(Макаров А. В., Жукова А. С.) («Российский следователь», 2012, N 12)
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ТЕРРОРИЗМУ: АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВОПРОСЫ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ <*>
А. В. МАКАРОВ, А. С. ЖУКОВА
——————————— <*> Makarov A. V., Zhukova A. S. Counteraction of terrorism: analysis of normative-law regulation and issues of improvement thereof.
Макаров Андрей Владимирович, декан юридического факультета ФГБОУ ВПО «Забайкальский государственный университет», доктор юридических наук, профессор.
Жукова Александра Сергеевна, аспирантка кафедры уголовного права и уголовного процесса ФГБОУ ВПО «Забайкальский государственный университет».
В статье рассматриваются вопросы распространения терроризма как одной из главных проблем современного человечества. Негативные тенденции террористических действий не нашли своего адекватного и своевременного отображения в системе противодействия терроризму в Российской Федерации. Частично это связано с особенностями угроз террористического характера, которые в начале 90-х годов стали проявляться на территории России и к которым она была просто не готова.
The article considers the issues of spread of terrorism as one of the main problems of contemporary mankind. Negative tendencies of terrorist actions did not find adequate and contemporary reflection in the system of counteraction of terrorism in the Russian Federation. It is partially connected with peculiarities of menaces of terrorist character which in the beginning of 1990s started to show on the territory of Russia and to which it is not ready.
Key words: state, criminality, terrorism, national security, legal basis, international cooperation, strategy.
Терроризм в любых формах своего проявления превратился в одну из самых опасных проблем, с которыми человечество вошло в XXI столетие. В России проблема терроризма и борьба с ним резко обострилась в 90-х годах. Терроризм представляет реальную угрозу национальной безопасности страны: похищение людей, взятие заложников, случаи угона самолетов, взрывы бомб, акты насилия, прямые угрозы и их реализация и т. д. С учетом обобщения имеющейся практики координации усилий мирового сообщества в вопросах противодействия актам террора следует отметить, что в ее основе лежит ряд универсальных международных конвенций. В их числе: Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1971); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973); Конвенция о борьбе с захватом заложников (1979); Конвенция о физической защите ядерных материалов (1979); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988); Конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (1997); Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (1991); Конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999) и др. <1>. Декларация и Программа действий, принятые на Всемирной конференции ООН по правам человека 25 июня 1993 г. в Вене, определила, что акты, методы и практика терроризма во всех его формах и проявлениях являются деятельностью, которая направлена на уничтожение прав, основных свобод и демократии, создает угрозу территориальной целостности и безопасности. Поэтому не случайно в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации в перечне факторов, создающих широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны, названо увеличение масштабов терроризма <2>, <3>. Однако положения, содержащиеся в нормативных актах, обычно недостаточно конкретизированы, что затрудняет их использование правоохранительными органами и спецслужбами государств в конкретных практических целях. Это касается как норм международного уровня, так и норм российского законодательства. ——————————— <1> URL: http://www. conventions. ru. <2> URL: http://www. scrf. gov. ru. <3> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. N 88.
Деятельность террористических организаций и группировок в настоящее время продолжает оставаться серьезным фактором дестабилизации социально-политической и экономической ситуации в России и представляет собой серьезную угрозу конституционной безопасности и территориальной целостности страны. Терроризм в России, к сожалению, становится явлением все более обыденным. По данным Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, на конец ноября 2009 г. в стране совершено 11 терактов и свыше 500 преступлений террористической направленности, и эти показатели растут <4>. По информации МВД России, за 9 месяцев текущего года (2010 г.) предотвращено 64 теракта, обезврежено более 2 тыс. взрывных устройств <5>. Учитывая, что год еще не закончился, эти цифры примерно сопоставимы с данными 2009 г., которые приводил Генеральный прокурор Российской Федерации: 642 преступления террористического характера и предотвращение 97 террористических преступлений, в том числе 50 терактов <6>. ——————————— <4> URL: http://www. sledcomproc. ru. <5> URL: http://www. mvd. ru. <6> URL: http://www. kremlin. ru.
За последние пять лет России удалось существенно повысить нормативно-правовое регулирование противодействия актам террористической направленности. Об этом свидетельствуют факты принятия Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (с изм. от 01.01.2010), Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму», Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (ред. от 17.07.2009) (с изм. и доп., вступившими в силу с 06.12.2009), а также Указа Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 «О мерах по противодействию терроризму» и Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 05.10.2009). Казалось бы, с такой мощной нормативно-правовой базой уровень преступности в рассматриваемой сфере должен снизиться, но, к сожалению, терроризм характеризуется резко возросшей технической оснащенностью, высоким уровнем организации, наличием значительных финансовых средств. Поэтому даже при наличии организованной борьбы с терроризмом подразделений правоохранительных органов государственной власти и нормативного регулирования тенденции положительных изменений нет. Стоит разобраться в пробелах законодательства. Обратимся к ст. 3 Федерального закона N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее — Закон N 35-ФЗ), в которой определяется контртеррористическая операция как комплекс специальных оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта <7>. Указанный Закон недвусмысленно определяет, что контртеррористическая операция может проводиться как для пресечения террористического акта, так и в иных, определенных Законом, целях, в том числе и для обезвреживания террористов и минимизации последствий террористического акта. Однако ч. 1 ст. 12 этого же Закона определяет, что контртеррористическая операция проводится только для пресечения террористического акта. Налицо прямая коллизия норм <8>. Одновременно следует отметить, что контртеррористическая операция, исходя из положений ст. 3 рассматриваемого Закона, может осуществляться и вне связи с террористическими угрозами, поскольку обеспечение безопасности физических лиц, организаций и учреждений как одна из ее целей проведения указана вне связи с пресечением террористического акта. Стоит согласиться с мнением Ю. С. Горбунова, который обращает свое внимание не только на определение контртеррористической акции, но и на то, что не лучшим образом дело обстоит и с правовым регулированием режима контртеррористической операции. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 35-ФЗ режим контртеррористической операции может вводиться как в целях пресечения и раскрытия террористического акта, так и минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства (т. е. также вне рамок контртеррористической операции), что ясно говорит о возможности введения режима контртеррористической операции вне рамок проведения самой операции. Однако ч. 2 ст. 12 указанного Закона дезавуирует данное положение, определяя, что режим контртеррористической операции может вводиться только по решению должностного лица, принявшего в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом решение о проведении контртеррористической операции, т. е. правовой режим контртеррористической операции может вводиться только в случае проведения самой контртеррористической операции <9>. При этом ст. 11 Федерального закона N 35-ФЗ определяет, что правовой режим контртеррористической операции вводится по решению должностного лица, принявшего в соответствии с Законом решение о проведении контртеррористической операции (руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение). Руководитель же контртеррористической операции в соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 13 определяет только территорию (объекты), в пределах которой (на которых) вводится правовой режим контртеррористической операции и устанавливает комплекс мер и временных ограничений, предусмотренных режимом такой операции. То есть возможность введения правового режима контртеррористической операции без проведения самой операции Федеральным законом установлена, но порядок введения такого режима законом не установлен. В такой ситуации можно поставить под сомнение принципы противодействия терроризму — приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергшихся террористической опасности, и приоритет мер предупреждения терроризма, так как компетентные органы лишены возможности действовать. Контртеррористическая операция считается оконченной, когда террористическая акция пресечена (прекращена) и ликвидирована угроза жизни и здоровью людей, находящихся в зоне проведения контртеррористической операции. Решение об объявлении контртеррористической операции оконченной принимает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией <10>. ——————————— <7> Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (ред. от 27.07.2010) // Парламентская газета. 2006. N 32. <8> Там же. <9> Горбунов Ю. С. О некоторых проблемах совершенствования правового регулирования противодействия терроризму // Журнал российского права. 2008. N 8. <10> Федеральный закон «О противодействии терроризму».
Что касается противодействия террористической деятельности, то важное значение в процессе пресечения деятельности террористических организаций имеет норма ст. 24 Федерального закона «О противодействии терроризму», в соответствии с которой организация признается террористической и подлежит ликвидации на основании решения суда. При ликвидации организации, признанной террористической, принадлежащее ей имущество конфискуется и обращается в доход государства. В случае признания судом Российской Федерации международной организации (ее отделения, филиала, представительства), зарегистрированной за пределами Российской Федерации, террористической запрещается деятельность данной организации на территории Российской Федерации, ее российское отделение (филиал, представительство) ликвидируется, а принадлежащее ему имущество и имущество указанной международной организации, находящиеся на территории Российской Федерации, конфискуются и обращаются в доход государства. Заявление о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность направляется в суд Генеральным прокурором РФ или подчиненными ему прокурорами. Однако до настоящего времени отсутствуют законодательно определенные критерии и механизм признания организации террористической, а также правовые основания для конфискации средств такой организации, что существенно затрудняет на практике реализацию ст. 24 рассматриваемого Закона. В п. 7 ст. 2 Закона «О противодействии терроризму» закреплен принцип приоритета мер по предупреждению терроризма, но перечень мер противодействия не прописан, что является необходимым для применения Закона N ФЗ-35. Также необходимо отметить ст. 25 Закона N 35-ФЗ «Вознаграждение за содействие борьбе с терроризмом». Статья предусматривает основания для вознаграждения лиц, содействующих борьбе с терроризмом, но ответственности за непринятие таких мер для лиц, обязанных осуществлять такую профилактику, не предусмотрено. По этому поводу следует согласиться с мнением Ю. В. Трунцевского, который предлагает внесение изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации путем внесения нормы о халатности и попустительстве по отношению к совершению (подготовке) террористического акта наряду с должностными лицами руководителей организаций всех форм собственности <11>. Такой шаг, несомненно, будет способствовать предотвращению терроризма и выявлению, устранению причин, способствующих его осуществлению. Это логично, так как и Уголовный кодекс Российской Федерации, и ФЗ N 35 содержат положения, определяющие, что если в случае совершения преступлений при исполнении служебных обязанностей, преступный результат которых — содействие террористическим действиям, то их квалификация должна зависеть именно от последствий и конечной цели деяний. Если последние имели террористическую направленность, то квалификация должна проводиться по составу «терроризм». ——————————— <11> Трунцевский Ю. В. Эффективность правового регулирования отношений в сфере противодействия терроризму // Трунцевский Ю. В. Терроризм. Правовые аспекты противодействия: Научно-практический комментарий / Под ред. И. Л. Трунова и Ю. С. Горбунова). 2007.
Специфика терроризма состоит в том, что устрашающее воздействие осуществляется посредством совершения или угрозы совершения общеопасных действий, могущих повлечь гибель людей или иные тяжкие последствия. Именно так трактуют смысл ст. 205 УК РФ комментарии к Уголовному кодексу <12>. В частности, А. И. Рарог отмечает, что к иным (кроме взрыва и поджога) относятся действия, состоящие в устройстве аварий, катастроф и крушений на транспорте, разрушении зданий, культурных и религиозных сооружений, в радиоактивном, химическом, бактериологическом или ином заражении местности и т. п., хотя смысл названной статьи говорит о другом, и позволяет под состав терроризма подвести практически любое насильственное действие, как с элементами терроризма, так и без них. Налицо ситуация, когда норма закона вновь противоречит действительности. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. А. И. Рарога) включен в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2011 (издание седьмое, исправленное, переработанное и дополненное). —————————————————————— <12> Рарог А. И. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. М., 2006; Наумов А. В. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами. М.: ТК Велби, 2008. С. 121 — 128.
С учетом того что терроризм в большинстве случаев сопровождается умышленным убийством людей, целесообразно дополнить п. «в» ч. 2 ст. 105 УК Российской Федерации квалифицирующим признаком «сопряженное с терроризмом». Данная норма во многом усилит уголовную ответственность и позволит решить многие вопросы, связанные с уголовно-правовой квалификацией террористических действий. Что касается международного опыта, то экономическая политика развитых стран, направленная на улучшение уровня жизни собственных граждан, нередко оборачивается военными конфликтами для стран, богатых природными ресурсами, где уровень жизни людей во много раз ниже. Во многих государствах мира, например Испании, Франции, Северной Ирландии, России, также проживают национальные и этнические меньшинства, в течение продолжительного периода времени требующие предоставления им самостоятельности, активно используя в своей деятельности совершение террористических актов. При отсутствии гибкой политики по отношению к указанным меньшинствам, отрицании их значимости для государства и общества, как показывает практический опыт упомянутых выше государств, вооруженная борьба с террористической деятельностью определенных групп становится бесполезной, кровопролитной, так как взрывы и массовые захваты заложников происходят все чаще и чаще. Переговоры на уровне высокопоставленных лидеров государств с руководителями террористических организаций, уступки в политической борьбе по примеру Северной Ирландии и Великобритании свидетельствуют об эффективности указанного приема и ведут к многократному сокращению численности совершаемых терактов. Таким образом, одним из важнейших направлений деятельности глав государств должно стать совместное взаимодействие по предупреждению и прекращению региональных всплесков экстремизма, так как отдельные конфликты, вызванные террористами, могут стать причиной дестабилизации в других государствах. Сегодня неэффективные методы борьбы с терроризмом силовыми, военными способами постепенно должны заменяться более продуманными политическими, организационным, дипломатическими и правовыми решениями, направленными не только на нейтрализацию уже действующих террористических организаций, но и на предотвращение появления новых. Фактов того, что антитеррористические нормы законов и действия правоохранительных структур не достигают желаемых результатов, достаточно, поэтому остается только надеяться на принятие новых либо совершенствование уже имеющихся норм и положений, основной задачей которых является предупреждение, противодействие и пресечение актов терроризма. В этой связи особую значимость приобретает проблема эффективности действующего антитеррористического законодательства, и успех борьбы с терроризмом напрямую зависит от реального оперативного сотрудничества между спецслужбами международного, федерального и регионального уровней с учетом построения правильной законодательной политики. Конечно, в масштабе научной статьи сложно выразить все неточности нынешнего законодательства о противодействии терроризму, и тема терроризма еще неоднократно будет поднята и доведена до сведения органов власти в целях предупреждения угрозы безопасности страны посредством реализации преступных террористических действий.
