме, включая контроль за их исполнением и обязанность по представлению отчетности со стороны государств — участников МОТ. В настоящее время актуальными признаются 81 конвенция и протокол к конвенциям МОТ. Среди актуальных актов МОТ выделяются две другие группы, объединяющие конвенции, отличающиеся особой важностью. Речь идет, во-первых, о так называемых восьми фундаментальных конвенциях <6> МОТ, посвященных основополагающим правам и принципам в сфере труда. Как указывается в Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда 1998 г., выполнение этих принципов и прав обязательно вне зависимости от факта ратификации, а лишь в силу присоединения государства к Уставу МОТ. Поскольку не все эти принципы и права четко и однозначно сформулированы в Уставе МОТ и прилагающейся к нему Декларации относительно целей и задач Международной организации труда 1944 г. (Филадельфийской декларации), можно сделать вывод, что МОТ относит данные конвенции к «императивным нормам общего международного права (ius cogens)», которые, согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., имеют преимущество перед обычными международными договорами. Международная организация труда последние одиннадцать лет проводит активную кампанию по ратификации и контролю за исполнением положений этих восьми конвенций. Считается, что государство, минимально уважительно относящееся к международным правовым стандартам в сфере труда, ратифицировало все восемь конвенций. Почти <7> все промышленно развитые страны ратифицировали все фундаментальные конвенции. ——————————— <6> Конвенция N 87 относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию 1948 г.; Конвенция N 98 относительно применения принципов права на организацию и на заключение коллективных договоров 1949 г.; Конвенция N 100 о равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности 1951 г.; Конвенция N 111 о дискриминации в области труда и занятий 1958 г.; Конвенция N 29 о принудительном или обязательном труде 1930 г.; Конвенция N 105 об упразднении принудительного труда 1957 г.; Конвенция N 138 о минимальном возрасте приема на работу 1973 г.; Конвенция N 182 о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда 1999 г. <7> Исключениями являются Канада (пять из восьми ратификаций), Япония (шесть из восьми), США (две из восьми).
Во-вторых, в число актуальных безусловно входят так называемые приоритетные конвенции МОТ, выделенные в качестве таковых Административным советом МОТ: Конвенция 1947 г. об инспекции труда в промышленности и торговле (N 81), Конвенция 1964 г. о политике в области занятости (N 122), Конвенция 1969 г. об инспекции труда в сельском хозяйстве (N 129), Конвенция 1976 г. о трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм (N 144). Эти четыре Конвенции выделены в особую группу с целью содействия их ратификации максимально большим количеством государств — участников МОТ. С 2004 г. сведения об их ратификации государствами — членами МОТ включаются в Информационный документ о ратификациях и деятельности, связанной с нормами, предоставляемый ежегодно Международной конференции труда <8>. В отношении и фундаментальных и приоритетных конвенций каждое государство — член МОТ, ратифицировавшее соответствующую конвенцию, обязано представлять отчеты о выполнении содержащихся в них положений Комитету экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций, который на основе этих отчетов составляет доклад об их соблюдении. ——————————— <8> См.: Международная организация труда: конвенции, документы, материалы: Справочное пособие / Сост. З. С. Богатыренко. М., 2007. С. 37.
Среди актов МОТ, имеющих статус актуальных, следует также выделить одиннадцать конвенций и протоколов, посвященных труду моряков, которые должны быть замещены сводной Конвенцией 2006 г. о труде в морском судоходстве, подготовка к ратификации которой ведется в настоящее время <9>. Поскольку Конвенция 2006 г. пересмотрит их положения после вступления в силу <10>, рассматривать ратификацию соответствующих конвенций нецелесообразно. К числу таких нератифицированных актов относятся Конвенции N N 145, 146, 147, 164, 165, 166, 178 и 180. ——————————— <9> В целях выработки первоочередных мер по подготовке органов власти, законодательства и отечественного флота к работе в новых, определенных Конвенцией, условиях совместным Приказом Минтранса России, Минздравсоцразвития России, МИД России, Минпромэнерго России и ФМС России от 24 марта 2008 г. N 49/137/3287/139/69 образована Межведомственная комиссия по подготовке к ратификации Российской Федерацией Конвенции 2006 г. о труде в морском судоходстве. <10> Конвенция 2006 г. о труде в морском судоходстве вступает в силу через 12 месяцев после даты регистрации документов о ратификации не менее 30 государств-членов, общая доля валовой мировой вместимости торгового флота которых составляет 33 процента от общемировой. В результате ратификации к осени 2009 г. этой Конвенции 5 государствами требование в отношении вместимости торгового флота уже перевыполнено. МОТ ожидает, что по количеству государств необходимый минимум будет достигнут к 2011 г.
Россия (либо СССР) ратифицировала все восемь фундаментальных конвенций МОТ. Из четырех приоритетных ратифицировано только две Конвенции (N 81 и N 122). Очевидно, что вопрос о ратификации оставшихся двух приоритетных Конвенций (N 144 и N 129) должен рассматриваться Россией в первую очередь. Кроме того, к настоящему моменту Российская Федерация ратифицировала 21 конвенцию МОТ из числа актуальных. Таким образом, из оставшихся актуальных актов МОТ Россией в настоящее время не ратифицированы две приоритетные конвенции и сорок конвенций и протоколов к конвенциям, относящихся к «просто» актуальным. Именно в отношении этих конвенций и протоколов существует четко выраженная позиция МОТ о желательности их ратификации государствами — участниками Организации. Естественно, сказанное отнюдь не означает, что России следует немедленно ратифицировать все эти акты. Присоединение к международному договору подразумевает принятие на себя обязательств, и любое суверенное государство вправе решать, какие из этих конвенций и протоколов принесут пользу его гражданам. Ратификация каких-то из этих конвенций может быть преждевременной, поскольку финансовая система России не готова к выполнению соответствующих обязательств либо внутреннее законодательство должно быть существенным образом модифицировано. Принятие обязательств по некоторым может противоречить национальным интересам России, а в отношении других социальные партнеры России в настоящее время не выработали единой позиции. В том случае, если нет ни финансовых, ни правовых, ни политических, ни социальных препятствий для ратификации той или иной конвенции, представляется, что такая ратификация целесообразна, даже если она не предоставляет каких-либо дополнительных прав работникам: ратификация демонстрирует уважение России к международному праву, что повышает ее международный престиж. Тем не менее очевидно, что в документе, касающемся целесообразности ратификации конвенций МОТ, именно эти акты должны быть рассмотрены в первую очередь, даже если будет сделано заключение о нежелательности их ратификации в настоящее время или когда-либо. Акты МОТ, имеющие переходный статус, акты, назначенные к пересмотру, или акты, в отношении статуса которых пока не существует консенсуса в рамках МОТ <11>, должны рассматриваться во вторую очередь. Те же конвенции и протоколы, которые считаются устаревшими, отложенными, изъятыми и т. д., вообще вряд ли должны рассматриваться. ——————————— <11> Конвенция 1982 г. о прекращении трудовых отношений (N 158).
В своем обзоре Минздравсоцразвития рассмотрело почему-то только около половины из актуальных конвенций. Двадцать актуальных конвенций, включая одну приоритетную, вообще не упоминаются в документе (ни как подлежащие, ни как не подлежащие ратификации). Это не может не вызывать удивления. Вместе с тем делаются предложения о ратификации Конвенции 1982 г. о прекращении трудовых отношений (N 158), статус которой в настоящее время не определен самой МОТ, а также Конвенции 1970 г. об оплачиваемых отпусках (N 132), обладающей промежуточным статусом. Кроме этого, в обзоре делаются выводы о нежелательности ратификации Конвенции 1962 г. об основных целях и нормах социальной политики (N 117), которая обладает промежуточным статусом, и Конвенции (пересмотренной) 1934 г. о возмещении трудящимся при профессиональных заболеваниях (N 42), относящейся к устаревшим. Нельзя не присоединиться к выводу о нежелательности ратификации этих двух Конвенций, однако не очень понятно, зачем они вообще упоминаются в обзоре: с теми же основаниями можно анализировать целесообразность ратификации более чем ста неактуальных нератифицированных конвенций МОТ. Поскольку МОТ выделяет Конвенции N 129 и N 144 в особую группу приоритетных конвенций, о целесообразности их ратификации следует говорить также особо. В отношении первой из них — Конвенции 1969 г. об инспекции труда в сельском хозяйстве (N 129) — в обзоре Минздравсоцразвития не говорится ни слова. Данная Конвенция распространяет в отношении сельского хозяйства положения другой приоритетной Конвенции МОТ — 1947 г. об инспекции труда в промышленности и торговле (N 81), ратифицированной Российской Федерацией. Положения, которые касаются инспекции труда по Конвенции N 129, в основном аналогичны тем, которые содержатся в Конвенции N 81. Российское законодательство об охране труда (прежде всего, разд. X Трудового кодекса РФ) в части вопросов, затрагиваемых в этих двух Конвенциях, носит универсальный характер, т. е. применяется в равной степени как к промышленности и торговле, так и к сельскому хозяйству. Таким образом, российское законодательство независимо от ратификации Конвенции N 129 должно соответствовать содержащимся в ней требованиям. В отношении сферы действия трудового законодательства существуют изъятия, касающиеся труда в сельскохозяйственных кооперативах. Трудовые отношения членов сельскохозяйственных кооперативов регулируются нормами Федерального закона от 08.12.1995 «О сельскохозяйственной кооперации». Однако, согласно п. 3 ст. 40 данного Закона, не допускается установление условий, ухудшающих положение работников кооператива по сравнению с нормами, установленными трудовым законодательством РФ. Следовательно, законодательство об охране труда применяется к членам сельскохозяйственных кооперативов в полной мере. Кроме того, в ст. 5 Конвенции N 129 говорится о том, что на лиц, участвующих в сельскохозяйственном кооперативе в качестве членов, действие Конвенции распространяется только в случае, если государством будет сделано соответствующее заявление при ратификации. Таким образом, в настоящее время ничто не препятствует России принять на себя обязательства по данной Конвенции. Если же у Минздравсоцразвития имеются какие-то возражения против ратификации данной приоритетной Конвенции, о них, безусловно, следовало бы упомянуть в обзоре. Вторая из нератифицированных приоритетных конвенций — Конвенция 1976 г. о трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм (N 144). Эта Конвенция рассматривается в обзоре Минздравсоцразвития, и в ее отношении делается отрицательное заключение. Цель данной Конвенции — распространение процедур трехсторонних консультаций на сотрудничество государств с Организацией по поводу принятия, ратификации и денонсации актов МОТ. Минздравсоцразвития выдвинуло два возражения против ратификации Конвенции, причем одно прямо противоречит другому. Как указывается в документе: «Предлагаемый в Конвенции механизм консультаций фактически установлен МОТ вне его связи с ратификацией Конвенции». Далее указывается, что «ратификация данной Конвенции приведет к возможному осложнению процедуры подготовки и согласования ежегодного доклада компетентного органа с представителями профсоюзов и работодателей». Если такой порядок МОТ был бы установлен вне связи с ратификацией, то никаких дополнительных обязательств эта Конвенция на Россию не налагала бы. На самом деле юридически ситуация несколько иная. Конвенция N 144 расширяет содержание процедур, содержащихся в Уставе МОТ, а государства — члены Организации несут обязательства вне зависимости от ратификации лишь в отношении Устава МОТ и прилагающейся к нему Филадельфийской декларации 1944 г. Даже обязательства по основополагающим принципам и правам вне зависимости от ратификации фундаментальных конвенций обосновываются присоединением государства к Уставу МОТ (см. выше). Таким образом, юридически процедуры, указанные в Конвенции N 144, станут для России обязательными лишь в случае ратификации этой Конвенции. Второй довод о том, что ратификация Конвенции N 144 приведет к осложнению процедуры согласования ежегодного доклада России, не выглядит убедительным аргументом для отказа от ратификации Конвенции N 144. Любая процедура согласования усложняет принятие любого документа. Это вовсе не означает ненужности такой процедуры. Чисто административное желание Минздравсоцразвития «не осложнять себе жизнь» введением процедуры согласования доклада с социальными партнерами, как представляется, не должно брать верх над закрепленным в законе принципом социального партнерства, который, согласно ст. 27 Трудового кодекса РФ, включает в себя, помимо прочего, взаимные консультации (переговоры) по вопросам совершенствования трудового законодательства. Объем настоящей статьи не позволяет дать аргументированные рекомендации по поводу ратификации всех актуальных конвенций МОТ, которые должны быть рассмотрены Минздравсоцразвития с точки зрения ратификации, поэтому я ограничусь их перечислением. Еще раз подчеркну, что анализ перспектив ратификации вовсе не означает предложения ратифицировать соответствующую конвенцию или протокол. Например, в отношении Конвенции 1997 г. о частных агентствах занятости (N 181), легализующей использование в России заемного труда, очевидно, что вывод должен быть отрицательным, поскольку среди сторон социального партнерства существуют резкие разногласия в отношении этой Конвенции и самой концепции заемного труда: профсоюзы выступают категорически против легализации такого рода отношений. К мнению профсоюзов присоединяется и ряд авторитетных специалистов в области трудового права <12>. Поэтому, до тех пор пока не будет достигнуто общее видение проблемы, нецелесообразно принимать на себя обязательства вопреки резко выражаемому мнению одного из социальных партнеров. ——————————— <12> См., например: Нуртдинова А. Заемный труд: особенности организации и возможности правового регулирования // Хозяйство и право. 2004. N 9.
Итак, вот перечень конвенций и протоколов МОТ, относящихся к актуальным, но почему-то «забытых» Минздравсоцразвития: 1. Конвенция 1975 г. об организациях сельских трудящихся (N 141). 2. Конвенция 1978 г. о трудовых отношениях на государственной службе (N 151). 3. Конвенция 1997 г. о частных агентствах занятости (N 181). 4. Конвенция 1949 г. о трудовых статьях в договорах, заключаемых государственными органами власти (N 94). 5. Конвенция 1990 г. о ночном труде (N 171). 6. Протокол 1990 г. к Конвенции 1948 г. о ночном труде женщин (N 89). 7. Конвенция 1974 г. о профессиональных раковых заболеваниях (N 139). 8. Конвенция 1990 г. о химикатах (N 170). 9. Конвенция 1988 г. о безопасности и гигиене труда в строительстве (N 167). 10. Конвенция 1995 г. о безопасности и гигиене труда на шахтах (N 176) <13>. ——————————— <13> Неупоминание Конвенций N N 167 и 176 выглядит тем более странным, что Минздравсоцразвития упоминает о родственной им Конвенции 2001 г. о безопасности и гигиене труда в сельском хозяйстве (N 184).
11. Конвенция 1964 г. о пособиях в случаях производственного травматизма (N 121). 12. Конвенция 1962 г. о равноправии в области социального обеспечения (N 118). 13. Конвенция 2007 г. о труде в рыболовном секторе (N 188). 14. Конвенция (пересмотренная) 2003 г. об удостоверениях личности моряков (N 185). 15. Конвенция 1989 г. о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни (N 169). 16. Конвенция 1958 г. о плантациях (N 110). 17. Протокол 1982 г. к Конвенции 1958 г. о плантациях (N 110). 18. Конвенция 1991 г. об условиях труда в гостиницах и ресторанах (N 172). 19. Конвенция 1996 г. о надомном труде (N 177).
В отношении оставшихся двух десятков актуальных конвенций и протоколов Минздравсоцразвития сформулировало свои предложения относительно ратификации. Предложения делятся на три группы: а) конвенции МОТ, которые существующая законодательная база РФ позволяет подготовить к ратификации; б) конвенции МОТ и другие международные акты, по которым идет подготовка к ратификации, осуществляется корректировка законодательства; и в) конвенции МОТ, ратификация которых может быть осуществлена в более поздние сроки либо нецелесообразна, исходя из интересов и законодательства Российской Федерации. Такая структура вполне четка, логична и отвечает поставленным в обзоре задачам. В первую группу (конвенции, которые могут быть ратифицированы без внесения изменений в действующее законодательство) Минздравсоцразвития включило следующие акты МОТ: Конвенция 1971 г. о представителях трудящихся (N 135); Конвенция 1981 г. о коллективных переговорах (N 154); Конвенция 1985 г. о службах гигиены труда (N 161); Конвенция 2006 г. об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (N 187); Конвенция 1993 г. о предотвращении крупных промышленных аварий (N 174); Конвенция 1969 г. о медицинской помощи и пособиях по болезни (N 130); Конвенция 2000 г. об охране материнства (N 183). Внесение всех этих Конвенций в качестве заслуживающих ратификации достойно полной поддержки. Во вторую группу (конвенции, которые рекомендуется ратифицировать после внесения изменений во внутреннее законодательство РФ) были включены: Конвенция 1992 г. о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности их предпринимателя (N 173), Конвенция 2006 г. о труде в морском судоходстве (MLC), Конвенция 1974 г. об оплачиваемых учебных отпусках (N 140). Действительно, для принятия обязательств по этим актам Российская Федерация должна провести определенные изменения в законодательстве. Хотелось бы подчеркнуть, что внесение этих изменений и принятие обязательств по этим Конвенциям, в особенности по Конвенции 1992 г. о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности их предпринимателя (N 173), очень актуальны для нашей страны. К третьей группе отнесены конвенции, которые не рекомендуется по тем или иным причинам ратифицировать в ближайшее время. Этих актов оказалось больше, чем в первых двух группах. К этим конвенциям относятся следующие: Конвенция 1970 г. об установлении минимальной заработной платы (N 131); Конвенция 1994 г. о работе на условиях неполного рабочего времени (N 175); Протокол 2002 г. к Конвенции 1981 г. о безопасности и гигиене труда (N 155); Конвенция 2001 г. о безопасности и гигиене труда в сельском хозяйстве (N 184); Конвенция 1952 г. о минимальных нормах социального обеспечения (N 102); Конвенция 1967 г. о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца (N 128); Конвенция 1988 г. о содействии занятости и защите от безработицы (N 168); Конвенция 1982 г. о сохранении прав в области социального обеспечения (N 157); Конвенция (пересмотренная) 1949 г. о трудящихся-мигрантах (N 97); Конвенция 1975 г. о трудящихся-мигрантах (дополнительные положения) (N 143). Часть из рекомендаций представляется вполне обоснованной. Так, например, Конвенции, касающиеся защиты прав работников-мигрантов (N 97 и N 143) вряд ли стоит ратифицировать в нынешних экономических условиях с учетом необходимости приоритетной защиты именно национального рынка труда. Возможно, для бюджета Российской Федерации в настоящее время излишне обременительны и обязательства, принимаемые по Конвенциям, касающимся социального обеспечения, минимальной заработной платы и занятости (N 131, N 102, N 128, N 168 и N 157). Однако обоснования Минздравсоцразвития не строятся на каких-либо экономических расчетах. Для того чтобы понять, действительно ли в результате ратификации этих конвенций возникнет чрезмерная нагрузка на бюджет, необходимы серьезные экономические выкладки. Желательно, чтобы экономические данные относительно этих расходов были сопоставлены с соответствующими зарубежными цифрами. В том случае, если выяснится, что в настоящее время бюджет не может нести такую нагрузку, необходима информация о том, при достижении каких именно экономических показателей с точки зрения Минздравсоцразвития, возможна ратификация соответствующих Конвенций МОТ. Это замечание в равной степени относится не только к актам МОТ, но и к положениям ратифицированной в июне 2009 г. Европейской социальной хартии. Россия отказалась ратифицировать часть положений Хартии, включая основные нормы, касающиеся социального обеспечения (пп. 2 — 4 ст. 12, ст. ст. 13, 23, 30 и 31 Хартии). Кроме того, Россия отказалась признать международные обязательства по обеспечению вознаграждения работникам в таком размере, чтобы обеспечить им и их семьям достойный жизненный уровень (п. 1 ст. 4). Аргумент о недостаточности для этого бюджетных средств вполне понятен, но он требует конкретных объяснений, какие финансовые показатели достаточны для того, чтобы могла состояться ратификация. В противном случае слова, записанные в ст. 7 Конституции, о том, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, будут пустой декларацией.
——————————————————————
Интервью: Трудовое право требует гибкости («Трудовое право», 2010, N 2)
ТРУДОВОЕ ПРАВО ТРЕБУЕТ ГИБКОСТИ
А. М. КУРЕННОЙ
Гости «Трудового права» — участники X Международной научно-практической конференции «Проблема ответственности в современном праве», состоявшейся 10 — 11 декабря 2009 г. на юридическом факультете МГУ имени М. В. Ломоносова (г. Москва). По признанию одного из вдохновителей этой традиционной встречи ведущих специалистов в области трудового права, заведующего кафедрой трудового права МГУ профессора Александра Куренного, конференция — не просто обмен мнениями. Это попытка нащупать пути развития законодательства и проанализировать эффективность его применения. Взаимообмен мыслями.
— Год прошел. Были ли приняты какие-то серьезные решения в отрасли трудового права? — Нет, серьезных документов не принято. Небольшие частные изменения в статьях Кодекса были. Но принципиальных, на мой взгляд, нет. Поймите, нельзя писать кодекс отдельно под кризисную экономику и отдельно под стабильную. На мой взгляд, Трудовой кодекс, как его сегодня кто ни критикует, написан достаточно добротно. Но это не значит, что его положения не надо менять. На одной из конференций я услышал фразу: «Трудовой кодекс у нас — это священная корова, священнее Конституции. Конституцию можно поменять, а ТК нельзя». А нельзя по одной простой причине, и именно она является тормозом для развития. К примеру, институт социального партнерства, к которому я очень хорошо отношусь. Подчеркиваю, очень хорошо, и к социальному диалогу, и к партнерству — вопрос не в термине, а в принципе этих взаимоотношений. Собрались, к примеру, представители работодателей, работников и государства в рамках работы российской трехсторонней комиссии. По этому же принципу сформирована рабочая группа по изменениям, вносимым в Трудовой кодекс. И договорились они до очень странной вещи (которую себе сложно представить при работе над иным нормативном актом): что изменения в Кодекс будут внесены только тогда, когда все три стороны с этим согласятся. Но это просто невозможно! Лебедь, рак и щука никогда не договорятся. У каждого свои интересы, и они никак не смогут достичь согласия по концептуальным моментам, которые действительно следует немного подправить. Трудовое право требует гибкости. Если оно будет оставаться консервативным, как сегодня, то мы получим уход в серую сферу регулирования трудовых отношений. Потому что тот вид, в котором оно сейчас существует, не очень устраивает работодателей. Я не разделяю их просьб в части того, чтобы государство взяло на себя обязательство выплаты трудовых пособий. С чего это вдруг? Ваш работник, социальные выплаты тоже лежат на вас. Но действительно есть много статей, требующих корректировки. Например, у нас работодатель платит бывшему работнику кроме выходного пособия (за два месяца предупреждает о сокращении штата, потом выплачивает выходное пособие — и это нормально) еще за один месяц, потом еще за один. А работник-то уже не его, он уже не несет за него ответственности. Более того, он ему платит, если тот не находит работу! Так он и искать не будет, если у него была приличная заработная плата. Как раз по этому поводу стороны комиссии никак и не могут между собой договориться. Налоговый кодекс как часто меняется? По мере необходимости. Возникла необходимость — сразу — раз, пожалуйста, потому что есть воля государства, оно ни с кем не советуется. А у нас «давайте сядем за стол, попьем чаю, договоримся…». Невозможно договориться! По каким-то принципиальным моментам надо проявлять государственный подход к принятию решений. Замечу, не политический, как у нас говорят некоторые. Законодательство — это удел государства. Можно советоваться, спрашивать, но государство должно взять ответственность за те изменения, которые оно вносит.
Примечание. Нельзя требовать от работодателя, чтобы он гарантировал безоблачное будущее работнику на всю оставшуюся жизнь и брал на себя все риски, которые потом возложит на него общество (случайно или в форс-мажорных обстоятельствах).
Еще один недостаток законодательства, на мой взгляд, — это отсутствие моделирования ситуации. Норму создали, а как она будет работать, уже не интересно. Я могу привести несколько таких примеров. Перевод на другую работу (норму ввели в 2006 г.). Надо очень сильно не любить работника, чтобы прописать, что с его согласия он может быть переведен на другую работу до года, а потом (если он «л опух» и пропустил срок) перевод считается постоянным. Причем, когда мы сталкивались с разработчиками этого положения, они нам говорили: «Мы-то имели в виду, что его на более высокооплачиваемую работу переводят, и он там задержался, ему же хорошо, что он там…». А применяется это сплошь и рядом при переводе на нижеоплачиваемую работу. «Ну мы об этом не подумали», — это классический пример. Любая правовая конструкция живет не сама по себе, а отражает политику и экономику. Приятно быть юристом — востребованная специальность. Но она вторична. Даже по отношению к управлению персоналом, потому что есть политика, экономика, в отдельно взятой фирме есть менеджмент, включая менеджмент по управлению персоналом. Юристу все равно, какова продолжительность рабочей недели — 40, 60, 50 часов, — это экономическая категория, ему все равно, какая ставка налога — 20% или 70%. Он определяет предмет налогообложения, механизм, ответственность, взыскание — это юридические категории. Но сами цифры — это в основном экономика или политика. Даже наш Президент однажды на встрече с представителями научной среды сказал: «Не требуйте от нас больше того, что мы можем сделать, потому что политику не перепрыгнешь». Право играет служебную роль и тем не менее очень важную. Идеи могут быть гениальными, но если они не переведены на нормальный правовой язык, то работать не будут. Если в правовой норме нет здравого смысла, то она работать не будет. Вот стоит кубик Рубика, специально держу для аспирантов, которым говорю: «Возьмите его, покрутите, и вы найдете другие грани в этой же проблеме». Так и здесь: создавая любую норму, нужно посмотреть с разных сторон, покрутить, что будет, если так или иначе. К сожалению, у нас теоретические конструкции сами по себе хорошие, но когда они сталкиваются с реальной жизнью, в трудовом праве особенно, то не работают или работают неэффективно. На мой взгляд, для того, чтобы вдохнуть жизнь в трудовое право и вывести его на новые рубежи (хотим мы этого или нет), надо расширять сферу срочных трудовых договоров. Весь мир так живет. Срочные трудовые договоры там сегодня составляют процентов 50, а во многих странах доходят до 70 процентов.
Примечание. Оплата труда — это вопрос экономический, а не правовой.
Возьмем тот же размер МРОТ. В 2006 г., когда вносили изменения, аккуратно убрали формулировку, которая была в документах МОТ (Международной организации труда), что МРОТ на самом деле — минимальная оплата неквалифицированного труда. И раньше это было записано у нас в Кодексе. А теперь работодатель (не юрист) делает вид, что не понимает, или читает то, что написано. Сегодня и инженерам ставят МРОТ, и юристам… Потому что считают, что задача работодателя только МРОТ обеспечить, а дальше, что хочешь, то и делай, — это же неправильно совершенно! И эту вещь надо обязательно в законодательстве уточнить. А у нас, когда все эти «три силы» сидят за столом, согласия найти не могут. Замечу, что я очень хорошо отношусь к профсоюзам (хотя иногда считаюсь чуть ли не профсоюзоненавистником, но это не так). Просто убежден, что общественная организация, которая не несет экономической ответственности, должна иметь право высказать мнение, но права вето у нее быть не может, что, собственно, произошло, когда приняли Трудовой кодекс. Поэтому, если какие-то моменты надо принимать, исходя из экономических или политических соображений, необходимо от этого консенсуса отказываться и поступать так, как нужно стране. Да, на дворе кризис, но трудовое право — не сиюминутная отрасль. Кодекс — это не конституция данной отрасли, но и не энциклопедия — найти ответы на все вопросы в Кодексе нельзя, поэтому процентов 70 решается на локальном уровне. Работодатели должны сами создавать свои локальные акты, естественно, они не должны противоречить Кодексу, вообще законам, подзаконным актам. Но основная масса вопросов решается там: любые локальные акты, начиная от трудового договора, правил трудового порядка, должностных инструкций, положений об оплате, должны быть разработаны совершенно четко, а пока, к сожалению, являются слабым местом. Компании не умеют их создавать. И одна из причин этого — низкая квалификация юристов. Так, сегодня даже студентов-юристов толком не учат писать нормативные акты. Это я ответственно заявляю, хотя работаю в ведущем вузе страны. Но даже у нас нет такого предмета, как правотворчество. Студент-юрист совершенно элементарно напишет судебное решение, протокол допроса, исковое заявление, все что угодно. Но дайте задание написать нормативный акт — будь то проект закона или правило трудового распорядка — не сможет. В Советском Союзе я лично знал человек 20, не больше, которые могли грамотно написать кодекс, предположим. Там же есть свои законы нормотворчества. К сожалению, сегодня наша правовая культура находится не на самом высоком уровне. Сейчас принят Закон о Московском и Санкт-Петербургском государственных университетах. Нам дано право разрабатывать свои программы. Естественно, они не могут полярно отличаться от существующих. Не нужно думать, что сейчас университет уйдет куда-то в дебри. В конце концов мы были законодателями мод во многом и не собираемся отказываться от наработанных вещей. Но в рамках этих программ мы, например когда будем обучать магистров, в обязательном порядке предусмотрим для них цикл дисциплин, которые будут связаны с правотворчеством в широком смысле, — это и законотворчество, и локальные акты. На мой взгляд, это должны изучать все юристы.
— Стало ли больше трудовых споров в 2009 г.? — Споров действительно стало больше. Я как член Научно-консультативного совета Верховного Суда эту информацию получаю, в том числе и на семинарах от коллег. Они подтверждают, что количество трудовых споров выросло, и в процентном соотношении больше, чем в других категориях споров. Причина проста — одно дело, когда, предположим, вы уволены и тут же можете найти другую работу, и другое, когда эту работу найти не можете. В этом случае работники понимают, что, даже будучи восстановленными по суду у прежнего работодателя, работать эффективно уже не смогут. Насильно мил не будешь. Но если работник уволен неправильно и он это понимает или ему скажут об этом соответствующие компетентные люди, то он идет в суд для того, чтобы получить оплату вынужденного прогула. Работать у этого работодателя он все равно уже не сможет. Менталитет наш в этом плане медленно, но меняется. Я даже опросы проводил в аудиториях среди специалистов по управлению персоналом. Так, три года назад я спрашивал: «Если уволили 100 человек, сколько из них пойдет в суд?». Мне отвечали: «Один-два, максимум пять». Сегодня в этой же аудитории называются цифры: пять-семь, а может быть, и десять. Но не 100 и не 80. Процент вырос, но ненамного. Все это вопросы правовой культуры. Американец за каждый доллар будет судиться с работодателем до посинения. Потому что он с детства к этому приучен. Если человек потерял работу и пошел судиться, он еще рискует попасть и в черный список работников, а значит, потом не сможет устроиться ни на одну приличную работу. И вопрос не только в трудовой книжке. Конечно, если он придет с трудовой, где есть запись «восстановлен по суду», то кадровик, скорее всего, постарается ему отказать. Но даже если он заведет абсолютно новую трудовую, есть Интернет. Более того, в таких списках могут оказаться люди, которые на самом-то деле и не судились. Защититься невозможно. Поэтому вопрос защиты персональных данных сегодня весьма актуален.
— Какие вопросы чаще становятся предметом трудовых споров? — В этом плане ничего не изменилось, и они традиционны. На первом месте — оплата труда, процентов 80 дел. На втором — споры об увольнении, процентов 10. На третьем месте — споры о материальной ответственности, где-то 5 процентов. На все остальные категории трудовых споров — не более 4 — 5 процентов. Человек приходит на работу не для того, чтобы получить удовольствие от самого факта работы, а чтобы деньги заработать и потом их потратить. Правильно? Карл Маркс в свое время говорил, что «богатство нации определяется количеством свободного времени». Когда я был студентом, думал, что «нет, старик Маркс не прав, чем нация больше работает, тем она богаче». Только потом, когда начал заниматься управлением персоналом, экономикой и всем, что связано с трудовыми отношениями, понял, как он был прав. Если нация работает не по 40, а по 80 часов в неделю, то людям некогда заниматься воспитанием детей, самообразованием, культурой. Страна трудоголиков. А результат-то где?! Поэтому, конечно, все приходят на работу, чтобы работать в нормальных условиях за достойную заработную плату. И если их лишают этих элементов, то, конечно, отдельные «бойцы» идут по судам. Назвал их так неспроста. Это действительно определенная категория людей, которые готовы отстаивать свои права. Кстати, статистика показывает, что очень много споров осенью и весной. На своих лекциях я привожу в пример одну ситуацию. К нам за консультацией (у нас есть бесплатные — ведут студенты) пришла одна девушка. Вопрос был по оплате труда. Юрист никогда не говорит на 100%, но в общем на 99% ей сказали, что дело выиграешь. Я у нее спрашиваю: «На территории какого суда ваше предприятие находится?». А она не понимает вопроса. Повторил его. Наконец, понимаю, что она как-то совершенно неадекватно реагирует. Спрашиваю: «Что вас так смутило в моем вопросе?». И тут она сказала поистине «бессмертную» фразу: «Как вы не понимаете, если я пойду в суд, то у меня будет судимость?». Это показатель уровня правовой культуры населения. Наш народ видит в суде место, где дают срок. Суд — это дорого, накладно, длительно и бесперспективно. К сожалению, наша судебная система не имеет авторитета в плане защиты прав граждан. И не ее вина в этом. Народ просто не видит в суде своего защитника.
— Юристы могут внести свою лепту в повышение общего уровня правовой культуры? — А что юристы? Мы похожи на врачей — к нам приходят, когда плохо. Бывают как врачебные ошибки, так и правовые. Я уже не говорю о том, что неоднократно встречаю в Интернете или в правовых системах до боли знакомый кусочек текста — смотрю, а это же мое собственное издание, которое Ивановы, Петровы, Сидоровы анонимно переписали и у себя где-нибудь в Тмутаракани издали. И нет проблем, ответственности ведь никакой.
— Компиляция? — Компиляция и плагиат — совершенно разные вещи. Если они закавычили — это компиляция. Я всегда говорю, что любая диссертация — это на 80% компиляция, потому что задача диссертанта обобщить науку, посмотреть, потом сказать: «Раз, два, три мнения есть, вот мое — четвертое». А если просто берется кусок текста без ссылки на автора — это плагиат. Но я не говорю про плагиат, а о качестве некоторых комментариев. Иногда люди просто берутся не за свое дело. Тот же Владимир Иванович Миронов или я — мы же не только профессора, но и практикующие юристы. Если я не практикую, то как смогу выходить к кадровикам в аудиторию, если не имею собственной практики — меня же там «съедят» на третьей минуте.
— Вы держите руку на пульсе. О чем спрашивают? — Оплата — раз, режим труда и отдыха. Рабочее время и время отдыха. Потому что здесь трудовое право не всегда дает адекватный ответ. И третья группа — это оформление трудовых отношений, когда бизнес развивается. Предположим, если это университет или завод Лихачева — там все ясно, а если фирма, которая занимается внедрением своего продукта на территории страны? Они сидят в Москве, а их агенты работают в Красноярске, Владивостоке и там разносят листовки и пр. Как с ними оформить трудовые отношения — вопрос большой. Добавлю еще по поводу консультаций: купите любую книгу типовых договоров — неважно, гражданских, трудовых. Это не откровение. Никто не отдаст свое ноу-хау в тираж. Во-первых, если у меня есть какие-то свои персональные наработки и я их уже опубликовал, тогда зачем я нужен. Во-вторых, есть понятие конфиденциальности. Если ты работаешь с клиентом и получаешь конфиденциальную информацию, нехорошо эту же модель тиражировать. Одно дело — научные статьи, это двигатель, и конференции в этом плане большую роль играют. А типовые — они и есть типовые — это болванка, не более того. Если мы разрабатываем пакет локальных документов для предприятия, я не могу этот же пакет потом перепродавать и тем более публиковать. Это конкретный заказ для конкретного клиента.
— Какие ошибки работодатели стали совершать реже? — Они стали просто более внимательными. Внимательно стали читать Кодекс, чаще привлекать юристов. Помните, я проводил параллель с врачами. Ведь приходят и говорят, что в суд уже завтра. А где вы были еще вчера? Поэтому превентивная юридическая защита интересов — обязательное условие. Почему большой процент восстановления на работе? Что, работники все ангелы? Нет. Просто работодатели наплевательски относятся к процедурным вопросам. Кодекс-то вот он, купил его за 40 руб. и читай на здоровье. Но там есть много процедурных, процессуальных аспектов, которые не все знают. В качестве недостатка: наша специальность среди юристов не очень-то популярна — все хотят в арбитражных судах выступать, а трудовым правом занимаются единицы, да и профессионалов в нашей среде не много, прямо скажу. Мы сейчас ребят натаскиваем, есть среди них очень хорошие, которые, надеюсь, эту «прослоечку» увеличат. А пока наша реальность в том, что работодатель ведет себя по отношению к работнику как феодал: хочу так или вот так, не понимая, что процедурные моменты нарушать нельзя. Нет такого человека, которого нельзя уволить. Но надо так разработать алгоритм, чтобы это было достойно, корректно. Тем более, когда мы говорим о правовых способах (неправовые я оставляю за скобками, это не мои проблемы). К тому же как только работодатель вступает в спор с работником, это уже вопрос имиджа компании. Представьте на секундочку, что конкурент специально засылает вам скандалиста, который устраивает истерики. Вы тут же увольняете, а потом получаете судебное дело. И сам-то работник вам не нужен, а имидж компании может оказаться подпорчен. Поэтому я всегда говорю, что худой мир лучше доброй ссоры. Надо соединять управление персоналом, умение работать с людьми и правовые вопросы. Мне повезло, и я в основном работаю с грамотными работодателями по одной простой причине: грамотный работодатель может оценить труд, а неграмотный — нет. Когда я еще был аспирантом, ко мне домой пришел сантехник, починил какую-то протечку, получил законные три рубля, которые тогда давали, и на выходе из квартиры заметил на столике Уголовный кодекс. Он заинтересованно спросил, разбираюсь ли я в этом. Я ответил, что да. «У меня к тебе вопрос», — начал было он. Я ему сразу говорю: «Три рубля». Он даже изменился в лице. За что? Я попробовал объяснить, что квалифицированный ответ не может быть бесплатным и что я оцениваю свою работу в три рубля. В итоге он посмотрел на меня как на идиота и говорит: «Три рубля за совет! Га-га-га!» — и пошел. Уже ни вопрос ему не нужен, ни ответ — это классика. И так же работодатели думают, что можно экономить на юристе. В этом плане кризис оказал положительное влияние на уровень правового сознания как работников, так и работодателей — спрос на юридические услуги возрос.
— Ваши пожелания читателям журнала «Трудовое право». — Читайте Трудовой кодекс, журнал «Трудовое право», вообще популярные журналы! Я ваше издание читаю регулярно. Считаю, что это один из хороших, добротных журналов. Мое пожелание редакции очень простое: пусть у вас будет больше читателей, которым нравится ваш журнал.
